C-110-87

San José, 25 de mayo de 1987

Señor

Rodrigo X. Carreras

Director General de Política Exterior

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

S. O.

Estimado señor:

Tengo el gusto de dar respuesta a su consulta contenida en Oficio No. 520-87 SGOI-PE, de 28 de abril último, relativa al Proyecto de Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

 Como verá, he preferido producir un documento que sirva de marco obligado en el análisis del Protocolo, de manera que oriente en la Cancillería, pues considero indispensable entender el propósito de este tipo de instrumentos a la hora de decidir su suscripción.

I.- El tono de la propuesta.

Es evidente la necesidad de que esta materia sea objeto de preocupación internacional como una forma de no dejar al saber y entender de cada Estado, el atender o no lo referido a derechos económicos, sociales y culturales de sus pueblos. Habría que precisar, eso sí, cuál es el tono de la propuesta, o en otras palabras, el énfasis con que se desea legislar, y ese es precisamente mi principal propósito.

            La Comisión Interamericana de Derechos Humanos inicia su visión del proyecto en términos muy claros cuando consigna:

"desea subrayar en esta oportunidad la estrecha relación que existe entre la vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales y la de los derechos civiles y políticos, toda vez que las dos categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana.

Más adelante enfatiza sobre su tesis:

"Al respecto la Comisión nuevamente desea insistir que los derechos que habrían de garantizarse por medio del Protocolo Adicional son atributos de la persona humana por su calidad de tal y por lo tanto ellos no pueden ser considerados como el resultado aleatorio del éxito de determinadas políticas económicas o sociales. Como derechos humanos que son, los derechos económicos, sociales y  culturales son, pues, imperativos exigibles y no metas de desarrollo simplemente deseables..."

Se entiende, pues, que no se trata de una declaración "in abstracto", sino un mandato para ser cumplido por los Estados, sea cual sea su condición cultural, de desarrollo institucional o económico.

II.- El punto de partida.

Sabiendo, pues, que se trata de imperativos exigibles, la suscripción, o al menos la suscripción sin reservas por parte de Costa Rica, tendría consecuencias que deben ser analizadas en la comparación del texto propuesto a la XVI Asamblea General de la Organización de Estados Americanos y el ordenamiento jurídico costarricense.

Qué desajustes se notan entre el Protocolo y el ordenamiento jurídico como un todo?

En qué hay excesos o defectos de uno y otro, según esa comparación?

Sin embargo, es mi opinión que de previo a pasar por esta fase, deben hacerse algunas reflexiones que nos ayuden en ese propósito.

Debemos recordar, por ejemplo, que a 18 años de nuestra adhesión a la Convención Americana de Derechos Humanos (Ley No. 4534 de 23 de febrero de 1970) estamos en mora con el cumplimiento de dos aspectos que cualquiera hubiera considerado menores, pero que pueden costar al país una condenatoria como violador de los derechos humanos y su consiguiente pérdida de prestigio en un campo del que siempre nos hemos preciado.

Nos referimos al derecho de apelación de una sentencia condenatoria en materia penal y al derecho de respuesta. En el primero de los casos citados, ya la Comisión Interamericana de Derechos Humanos le ha concedido plazo perentorio a Costa Rica para que adecúe su ordenamiento jurídico al mandato del artículo 8 inciso 2º aparte h) que dice:

"Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías:

...

h) Derecho a recurrir del fallo ante Juez o Tribunal Superior". 

Cuando le correspondió defenderse ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Gobierno de Costa Rica, fundándose en criterios elaborados por la Corte Suprema de Justicia, dijo:

"Por tanto, el nuevo Código de Procedimientos Penales de Costa Rica se estructuró, como hemos dicho, bajo la tesis doctrinaria que sostiene que el régimen de única instancia es el único compatible con los principios de oralidad, inmediatez y libre valoración de las pruebas por el Juez.

De conformidad con la doctrina del artículo 7 de la Constitución Política de Costa Rica, los tratados públicos tienen autoridad superior a las leyes, o sea, que las normas sustantivas de un tratado internacional son en Costa Rica, "self-executing". Por supuesto que eso no ocurre, por su propia naturaleza, con las normas que son de índole meramente programática, o reglas de tipo procedimental. Tales normas o reglas exigen necesariamente la emisión de legislación interna que permita su aplicación directa por los Tribunales de Justicia del país.

Si se analizan ahora las garantías judiciales que figuran en el artículo 8 de la Convención Americana, encontramos que la casi totalidad son de índole procedimental. De hecho, casi todas figuran ya en el derecho interno de Costa Rica. Sin embargo, la garantía que consigna el inciso h) párrafo 2 del artículo 8 de la Convención, no tiene carácter universal en nuestro sistema procesal penal, según quedó explicado en la parte II del presente informe..."

Estas argumentaciones de nuestro gobierno fueron desestimadas por la Comisión, no obstante que, como se nota, según la argumentación realizada, en esa materia la Convención no está a tono con la doctrina procesal penal moderna.

Esta decisión (reiterada en similares denuncias contra Costa Rica) obligó al Gobierno a integrar una comisión con Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, Ministerio de Justicia y Gracia y el Procurador General de la República, con el fin de que aceleradamente redactara un proyecto de Ley que consagre el derecho de todo condenado penal a recurrir de la sentencia ante Juez o Tribunal Superior. Mediante el proyecto que aprobó ya inicialmente la Corte, se crea un "Tribunal Superior de Casación Penal" encargado de conocer el recurso contra toda sentencia condenatoria dictada por Juez Penal (sea con pena de prisión no superior a seis meses) que en estos momentos no tiene recurso alguno. Se conserva la Sala Tercera de la Corte, para conocer las casaciones de Tribunales de Juicio. Obviamente, todavía subsisten las vicisitudes para el país, pues a partir de ahora, corresponderá a la Asamblea Legislativa comprender la urgencia de la reforma de mérito, de modo que Costa Rica no llegue a ser condenada por la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En cuanto al segundo aspecto, Derecho de Respuesta, ya la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a solicitud de Costa Rica (Opinión Consultiva OC-7/86 de 29 de agosto de 1986, estableció:

"A. Que el artículo 14.1 de la Convención reconoce un derecho de rectificación o respuesta internacionalmente exigible que, de  conformidad con el artículo 1.1, los Estados Partes tienen la obligación de respetar y garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción.

B. Que cuando el derecho consagrado en el artículo 14.1 no pueda hacerse efectivo en el ordenamiento jurídico interno de un Estado Parte, ese Estado tiene la obligación, en virtud del artículo 2 de la Convención, de adoptar con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la propia Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias..."

No pretendo examinar en detalle esta Opinión Consultiva, que de toda suerte tuvo votos disidentes de muy distinto tono y calibre para dos de las tres preguntas formuladas por el Gobierno de Costa Rica, pero sí recalcar que se hace patente que el país también está en mora con el Derecho de Respuesta (dependiendo de la suerte que corra un proyecto en trámite en la Asamblea Legislativa).

III.-Esos dos ejemplos ilustran, dramáticamente, la fuerza cada vez más creciente con que se entienden los instrumentos internacionales que se refieren a los Derechos Humanos.

Suscribir el "Protocolo Adicional de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales", podría significar para el país una carga inesperada, si, como está dentro de lo posible, nuestro ordenamiento no es lo suficientemente compatible con lo que se contiene en el instrumento internacional. Este momento es bastante delicado, desde el ángulo de la "paz social" y aumentar las expectativas respecto a trabajo, salud, cultura, etc., debe analizarse por el Gobierno de la República con la amplitud y precisión que el tema requiere.

Por ese motivo, omito hacer manifestaciones concretas sobre el articulado. En mi opinión, un grupo especializado que involucre a las carteras de Relaciones Exteriores y Culto, Cultura, Juventud y Deportes, así como a Justicia y Gracia, debe dedicarse a realizar el análisis "macro" del tema, para luego pasar al pormenorizado de la redacción del articulado en general.

Atentamente,

Lic. Luis Fernando Solano Carrera

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA

LFSC/ts.

CC: Señores Ministros de Relaciones Exteriores y Culto

de Cultura, Juventud y Deportes

de Justicia y Gracia

Arch.

pcm.