C-151-2010

 

21 de julio de 2010

 

 

 

Señor

Francisco Jiménez Reyes

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

 

Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio suscrito por la señora Karla González Carvajal, entonces Ministra de Obras Públicas y Transportes de fecha 19 de octubre de 2009, mediante el cual se solicita a este órgano asesor que emita criterio sobre lo dispuesto en los artículos 25 y 26 de la Ley General de Caminos en cuanto a la venta de sobrantes de inmuebles que han perdido interés para la consecución de un fin de utilidad pública. Específicamente, consulta los siguientes puntos:

 

“1. En caso de que sean dos o más colindantes, a los efectos de realizar el proceso de remate, cuál tiene prioridad entre ellos, o cuáles sería los términos de discriminación para determinar el adjudicatario, así como cuál es la participación de un tercer interesado,

2. El precio del terreno que depositará el privilegiado será el que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes fijó en el avalúo, o se realizará puja entre el privilegiado o privilegiados y el posible tercer interesado, superado el monto de la base fijado en el avalúo, producto de puja.”

 

 

I.                   CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la consultante acompaña su escrito del criterio jurídico emitido por la Licenciada Susana López Rivera, Directora Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el cual se concluye lo siguiente:´

 

“… tanto el o los colindantes, así como cualquier tercer interesado pueden participar en el concurso en igualdad de condiciones, el cual deberá desarrollarse conforme los procedimientos normales de todo remate o subasta pública; es decir presentando sus propuestas, mejoras o pujas. Se le adjudicará al que realice la mejor propuesta. En caso que quien resulte adjudicatario sea un colindante, la preferencia que el legislador le ha otorgado lo es en cuanto al plazo que tiene para pagar el precio del bien, que para éste será de quince días hábiles siguientes al acto de adjudicación; sin perjuicio de su deber de cancelar lo atinente a la garantía de cumplimiento, conforme las disposiciones y plazos que señala el inciso h) del artículo 102 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Lo anterior a diferencia de un tercer interesado, el cual, en caso de resultar adjudicatario, tiene 3 días hábiles para pagar el precio del bien, según lo estipula el citado inciso h) del artículo 102.”

 

 

II.        SOBRE LO CONSULTADO

 

Los artículos 25 y 26 de la Ley General de Caminos Públicos, N° 5060 del 22 de agosto de 1972, establecen la posibilidad de que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con intervención de la Procuraduría, autorice la venta o permuta de sobrantes de bienes inmuebles adquiridos para un fin de utilidad pública, que se hayan hecho innecesarios para tal fin. Al respecto establecen dichos artículos:

 

 “Artículo 25.-

 

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en nombre del Estado y con intervención de la Procuraduría General de al República, podrá autorizar la venta o permuta de sobrantes de bienes inmuebles adquiridos para algún fin de utilidad pública, y que se hayan hecho innecesarios para dicho fin. Lo mismo podrán hacer las municipalidades, sin intervención de la Procuraduría, en relación con las orillas de cada calle, que se encuentren en la misma circunstancia. En ambos casos, estas ventas o permutas se harán sobre la base del avalúo hecho por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, bajo pena de nulidad absoluta si se omite el cumplimiento de este requisito. Las permutas podrán hacerse directamente y las ventas mediante subasta pública, de acuerdo con lo que se indica en el artículo siguiente.

( Así reformado por el artículo 1º de la Ley N° 6312 de 12 de enero de 1979).

 

Artículo 26.-

 

Los dueños de propiedades colindantes con los terrenos, a que se refiere el artículo anterior, tendrán prioridad en la venta, con relación a un tercero, si las condiciones solicitadas son las mismas. Para este efecto se le hará saber la fecha del remate, a fin de que dentro de los quince días siguientes a éste, puedan hacer velar tal preferencia depositando el precio del terreno.

 

En casos especiales y previo informe económicos y social, hecho por el Instituto Mixto de Ayuda Social, podrá prescindirse de la subasta y venderse directamente, pero el precio de la venta siempre será fijado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

( Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 6312 de 12 de enero de 1979).” (La negrita no forma parte del original)

 

De las normas transcritas, se derivan tres presupuestos fundamentales para la venta de sobrantes en las condiciones señaladas: debe realizarse sobre la base del avalúo hecho por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes; la venta es a través de una subasta pública y; se otorga un derecho preferente a los colindantes de esos sobrantes. 

 

Lo establecido en dicha normativa es una excepción al principio de igualdad, pues los colindantes siempre tendrán la posibilidad de imponerse ante terceros en caso de que deseen adquirir el sobrante en venta, lo cual se justifica de manera objetiva en el hecho de que la compra les permite extender su propiedad con pedazos de terreno, que en la mayoría de los casos son innecesarios o improductivos para terceros.

 

Sin embargo, contrario a lo indicado por la asesoría jurídica del Ministerio consultante, esta representación estima que de las normas de comentario se deriva el derecho preferente de los colindantes en la venta de los sobrantes, y no únicamente para el depósito del dinero, pues la intención del legislador es precisamente darle prioridad a aquellas personas que pueden obtener un beneficio mayor con la compra.

 

Ahora bien, esa preferencia debe conciliarse con los otros dos presupuestos indicados, que consisten en que la venta sea realizada en una subasta pública y a partir del precio base fijado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Como bien lo señala la Asesoría Jurídica del órgano consultante, en razón de que la Ley General de Caminos Públicos no establece regulación especial para el tema de las subastas públicas, deben aplicarse las normas de la contratación administrativa para determinar la forma en que se llevará a cabo. De ahí que resulte de aplicación lo dispuesto en el artículo 102 de la Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, que establece el procedimiento para realizar el remate indicando:

 

“Artículo 102.—Procedimiento. En el procedimiento de remate se observarán los siguientes pasos:

 

 a)        Se procederá al avalúo de los bienes que se interesa vender o arrendar, a efecto de establecer el precio base correspondiente. Dicho avalúo estará a cargo del personal especializado de la respectiva Administración, o en su defecto de la Dirección General de Tributación.

 b)        En el Diario Oficial La Gaceta, se publicará la invitación a participar en el remate, con indicación de los bienes objeto de éste, su naturaleza y principales características, su precio base, lugar, fecha y horas en que podrán ser examinados, debiendo estar disponibles con al menos cinco días hábiles de anticipación a la fecha del remate, gravámenes o tributos que los afectan, hora, fecha y lugar donde tendrá lugar el remate, y demás información que se estime pertinente.

 c)        Entre esta publicación y la fecha de remate debe mediar un plazo no inferior a diez días hábiles, donde no se contará la fecha de la publicación y sí la del remate.

 d)        La Administración podrá, además, publicar por medios electrónicos o en un diario de circulación nacional el aviso del remate, con un resumen de los datos relevantes e indicación del número y fecha del Diario Oficial La Gaceta, donde se publicó la invitación a participar en él. 

e)         La Administración designará al funcionario que lo presidirá, asistido por un secretario y un pregonero. En los casos de remate electrónico, estos funcionarios serán los encargados de monitorear el trámite durante el tiempo en que esté abierto el concurso.

 f)        Las propuestas que se formulen comprometen al oferente. Se pregonarán conforme se vayan presentando, así como las mejoras o pujas que se formulen, hasta que no haya quien mejore la última oferta, con lo cual se cerrará el acto de remate declarando adjudicatario a quien formuló esta última. Se dejará constancia de los datos del segundo mejor postor y lugar para notificaciones para el caso que el adjudicatario incumpla sus obligaciones.

 g)        Identificación de los oferentes que se presentan.

 h)        El adjudicatario o rematante deberá cancelar en ese mismo acto, en concepto de garantía de cumplimiento, al menos el equivalente al 10% del precio de los bienes rematados o de la primera mensualidad del arrendamiento respectivo, para perfeccionar la adjudicación.

Para el caso del remate electrónico, dicho monto se depositará en una cuenta de la Administración. Para cancelar el resto del precio, el interesado dispondrá de tres días hábiles siguientes a la fecha de adjudicación. Sólo entonces podrá retirar o utilizar el bien, salvo que por disposición legal deba formalizarse en escritura pública.

 i)         Si el adjudicatario no efectuara la cancelación total del precio, la Administración declarará de inmediato insubsistente la adjudicación y perseguirá al incumpliente por los daños y perjuicios irrogados y por las demás responsabilidades en que hubiere incurrido, sin perjuicio de la pérdida a favor de la Administración de la garantía de cumplimiento indicada. En el momento de constatarse la falta de cancelación, se adjudicará el bien al segundo mejor postor, si este manifiesta su anuencia, y se le conferirá un plazo de tres días hábiles para que cancele la totalidad del precio. 

j)         Una vez concluido el remate, el presidente y el adjudicatario suscribirán el acta dando fe de los bienes rematados, de los adjudicados, del precio respectivo, del nombre, cédula de identidad y demás datos del adjudicatario y de las incidencias relevantes del acto. 

k)         Una vez cancelado el precio respectivo por el interesado, la Administración, si así lo requiere la naturaleza del bien rematado o para la mejor comprensión de los alcances de los derechos y obligaciones de las partes, formalizará el contrato con los datos pertinentes y lo suscribirá conjuntamente con el primero. En caso de requerirse la formalización del contrato ésta se realizará dentro del plazo de un mes a partir de la terminación del remate.

l)          Cuando se trate de bienes sujetos a inscripción en el Registro Nacional, una vez cancelado el precio respectivo por el rematante, la Administración gestionará, dentro de los siguientes diez días hábiles el otorgamiento de la escritura pública, si por su naturaleza corresponda.

 Las instituciones que en razón de su actividad ordinaria utilicen el procedimiento de remate habitualmente, podrán disponer de un procedimiento diferente al aquí regulado, debidamente reglamentado.”

 

De importancia, se desprende de dicha norma que en toda subasta pública debe existir un pregonero que arbitrará las mejoras o pujas que se formulen por los interesados, y el acto de remate se cerrará cuando no haya quien mejore la última oferta.

 

Es claro entonces que para la venta de sobrantes de bienes inmuebles en subasta pública, es indispensable que se realice la puja correspondiente hasta llegar a la mejor oferta, pues aplican las normas de la contratación administrativa para materializar la venta. Lo anterior, partiendo del precio base o mínimo fijado en el avalúo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, tal como lo establece el artículo 25 de la Ley General de Caminos.

 

A pesar de que en una contratación ordinaria, el cierre del remate implicaría también la adjudicación del bien a quien realizó la mejor oferta, en el caso de la venta de sobrantes que es el tema que nos ocupa, debemos indicar que las disposiciones de la Ley y el Reglamento de la Contratación Administrativa no pueden ser interpretados en forma aislada a lo dispuesto en los numerales 25 y 26 de la Ley General de Caminos, que ya citamos.

 

Dado que las normas de la Ley General de Caminos, establecen el derecho preferente de los colindantes sobre terceros y reconocen la posibilidad de aquellos de hacer valer esa preferencia, dentro de los quince días siguientes a la fecha del remate, no podría en estos casos, adjudicarse en forma definitiva el bien a un tercero, hasta tanto no hayan transcurrido esos quince días dentro de los cuales pueden apersonarse los colindantes.

 

Nótese que la norma de la Ley General de Caminos es clara en establecer que ”los dueños de propiedades colindantes con los terrenos, a que se refiere el artículo anterior, tendrán prioridad en la venta” y para ese efecto, “se le hará saber la fecha del remate, a fin de que dentro de los quince días siguientes a éste, puedan hacer valer tal preferencia depositando el precio del terreno”. En otras palabras, no se trata de un plazo preferencial para el pago, sino de un derecho preferente en la venta, para lo cual el colindante tiene un plazo de quince días, incluso después de celebrada la subasta pública,  para hacer valer su derecho sobre aquella persona que resultó “ganadora” en la puja llevada a cabo el día del remate.

 

Consecuentemente, la subasta pública empezará con el precio base fijado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pero podrá ir en aumento de acuerdo a la puja y ofertas que se presenten. Si bien quien haga la mejor oferta resultará temporalmente adjudicado, su materialización únicamente puede llevarse a cabo si dentro de los quince días siguientes a esa fecha, el colindante interesado no realiza el depósito correspondiente, entendiendo que éste equivaldría al valor que fue fijado en la subasta luego de realizarse la puja y no al precio base del avalúo.

 

Dicha interpretación, estima este órgano asesor, resulta necesaria para conciliar las normas que obligan a la puja en una subasta pública a partir de un precio base fijador por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y las que se refieren al derecho preferente de los colindantes, que puede ejercerse dentro de los siguientes quince días de la fecha del remate.

 

Así las cosas, aun cuando el día de la subasta pública, el colindante no resulte adjudicado dada la propuesta presentada, la ley le reconoce la posibilidad de presentarse dentro de los quince días posteriores a éste, a hacer valer su derecho preferente sobre cualquier tercero que haya propuesto la mejor oferta, depositando una suma igual. Consecuentemente, en los casos de los sobrantes, la adjudicación a un tercero debe quedar supeditada a la actuación posterior del colindante en el plazo de los quince días, por lo que no podría formalizarse el contrato hasta tanto no exista garantía de que el colindante no va a igualar la propuesta en ese plazo. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación que tiene la Administración de repetir lo pagado al “tercero ganador”, si ha realizado depósitos en virtud del plazo de tres días que dispone el numeral 102 inciso h) de la Ley de Contratación Administrativa, para cancelar el monto acordado.

 

Lo dicho hasta aquí resuelve los eventuales conflictos existentes entre un colindante y un tercero, pues el primero siempre tendrá la posibilidad de hacer valer su derecho preferente, dentro de los quince días posteriores a la realización de la subasta pública, depositando el monto correspondiente a la mejor oferta.

           

Sin embargo, la duda que plantea la consultante, se refiere a la existencia de varios colindantes y los criterios de discriminación que deben operar entre ellos. Al respecto, debemos indicar que dado que la norma no hace distinción, debe aplicar el mismo principio que se deriva de la propia naturaleza de la subasta pública, que es precisamente la adjudicación a la mejor oferta planteada.

           

Si entre dos colindantes surge una puja el día de la subasta, deberá resultar adjudicado aquel que haga la mejor propuesta. Si además de ellos, se presenta un tercero con una mejor oferta, siempre existe la posibilidad de que dentro de los quince días siguientes a la fecha del remate, cualquiera de los colindantes deposite el monto correspondiente a la mejor oferta, en cuyo caso aplicaría entre ellos el principio de primero en tiempo primero en derecho. Dado lo anterior, quien iguale la mejor oferta primero, será el adjudicatario final del sobrante en venta.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

De lo indicado, puede arribarse a las siguientes conclusiones:

 

a)                 La venta de sobrantes de inmuebles que se hacen innecesarios para un fin de utilidad pública, debe realizarse sobre la base del avalúo hecho por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de una subasta pública y otorgando un derecho preferente a los colindantes de esos sobrantes;

 

b)                Como la venta debe realizarse en subasta pública, aplican las normas de la contratación administrativa sobre el procedimiento, por lo que debe existir puja entre los oferentes hasta llegar a la mejor oferta a partir del precio base fijado en el avalúo;

 

c)                 Dado que las normas de la Ley General de Caminos, establecen el derecho preferente de los colindantes sobre terceros y reconocen la posibilidad de aquellos de hacer valer esa preferencia dentro de los quince días siguientes a la fecha del remate, no podría en estos casos, adjudicarse en forma definitiva el bien a un tercero, hasta tanto no haya transcurrido ese plazo dentro del cual pueden apersonarse los colindantes a pagar el precio fijado en la subasta luego de la puja;

 

d)                Consecuentemente, la subasta pública empezará con el precio base fijado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pero podrá ir en aumento de acuerdo a la puja y ofertas que se presenten. Si bien quien haga la mejor oferta resultará temporalmente adjudicado, su materialización únicamente puede llevarse a cabo si dentro de los quince días siguientes a esa fecha, el colindante interesado no realiza el depósito correspondiente, entendiendo que éste equivaldría al valor que fue fijado en la subasta luego de realizarse la puja y no al precio base del avalúo.

 

e)                 Si entre dos colindantes surge una puja el día de la subasta, deberá resultar adjudicado aquel que haga la mejor propuesta. Si además de ellos, se presenta un tercero con una mejor oferta, siempre existe la posibilidad de que dentro de los quince días siguientes a la fecha del remate, cualquiera de los colindantes deposite el monto correspondiente a la mejor oferta, en cuyo caso aplicaría entre ellos el principio de primero en tiempo primero en derecho.

 

 

 

Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz

 

Procuradora Adjunta

 

 

SPC/gcga