10 de diciembre, 2009

C-344-2009

Señor

Ricardo Arroyo Yannarella

Gerente General

Instituto Nacional de Aprendizaje

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su Oficio GG-0822-2009 de fecha 16 de setiembre del 2009, según el cual requiere criterio jurídico acerca de la procedencia del reconocimiento de anualidades para los servidores que hayan laborado en la Editorial Costa Rica.

Se adjunta criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil.

En primer término, es pertinente advertir que de conformidad con lo dispuesto en los ordinales 1, 2, 3, inciso b, y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta Procuraduría ostenta el carácter de órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública, por lo que nuestros pronunciamientos se emiten en forma general y abstracta, quedando vedada la posibilidad de referirnos a situaciones concretas y particulares de consultas formuladas sobre las cuales depende una decisión por parte de la  administración activa.  Sin embargo, como una forma de colaboración institucional y en aras de brindar líneas generales de orientación jurídica que les permita adoptar la decisión de interés, se emite el criterio haciendo abstracción del caso concreto.

Como punto de partida, este Despacho estima conveniente precisar y delimitar la naturaleza jurídica de la Editorial Costa Rica y el régimen de empleo aplicable en las empresas públicas, para posteriormente analizar si es procedente o no el reconocimiento de anualidades para funcionarios que hayan laborado en dicha Editorial.

I.                   NATURALEZA JURÍDICA DE LA EDITORIAL COSTA RICA:

La Ley N° 2366 de 10 de junio de 1959 y sus respectivas reformas,  “Ley de Creación de Editorial Costa Rica” no indica expresamente cuál es la naturaleza jurídica de esa Editorial, por lo que a fin de subsanar dicha laguna legal, ésta Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, en distintas oportunidades ha procedido a realizar el análisis respectivo.  En tal sentido, se han adoptado tres posiciones para explicar cuál es su naturaleza jurídica: a) como ente público estatal; b) como institución pública no estatal, y; c) como empresa pública.

En efecto, en el Dictamen C-174-92 del 28 de octubre de 1992 se estableció que la Editorial Costa Rica, en razón de sus fines de interés público, las prerrogativas que por mandato de ley le fueron otorgadas, la integración de su máximo órgano director, la constitución de su capital y por su organización interna, era un ente estatal.  La anterior postura se mantuvo hasta el año 1998 cuando en el Dictamen C-124-98 del 23 de junio de 1998, el Gerente General de la Editorial Costa Rica solicitó nuestro criterio sobre cuál era la naturaleza jurídica de la Editorial, llegándose a la conclusión de que la Editorial en mención era una institución pública no estatal, ello “Tomando en cuenta el hecho de que la Editorial Costa Rica fue creada por ley, que sus fines son públicos, que su capital esté formado por una subvención del Estado con cargo del Presupuesto Ordinario Nacional y por los fondos que genere (que son públicos también), que disfruta de ciertos beneficios fiscales, que opera con independencia del Poder Ejecutivo o de otra institución, podemos concluir que es una institución pública no estatal, entendido aquí el Estado como el Gobierno Central de la República, tal y como lo define el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública” (en ese mismo sentido, ver dictamen C-028-2002 del 23 de enero del 2002). 

Ahora bien,  en un nuevo estudio del tema, mediante Dictamen C-052-2002 del 21 de febrero del 2002 se varió la anterior tesis, estableciéndose que la Editorial Costa Rica no es una institución pública estatal, sino una empresa pública.  En dicho dictamen se indicó que “(…) la circunstancia de que una entidad pública realice actividad empresarial (y de ese hecho su régimen jurídico sea diferente) no entraña que deba ser calificada como ente público no estatal, según la conceptualización que se ha hecho anteriormente. En efecto, las empresas públicas ya sea que estén organizadas bajo formas de Derecho Público, ya que constituyan sociedades comerciales, no son técnicamente entes públicos no estatales. Por consiguiente, la actividad empresarial que desarrolla la Editorial de Costa Rica y el control a que está sujeta, no permiten afirmar que se esté ante un ente público no estatal. Dicha afirmación tiene el mismo grado de incorrección que aquélla que pretenda establecer que la Editorial es un órgano del Poder Ejecutivo. Ahora bien, ateniéndonos a la actividad material que desarrolla la Editorial, ésta debe ser conceptuada como una empresa pública. Como es sabido, una empresa puede ser organizada bajo formas de Derecho Público o de Derecho Privado. Ello significa que al crear la empresa, el legislador puede recurrir a una organización propia del Derecho Público, como lo es el ente institucional (caso de nuestras empresas públicas organizadas como instituciones autónomas) o por el contrario, recurrir a las formas societarias regidas por el derecho comercial y, en concreto la sociedad anónima, vb.gr. Correos de Costa Rica S. A. o la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. (…)” (el resaltado y subrayado no es del original).

Sobre los rasgos distintivos que caracterizan a  la empresa pública, la Sala Constitucional ha indicado:

 “Mediante la empresa pública, la Administración Pública, central o descentralizada, interviene, de forma directa o indirecta, en un sector del mercado o de la economía desarrollando una actividad industrial, mercantil o agropecuaria con el propósito de satisfacer fines públicos. El fundamento de la iniciativa o intervención pública en la economía o el mercado, encuentra asidero en el artículo 50 de la Constitución Política al establecer que “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza” y en los principios de solidaridad y justicia social. La empresa pública, además de compartir los elementos de toda empresa, como lo son el desarrollo de un giro de forma profesional, habitual y continua, se caracteriza porque el empresario (titular o dueño de una empresa) es una Administración Pública – central o descentralizada -, la cual mantiene el control de mando, y persigue un fin de lucro como un instrumento para satisfacer determinados intereses o fines públicos. Consecuentemente, la empresa pública tiene un elemento subjetivo que es la participación de un ente público y otro objetivo que es el desarrollo de una actividad empresarial para el logro de fines públicos. En cuanto a las razones que justifican la empresa pública, la doctrina ha ofrecido varias, tales como los fallos del mercado o imperfecciones del sistema competitivo, la carencia de empresas industriales o comerciales de cierta magnitud y estabilidad, la existencia de monopolios naturales, la producción de bienes y servicios públicos, la necesidad de redistribuir los ingresos, la existencia de sectores estratégicos, etc.”. (Resolución N. 2007-1556 de las 15:35 horas del 7 de febrero

De igual forma, en ese mismo voto,  el carácter de empresa pública de la Editorial Costa Rica, es reafirmado por el alto Tribunal Constitucional:

“… Se trata, como se ve, de supuestos en que los entes públicos ejercitan una capacidad de Derecho Público y otra de Derecho Privado (artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública).  En nuestro ordenamiento jurídico como ejemplo de tales entidades, se encuentran entre otras, los Bancos Comerciales del Estado, el Instituto Costarricense de Turismo, la Editorial Costa Rica, y el Instituto Nacional de Seguros…”  (lo resaltado no es del original).

En suma, cabe acotar que  la Editorial Costa Rica, al constituir una empresa pública, forma parte del sector público, entendido éste en su más amplia acepción,  tal y como ha sido señalado por la Sala Segunda: “De lo expuesto se desprende que, el concepto Sector Público, tiene un contenido más amplio que el de Adminis­tración Pública, emplea­do por la Ley General de la materia, de ahí que, una empresa estatal, puede estar comprendida dentro del Sector Público, y no formar parte de la Administración Pública.” (Ver  sentencia N° 215, de las 9:30 horas del 16 de setiembre de 1992, dictada por la Sala recién mencionada).

II.                RÉGIMEN DE EMPLEO EN LAS EMPRESAS PÚBLICAS:

Este tipo de empresas se rigen, en lo que a la organización y el ejercicio de ciertas competencias o potestades meramente administrativas se refieren por el Derecho Administrativo, y en lo relativo a la actividad empresarial por el Derecho Privado.  Respecto a este punto, el artículo 3, párrafo 1 de la Ley General de la Administración Pública establece que “El derecho público regulará la organización y la actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario”.  Por su parte, el párrafo 2 dispone que “El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”.  Ergo, se trata, de supuestos en que las empresas ejercitan una doble capacidad: de Derecho Público y de Derecho Privado (artículo 1 de la Ley General de Administración Pública.  Es decir, se puede afirmar que ostentan una naturaleza mixta.  Esta misma naturaleza se evidencia en lo que al régimen de empleo público se refiere.

En efecto, la jurisprudencia judicial, la jurisprudencia administrativa vertida por éste Órgano Consultor, así como la doctrina, son contestes al señalar que en las empresas públicas existe un régimen de empleo mixto, lo cual significa que mientras a unos servidores les es aplicable el derecho laboral, otros se rigen por el derecho público. Como regla de principio, el vínculo de la empresa pública con sus trabajadores es de naturaleza laboral, y por tanto se rigen por el Código de Trabajo; salvo aquellos que participen de la gestión pública de la empresa (es decir, los que ocupen puestos gerenciales y de fiscalización superior, cuyo vínculo funcionarial es regido por el Derecho Administrativo), quienes deben ser considerados como funcionarios públicos en los términos del artículo 111 inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública (el cual dispone: “Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva”), y que por lo tanto les resulta aplicable el derecho administrativo. 

Respecto a la existencia de un régimen mixto de empleo público en las empresas del Estado, el Tribunal Constitucional ha indicado:

“Por su parte, de la interrelación de los artículos 112 inciso 2) y 111 inciso 3) (norma a la cual remite la primera y ambos de la misma Ley) queda también claro que no son funcionarios sujetos al régimen de empleo público, sino obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, que de conformidad con el artículo 112 inciso 2) transcrito, se rigen por el Derecho laboral y no por el Derecho público, lo que les faculta para negociar colectivamente. …. Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que " las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos ". Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública , en el sector público solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son " aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada ", entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo”. (Resolución N. 2000-4453 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil).

En similar sentido, se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia:

“(…) “Surge, entonces, una clara división de los servidores de la Administración, en dos grupos: los regidos por el Derecho Público y los regidos por el Derecho Laboral. Por último, también se desprende de lo expuesto que, en última instancia, la Sala dejó, en manos del juzgador ordinario, la tarea de establecer, en cada caso concreto, si la relación es o no estatutaria; y, de no serlo, se rige entonces por el Derecho Laboral Privado... De lo expuesto, puede entonces concluirse que, funcionario público, es todo aquél que, con independencia del carácter de la actividad que realice, haya sido nombrado como tal, mediante un acto formal de nombramiento, válido y eficaz, para ejercer potestades públicas, en el campo de su competencia; ya sea en relaciones inter–orgánicas (empleado) o inter–subjetivas (funcionario). Cuando se trate de trabajadores, cuyo ligamen con la Administración Pública no se haya producido en virtud de ese acto formal indispensable, y se trate de empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común; o de obreros, trabajadores o empleados, que no participan de la gestión pública, sus relaciones estarán entonces regidas por el Derecho Laboral Privado. Sin embargo, resulta de trascendencia realizar una última apreciación. La calidad de funcionario público no es producto de una concesión derivada de un acto discrecional de la Administración; el requerido nombramiento, o el acto de investidura, no es algo que queda a la libertad de la Administración; sino que su definición, en sus alcances jurídicos, quedó en manos del legislador, según las consideraciones antes expuestas. En consecuencia, sólo en los concretos casos de excepción, previstos expresamente en los indicados numerales 111 y 112, de la Ley General de la Administración Pública, es cuando se puede estar en presencia de relaciones de servidores del Estado, sujetos al régimen general o común del empleo privado.” Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Voto N. 513-2001 de las nueve horas con cincuenta minutos del veinte de agosto del dos mil uno. (Lo resaltado en negrilla no es del original).

Como se desprende de las citas jurisprudenciales transcritas, existe una clara diferencia entre los funcionarios públicos, regidos por el régimen de empleo público, en los términos de los artículos 111 inciso 1 y 112 inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública, y los trabajadores de las administraciones públicas, contratados bajo un régimen laboral privado, de conformidad con lo que estipulan los  ordinales 111 inciso 3 y 112 inciso 2 de ese mismo cuerpo normativo.

III.             SOBRE LAS ANUALIDADES:

Éste órgano asesor ha definido a las anualidades como “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”  (Dictamen C-242-2005 del 1 de julio de 2005).

Las anualidades se encuentran reguladas en la Ley N° 2166 del 9 de octubre de 1957 y sus reformas,  “Ley de Salarios de la Administración Pública”, específicamente en los numerales 4, 5 y 12 inciso d), los cuales al efecto disponen:

Artículo 4: “Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las siguientes asignaciones; (…)

La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos. La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial. (Así reformado por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, artículo 1°).[i]”.

Artículo 5: “De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos,  de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4° anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría[ii].

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo. (Así reformado por artículo 1 de la ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980).

(…)” (la negrita no es del original).

Artículo 12: “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(…)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.” Así adicionado por el artículo 2 de la ley N° 6835 de 22 de diciembre de 1982. (la negrita y subrayado no es del original).

De los dos últimos artículos transcritos es posible arribar a la conclusión de que para poder acceder al beneficio de las anualidades es menester cumplir con dos requisitos esenciales: haber recibido en el año anterior una calificación de “bueno”, “muy bueno” o “excelente”, así como ser un funcionario del Sector Público en propiedad o interino, sin importar que éste último haya sido contratado a tiempo determinado o indefinido (en éste sentido, ver Dictamen C-417-2007, del 26 de noviembre del 2007).

La Sala Segunda ha señalado que el fin perseguido por la Ley de Salarios de la Administración Pública de establecer un derecho por antigüedad, consiste en reconocer la experiencia adquirida durante el transcurso del tiempo, lo cual redunda en beneficio de la Administración (Sentencia N° 2007-587, de las 9:35 horas del 29 de agosto del 2007).

Siguiendo igual línea de razonamiento, el artículo 12 inciso d) de ese mismo cuerpo normativo prescribe que a los empleados públicos se les debe reconocer todo el tiempo que hayan laborado en otras entidades del Sector Público, sin importar, como más adelante se detallará, si la relación del trabajador con la entidad perteneciente al Sector Público se regía por la legislación laboral común, o por el derecho administrativo. 

El fundamento del anterior beneficio salarial radica en la teoría del “Estado como patrono único”, cuyo propósito es “el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones chocantes.” (Sentencia N° 2001-369, de las 10:10 horas del 11 de julio del 2001, dictada por la Sala Segunda).

Resulta evidente que la intención del legislador era ampliar el reconocimiento del tiempo laborado por los funcionarios públicos en otras entidades del Sector Público, esto en los términos señalados por la Sala Segunda en la Sentencia N° 147-05, de las 10:25 horas del 25 de febrero del año 2005:

“(…) se ha reiterado el criterio de que la ampliación del reconocimiento de la antigüedad acumulada en todo el Sector Público, deviene de lo establecido en los artículos 4 y 12 inciso d), según reforma introducida por la Ley  6835 mencionada, en las cuales se hizo referencia expresa a todo el sector público, entendido en los términos más amplios y no sólo limitado a los funcionarios adscritos al régimen del servicio civil, pues la segunda de las disposiciones mencionadas expresamente concibió para los servidores del Sector Público el derecho al reconocimiento del tiempo laborado en otras entidades del Sector Público, sin restricción alguna respecto de los funcionarios amparados por el Servicio Civil, según lo entiende el recurrente. (…) la aplicación de las reformas introducidas por la ley 6835 debe ser general, no sólo por el sentido literal de sus disposiciones, sino porque el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público, dentro de la doctrina del Estado como patrono único. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación restringida para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no tendría sentido el que se haya referido a "... todo el Sector Público..." máxime si la misma ley dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general). Por otra parte la Ley 6835  al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada dispuso la derogación de toda disposición que se le opusiera, extendiendo su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario. Por esta razón, el agravio sobre la imposibilidad de aplicar las disposiciones de la Ley 6835  a otras entidades no cubiertas por el régimen de Servicio Civil, no puede ser atendido.”. (Lo resaltado y subrayado no es del original).

IV.             SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE LAS ANUALIDADES A LOS FUNCIONARIOS PROVENIENTES DE EMPRESAS PÚBLICAS.  CASO CONCRETO DE LA EDITORIAL COSTA RICA.

Como quedó claramente evidenciado de todo lo expuesto, en las empresas públicas existe un régimen de empleo mixto, por lo que aquellos que participen de la gestión pública de la empresa (puestos gerenciales o directivos) son considerados como funcionarios públicos, siendo que se encuentran sujetos al derecho público, mientras que el resto de trabajadores se rigen por la legislación laboral común.  En virtud de lo anterior, únicamente los funcionarios públicos de las empresas públicas tienen derecho al reconocimiento de las anualidades cuando se encuentren allí laborando, ello en razón de que el resto de trabajadores no cumplen con el requisito establecido en el artículo 12 inciso d) de la Ley N° 2166: ser servidores públicos.

A partir de las consideraciones anteriores, corresponde ahora analizar qué sucede, a efectos de determinar si es viable el  reconocimiento de anualidades, cuando un trabajador – funcionario público o no - de una empresa pública se traslada a trabajar a otra entidad perteneciente al Sector Público (verbigracia, un Ministerio), en la cual adquiere  ya la categoría de empleado público, situación que es precisamente objeto de la consulta que nos ocupa.

A efectos de dar  cabal solución al caso sometido a nuestro conocimiento, es de obligada referencia acudir a los requisitos ya mencionados y contemplados en la Ley de Salarios de la Administración Pública para el reconocimiento de anualidades: ser funcionario público y haber obtenido una calificación de por lo menos “bueno” en el año anterior.

            Al respecto resulta necesario esclarecer la situación de los trabajadores de las empresas públicas en el caso de que en éstas no se aplicara un sistema de calificación o no existiera al menos un sistema de calificación en esos términos, por cuanto tal situación no es regulada por ninguna norma de nuestro ordenamiento jurídico.  Al respecto, ésta Procuraduría considera acertado el criterio vertido por la Sala Segunda en la Sentencia N° 79, de las 9:10 horas del 8 de abril de 1992:

“Del mismo modo, no es de recibo, como criterio de exclusión general, la exigencia al trabajador de determinados méritos durante la relación anterior, concretamente haber obtenido las calificaciones de "bueno", por lo menos, de que habla el artículo 5° de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ya que si la persona prestó los servicios en una dependencia del Sector Público donde no se estuvo aplicando en ese aspecto dicha legislación o donde no existía un sistema de calificación en esos términos, es ilegítimo, por vía de interpretación, pedir el requisito, ya que, de ese modo, se exorbita la ley.  Sólo cuando el servidor proviene de una parte del sector donde se aplicaba durante el tiempo que se pretende hacer valer el mismo sistema de valoración del Régimen de Salarios de la Administración Pública u otro parecido, es posible la exigencia.”. (Lo subrayado no es del original).                     

Aclarado lo anterior, es dable concluir que si el trabajador proveniente de una empresa pública se traslada a laborar a una entidad del Sector Público donde es considerado como funcionario público en los términos del artículo 111 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, debe necesariamente reconocérsele el tiempo laborado en la empresa pública de conformidad con lo que dispone el numeral 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, por cuanto esa disposición no distingue si el trabajador era o no empleado público.  Basta entonces con que el trabajador haya laborado para una entidad del Sector Público - tal y como lo son las empresas públicas -, siendo éste entonces el elemento determinante para  que proceda el reconocimiento del sobresueldo por anualidad (al respecto, ver también Dictamen N° C-353-2007, del 2 de octubre del 2007).  En éste sentido quedó establecido líneas atrás que el espíritu del legislador no era el de limitar el reconocimiento de las anualidades, y es por ello que amplió el margen para otorgar dicho beneficio.

Éste Órgano Asesor, en un caso muy similar al que nos ocupa, se pronunció de la siguiente manera:

“No obstante lo dispuesto sobre el régimen de empleo existente en la empresa pública, es posible el reconocimiento del tiempo servido para esa empresa al funcionario público que labora en el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.  En efecto, si bien es cierto, a los empleados de Correos de Costa Rica no se les reconoce el rubro por anualidad en razón de que su relación de empleo es de naturaleza privada y no pública, debemos señalar que un trabajador de esa empresa pública que se traslade a laborar para otra entidad del sector público bajo una relación de servicio público en los términos definidos en el apartado anterior, sí tiene derecho al reconocimiento del tiempo servido para Correos de Costa Rica, pues como señalamos, el elemento determinante para el reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del sector público es precisamente que el órgano o entidad pueda ser ubicada dentro de aquel sector a partir de su naturaleza jurídica. (…)  En cuanto al tiempo de servicio que puede ser computado a efectos del reconocimiento de dicho emolumento, la norma es más amplia, en el tanto permite el reconocimiento del tiempo que se haya servido para el Sector Público, independientemente del carácter público o privado de la relación sostenida por el trabajador con la anterior entidad del sector público.  Lo anterior, por cuanto el criterio seguido por el artículo 12 de la Ley de Salarios determina el otorgamiento del beneficio a partir de pertenencia del órgano u ente al sector público.” Dictamen C-307-2007, del 31 de agosto del 2007 (la negrita y el subrayado no es del original).

De igual manera, la Sala Segunda, en la sentencia N° 9 de las 9:30 del 15 de enero de 1993 señaló:

“Conforme a lo expuesto, resulta evidente que, cuando la actora laboró para "Aluminios Nacionales Sociedad Anónima", lo hizo para el Sector Público, por lo que le es aplicable, en su beneficio, lo dispuesto en la Ley Nº 6835, que considera al Estado, como "único empleador para el reconocimiento de la antigüedad laboral".- (…) Así las cosas, corresponde revocar la sentencia y acoger la demanda, en los siguientes términos: La demandada deberá reconocerle a la actora la totalidad del tiempo que sirvió en "Aluminios Nacionales Sociedad Anónima", para efectos del pago de anualidades, a partir del 09 de febrero de 1990, fecha en que ingresó a laborar con la Municipalidad demandada.” (la negrita y el subrayado no es del original). En igual sentido, ver resolución N° 215, de las 9:30 horas del 16 de setiembre de 1992, de esa misma Sala.

Lo aquí dicho resulta plenamente aplicable a los trabajadores provenientes de la Editorial Costa Rica, razón por la cual ésta Procuraduría difiere de lo señalado por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil en cuanto consideró que es improcedente el reconocimiento del tiempo allí laborado a efectos de otorgar las anualidades correspondientes. 

CONCLUSIONES

Expuestos los anteriores razonamientos, éste Despacho concluye lo siguiente:

1.      La Editorial Costa Rica es una empresa pública estatal, y por lo tanto parte integrante del Sector Público Costarricense.

2.      Para adquirir el derecho al reconocimiento de anualidades al amparo de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se requiere aparte de laborar en una dependencia del sector público, ser funcionario público en los términos del artículo 111 incisos 1 y 2 de la Ley General de Administración Pública.

3.      En el caso de los trabajadores provenientes de las empresas públicas, tal y como lo es la Editorial Costa Rica es procedente el reconocimiento del tiempo allí laborado para efectos de otorgar la compensación correspondiente por concepto de anualidades, por cuanto la norma condiciona dicho reconocimiento únicamente a  la circunstancia de que el servidor haya prestado sus servicios en otra entidad del sector público; siempre y cuando en el puesto que se desempeñe proceda dicho reconocimiento.

Atentamente,

MSc. Maureen Medrano Brenes                                                    Lic. Edgar Valverde Segura

Procuradora Adjunta                                                         Abogado de Procuraduría