C-101-2009

3 de abril  de 2009

 

Señor

José Manuel Ulate Avendaño

Alcalde Municipal

Municipalidad de Heredia

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AMH-0362-2009 de fecha 17 de marzo del año en curso, mediante el cual requiere el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General sobre las siguientes interrogantes:

 

1.-    ¿Si un contribuyente paga voluntariamente – no por disposición del Gobierno Local – por adelantado en el primer trimestre el monto anual correspondiente a una tasa por servicios públicos que brinda el Municipio en los términos del artículo 74 del Código Municipal, se encuentra obligado o no al pago de los ajustes tarifarios que se aprueben por dichas tasas con posterioridad a ese pago adelantado y los eventuales intereses moratorios que se generen?

 

2.-   ¿Dentro de los incentivos tributarios facultados en el artículo 69 del Código Municipal, se puede contemplar la exención del pago de una tasa por servicios públicos municipales o de sus ajustes tarifarios?

 

            En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, adjunta el oficio N° DAJ-768-2008 del 13 de noviembre del 2008 que corresponde al criterio jurídico de la Dirección Jurídica de la Municipalidad; y en el cual se concluye “…que el pago por adelantado de tasas por servicios municipales que hagan los contribuyentes, no impiden al Municipio cobrar los aumentos o los ajustes que posteriormente realice en los términos del artículo 74 del Código Municipal.”

 

            A efecto de evacuar la presente consulta, resulta menester analizar la normativa jurídica relacionada con el tema. El Capítulo II del Código Municipal regula lo concerniente a los ingresos municipales. Así del artículo 68 del Código Municipal en relación con el 169 y 170 de la Constitución Política, deriva la potestad tributaria de las corporaciones municipales, que le permite dotar a las corporaciones municipales de los ingresos necesarios para el cumplimiento de los fines que le son propios. Dispone el artículo 68:

 

“La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Solo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados.”

 

            El artículo 69 por su parte, regula no sólo la forma en que deben ser efectuados los pagos por concepto de tributos municipales, sino que incorpora una sanción administrativa por el incumplimiento del deber formal de pagar la obligación tributaria en tiempo, y faculta a las entidades municipales para otorgar incentivos a los contribuyentes que cumplan la obligación tributaria en tiempo. Dice al respecto el artículo 69:

 

“Excepto lo señalado en el párrafo siguiente, los tributos municipales serán pagados por períodos vencidos, podrán ser puestos al cobro en un solo recibo.

 

Las patentes municipales se cancelaran por adelantado. A juicio del Concejo, dicho cobro podrá ser fraccionado.

 

La municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes que, en el primer trimestre, cancelen por adelantado los tributos de todo el año.

 

El atraso en los pagos de los tributos generará multas e intereses moratorios, que se calcularán según el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.” 

           

            El artículo 74 dispone cuales servicios municipales quedan afectos al pago de tributo, y regula la forma en cómo se fijarán las tasas y precios de dichos servicios públicos que preste. Dice al respecto el artículo 74:

 

“Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

 

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

  Se cobrarán tasas por los servicios *(de policía municipal), y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar de cada tasa.”

*(Por Resolución de la Sala Constitucional N° 10134-99, de las 11:00 horas,

del 23 de diciembre de 1999, se anula de este párrafo la frase entre paréntesis)

 

De la normativa transcrita interesa destacar los siguientes aspectos:

 

1-                 Que corresponde a las entidades municipales fijar los precios y tasas de los servicios municipales.

 

2-                 Que los servicios municipales se pagan por períodos vencidos por cuanto se parte del principio de prestación efectiva del servicio y deben cancelarse en un solo recibo para facilitar la labor de cobro.

 

3-                  Que el cálculo de las tasas se fijarán en forma anual, considerando el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de utilidad para desarrollarlos y se puede cobrar en tractos trimestrales sobre saldos vencidos.

 

4-                 Que el pago de los tributos municipales fuera de los plazos establecidos por la municipalidad constituyen una infracción administrativa sancionada con el pago de una multa e intereses moratorios.

 

5-                 Que la municipalidad puede otorgar incentivos a los contribuyentes por pronto pago.

Teniendo en cuenta los anterior y a fin de dar respuesta la primera interrogante planteada por la municipalidad, debemos preguntarnos sí con fundamento en el anterior marco normativo, las municipalidades pueden cobrar a los contribuyentes que han pagado lo correspondiente a un período anual los ajustes de las tasas que hubiere realizado durante el año.

 

Si nos atenemos a la normativa analizada podemos advertir que no existe norma expresa que autorice a las entidades municipales a cobrar a los contribuyentes que hubieren pagado un período completo por concepto de servicios municipales, los ajustes de tasas que hubieren sido acordados con posterioridad. No obstante, si partimos del principio de que el precio de los servicios se calcula teniendo en cuenta el costo efectivo más un diez por ciento de utilidad para su desarrollo, y que dicha tasa debe ser calculada en forma anual y que se puede cobrar en cuotas trimestrales sobre saldo vencido, podemos afirmar entonces que tales ajustes puedan ser cobrados a quienes hubieren pagado el período completo, siempre y cuando el incremento o ajuste en las tasas hubiera sido sometido a aprobación de la autoridad respectiva con anterioridad al período correspondiente y que al momento del pago no estuviere sido aprobado.

 

Debe tenerse presente sin embargo, que el no pago de tales ajustes al momento cancelar un período completo no puede ser imputable al  contribuyente y por ende no puede catalogarse como incumplimiento de un deber formal a fin de aplicar las sanciones previstas en el artículo 69 del Código Municipal. Tales sanciones – a juicio de esta Procuraduría - se generarían si la entidad municipal hubiera realizado el cobro de los ajustes al contribuyente una vez aprobados, y éste rehusara pagarlos en el plazo otorgado.

 

En cuanto a la segunda interrogante, mediante la cual se pretende aclarar si dentro de los incentivos facultados por el artículo 69 del Código Municipal, se puede contemplar la exención del pago de una tasa por servicios públicos municipales o de sus ajustes tarifarios, procede el siguiente análisis:

 

Un incentivo tributario no necesariamente conlleva una exención, pues la exención constituye solamente uno de los instrumentos de política fiscal, que puede ser utilizado por la administración tributaria, a fin de incentivar actividades o conductas, con el propósito de alcanzar metas de naturaleza socioeconómica. En este sentido, a nivel doctrinal se ha indicado:

 

"En efecto, se puede ser exento, sin que el status consagre incentivo alguno, como incentivado tributariamente, sin tener la posición de exento, como ser incentivado mediante exenciones, por lo que en este último supuesto, la exención resulta conjugada y al adquirir relevancia práctica, consuma el incentivo confundiéndose con éste.

 

...Los incentivos tributarios, procuran una conducta, una respuesta, un comportamiento, para lo cual utilizan medios, uno de los cuales, puede ser el de las exenciones, sin excluir a las bonificaciones, a los reintegros, a las reducciones de tasas, a la disminución de las bases de cálculo, a los pagos diferidos de las detracciones, a las inversiones, a las no sujeciones por exclusión de supuestos fácticos. ( WASHINGTON LANZIANO. Teoría General de la Exención Tributaria, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1979, pág.240).

 

Con la interrogante planteada, salta a la vista que la Municipalidad pretende motivar a los contribuyentes a la cancelación adelantada de sus obligaciones tributarias, otorgando como incentivo, la exención del pago de una tasa por servicios municipales, o de sus ajustes tarifarios. Sin embargo, a juicio de la Procuraduría General dicho incentivo no puede ser asimilado a una exención, toda vez que una de las características  esenciales  de la exención tributaria es que, aún produciéndose los supuestos fácticos establecidos por el ordenamiento como generadores de la obligación tributaria ( pago ), ésta no llega a surgir. La doctrina mayoritaria es coincidente en afirmar que la exención es el resultado de ciertas normas que enervan el nacimiento de la obligación tributaria. En este sentido, Sainz De Bujanda considera que la exención supone:

 

"1. La existencia de una norma impositiva en la que se define un hecho imponible, que normalmente da origen, al realizarse, al nacimiento de una obligación tributaria, y

 

2. La existencia de una norma de exención, que ordena que, en ciertos casos, la obligación tributaria no se produzca, a pesar de la realización del hecho imponible previsto en la norma de imposición".(SAINZ DE BUJANDA Fernando, Lecciones de Derecho Financiero, Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 1986, pág.185). (El subrayado es nuestro).

 

En esta misma dirección, Washington Lanziano estima que:

 

"La exención tributaria, es la situación jurídica de origen constitucional o legal, en que se encuentra un grupo de sujetos, que hace que aun dándose respecto de ellos los supuestos fácticos que harían nacer la relación tributaria, los mismos no le sean imputables, no naciendo en consecuencia la misma". (WASHINGTON LANZIANO, Teoría General de la Exención Tributaria, Buenos Aires, Ediciones de Palma, 1979, pág.13).

 

Tampoco puede ignorarse que otras de las características esenciales de la exención tributaria es su naturaleza excepcional y al mismo tiempo general. Así, al establecerse una exención, no podrían considerarse exentos todos los sujetos o actividades que conforman el presupuesto de hecho que da lugar a la norma que crea el tributo, pues ello implicaría su desaparición, pero tampoco se debe caer en la particularización de los sujetos exentos, pues en este caso estaríamos frente a un privilegio. En este punto, resulta oportuno citar nuevamente a Washington Lanziano, quien al referirse a estas características señala:

 

"En consecuencia, someramente, se puede afirmar que se es exento, no por no devenir deudor de un tributo, ni porque lo diga sacramentalmente la ley que consagra la exención, sino cuando a raíz de una disposición legal excepcional, emerja para algunos el status con generalidad, exentivación que adquiere mayor trascendencia al producirse los soportes fácticos tributarios y no quedar sujetos y donde los mismos supuestos fácticos, puedan atribuirse a otros sujetos, cuya producción les hace nacer la obligación tributaria"(Ibid. P.259).

 

Si bien el artículo 69 del Código Municipal faculta a las entidades municipales para que otorguen incentivos a los contribuyentes que cancelen por adelantado los tributos municipales; en el caso de la propuesta Municipal, podemos afirmar que la exención del pago de una tasa no enervaría el nacimiento de la obligación tributaria, de forma que los contribuyentes que cancelen los tributos correspondientes a todo el año en el primer trimestre, no pierden, por solo ese hecho su condición de sujetos pasivos de la obligación tributaria, es decir, de personas obligadas al cumplimiento de las prestaciones tributarias (artículo 15 Código de Normas y Procedimientos Tributarios). No se produce tampoco el supuesto de la excepcionalidad, pues eventualmente todos los contribuyentes podrían resultar beneficiados, en tanto satisfagan el presupuesto de hecho señalado como requisito para disfrutar del beneficio, a saber: pagar las obligaciones tributarias de todo el año por adelantado.

 

No podemos interpretar entonces, que la potestad otorgada por el artículo 69 del Código Municipal a las entidades municipales les permite otorgar exenciones a determinados contribuyentes, por cuanto como bien lo dispone el artículo 68 del Código Municipal  las exoneraciones pueden ser otorgadas por las municipalidades si hay una ley que lo autorice.

 

En el caso del artículo 69 el legislador en orden a la autonomía municipal y consecuentemente al poder con que esos entes cuentan para manejar los intereses locales y hacer efectivos los tributos, pensó en otros incentivos como el descuento por pronto pago, ante el cual, la relación jurídica tributaria entre acreedor y deudor continúa vigente, no teniendo como efecto su desaparición, lo cual sí ocurre cuando nos encontramos ante una exención; incentivos que pueden establecerse mediante una resolución debidamente fundada y divulgada.

 

            Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-                 Los contribuyentes están obligados al pago de los ajustes tarifarios que se aprueben para las tasas que se paguen por concepto de servicios municipales, siempre y cuando éstos hubieren sido sometidos a aprobación por la autoridad respectiva antes del pago del período correspondiente y que al momento de efectuar el pago no estuviere aprobado.

 

2-                 La municipalidad no puede cobrar multas e intereses moratorios por los ajustes de tarifas, salvo que los mismos hubieren sido cobrados al contribuyente una vez aprobados y este rehusare pagarlos.

 

Con toda consideración suscribe atentamente;

 

            Lic. Juan Luis Montoya Segura

            PROCURADOR TRIBUTARIO