C-095-2009

03 de abril de 2009

 

Ingeniero

José Miguel Carrillo Villarreal

Gerente General

Consejo Nacional de Producción

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio Nº GG-558-09  de 20 de marzo último -recibido el 25 del mismo mes y año-, por medio del cual solicita que con base en los argumentos brindados por la representación sindical del CNP -oficio sin número, de fecha 5 de marzo del presente año-, analicemos nuevamente el criterio vertido en los dictámenes C-299-2008, C-301-2008, C-302-2008, C-304-2008, C-305-2008, C-306-2008, C-336-2008, C-337-2008 y C-338-2008, según el cual, resulta innecesario, y por demás improcedente, tramitar un procedimiento administrativo para anular en vía administrativa el acto administrativo que se alude –pago de zonaje-, máxime si lo que requiere con ello es adecuar la conducta administrativa a modificaciones normativas operadas en la materia; esto con el fin de considerar una eventual reconsideración de nuestra postura al respecto.

Pretendiendo cumplir con lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente gestión se acompaña del acuerdo de Junta Directiva Nº 37541, tomado en sesión Nº 2729, artículo 11, celebrada el 5 de noviembre de 2008; del criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del CNP, materializado en el oficio DAJ-AAD-424-08 de 14 de octubre de 2008; del oficio GG-382-07 de 16 de mayo de 2007 de la Gerencia General y del escrito sin número de fecha 5 de marzo de 2009, suscrito por el Secretario General del SINCONAPRO.

 

I.- Antecedentes:

El criterio técnico-jurídico sobre el que recae la solicitud de reconsideración fue emitido en atención a la consulta preceptiva hecha por el señor xxx, en su condición de Secretario Ad-hoc, mediante oficio sin número, de fecha 29 de julio de 2008 –recibido el 19 de agosto del mismo año− por medio del cual solicitaba el dictamen favorable exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), dentro del procedimiento administrativo ordinario seguido en contra del servidor xxx, tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que le otorgó el beneficio de zonaje al amparo del “Reglamento para el pago de zonaje a los servidores del Consejo Nacional de Producción”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta Nº 150 de 9 de agosto de 1989 y sus reformas. Todo a efecto de poder aplicar este beneficio de conformidad con el nuevo Reglamento que entró en vigencia a partir del 25 de febrero de 2004.

Mediante el dictamen C-299-2008 de 1 de setiembre de 2008, se atendió la gestión consultiva aludida, y al respecto, en lo que interesa, se indicó lo siguiente:

“(…) debemos indicarle que no podremos acceder a su petición, pues con vista del expediente remitido al efecto, y que por demás, no fue enviado por el órgano competente al efecto [1], se logra colegir que en el presente caso resulta innecesario, y por demás improcedente, tramitar un procedimiento administrativo para anular en vía administrativa el acto administrativo que se alude; máxime si lo que requiere con ello es adecuar la conducta administrativa a modificaciones normativas operadas en la materia.

I.- Antecedentes de interés.

 

-      Mediante oficio Nº 6069 del 5 de junio de 2001(FOE-AM-214), el Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, improbó el contenido presupuestario de la subpartida "Zonaje" por considerar que de acuerdo con cálculos que se realizaron en la Dirección de Recursos Humanos de ese Consejo  con el Lic. Freddy Segura, Coordinador del Área de Salarios de esa entidad, el procedimiento de cálculo contenido en el artículo 11 del "Reglamento para el pago de zonaje de los servidores del Consejo Nacional de Producción" originaba que se excediera el monto máximo de 38.920,00 colones fijado por este órgano contralor para la compensación adicional por concepto de pago de zonaje.  La anterior resolución, se tomó con fundamento en lo que disponía el oficio 5569 del 7 de julio de 2000 y que resultaba de aplicación para instituciones autónomas, el Decreto Nº 90-S.-C., emitido por la Dirección General de Servicio Civil y en el oficio 3398 del 29 de marzo de 2001.  Con fundamento en estos argumentos la Contraloría General ordenó al Consejo Nacional de Producción (CNP) iniciar los estudios correspondientes con el fin de ajustar las compensaciones por zonaje al ordenamiento jurídico vigente.

 

-      Mediante oficio Nº 1176 del 5 de febrero de 2002 (FOE-AM-45), el Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, determinó entre otras cosas, que lo dispuesto por ella mediante oficio Nº 6069 del 5 de junio de 2001, no resultaba violatorio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas de los funcionarios del Consejo Nacional de Producción, ya que la necesidad de ajuste implica la afectación de una simple expectativa de derecho y no de una suma ingresada efectivamente en el patrimonio de esos funcionarios. Por lo que reiteró que era necesario que el CNP ajustara su normativa interna al monto mínimo y máximo para pago de zonaje fijado por la Contraloría, en aplicación del Decreto Ejecutivo 90-SC, pues el sistema que manejaban hasta la fecha era jurídicamente inadmisible. Y sostuvo que para ajustar el monto a cancelar por concepto de zonaje debía la Administración ajustarse al procedimiento establecido a partir del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

-      Mediante oficio Nº 9328 de 12 de agosto de 2002 (FOE-AM-366), el Área de Servicios Agropecuarios y de Medio Ambiente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República reconsideró parcialmente el oficio 1176, en el sentido que para reajustar los montos pagados por zonaje no resultaba aplicable el procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Por lo que debía la Administración proceder a reformar el "Reglamento para el pago de zonaje de los servidores del Consejo Nacional de Producción", sin que resultara de aplicación el procedimiento establecido en el artículo antes citado.

 

-      Mediante el artículo 7, de la sesión ordinaria 2487 del 5 de noviembre de 2003 la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción acordó aprobar un nuevo Reglamento de Zonaje apegado al informe FOE-AM-45 de la Contraloría General de la República y el Decreto Ejecutivo 90-SC.

 

II.- Naturaleza jurídica del sobresueldo por concepto de zonaje.

 

(…) Si bien el rubro de zonaje representa una suma adicional de dinero con la que se retribuye adicionalmente al servidor, dicha suma no se incorpora al salario total de forma permanente, por cuanto está sujeto a determinadas condiciones previstas en la normativa reglamentaria respectiva, pudiendo incluso dejarse de pagar dicho sobresueldo cuando las condiciones originarias de su otorgamiento han desaparecido, lo cual lo hace necesariamente contingente.

(…)

 

III.- Sobre el fondo.

 

Queda suficientemente claro de lo expuesto, que el pago de zonaje no siempre puede constituir un derecho adquirido de contenido patrimonial absoluto incorporado al contrato de trabajo (En ese sentido podemos referir también a la resolución N° 0248-97 de las 09:25 horas del 14 de marzo de 1997, del Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda), que por sí genere una situación jurídica que deba permanecer inalterable en el tiempo.

 

Casualmente, en razón de esa especial naturaleza propia del complemento salarial por concepto de zonaje, cuyo pago procede sólo si de dan las circunstancias que establece la normativa vigente aplicable al efecto, la propia Sala Constitucional ha estimado de forma vinculante, y para el caso concreto del Consejo Nacional de Producción (CNP), que no se trata de un derecho subjetivo −no corresponde a una situación definitiva y permanente− que no pueda ser suprimido por la Administración en caso de determinarse que no procede y, por ende, no debe seguir la Administración el procedimiento que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación de actos declarativos de derechos subjetivos (Resolución Nº 2006-002117 de las 15:32 horas del 21 de febrero de 2006, expediente 05-015885-0007-CO. En sentido similar, puede consultarse la resolución Nº 2008-002631 de las 10:21 horas del 22 de febrero de 2008, también de la Sala Constitucional).

 

Lo mismo ocurre “mutatis mutandi”, si por un cambio operado posteriormente en la normativa que rige la materia, deba modificarse –no suprimirse− el monto dinerario que a futuro deberá recibirse por aquel concepto, que según parece es el caso que subyace en el presente asunto y en el que tampoco es necesario, ni procedente, tramitar un procedimiento de anulación de pleno derecho para ello.

 

Obviamente en este segundo supuesto no se trata de negar o desconocer el derecho de los servidores del CNP a las sumas ya percibidas por concepto de zonaje; sobre las cuales, en los términos de la jurisprudencia constitucional, podría afirmarse que existe un derecho adquirido por ser sumas que ingresaron de forma efectiva a su patrimonio, sino en ajustar los pagos futuros a los montos máximos y mínimos dictados por la Contraloría General.

 

Hay que recordar que desde una perspectiva dinámica, la regulación de los derechos económicos de los servidores públicos forma parte del estatuto funcionarial, y en consecuencia, una vez reconocidos por la Ley –caso del zonaje en el artículo 9 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Nº 2166 de 9 de octubre de 1957−, pueden ser  desarrollados en nuestro medio por múltiples normas reglamentarias, con modulaciones, adiciones y excepciones en los distintos colectivos de funcionarios que encuentran su concreción en actos singulares.

 

Y al estar enmarcada la relación funcionarial en un régimen objetivo, definido legal o reglamentariamente, resulta también modificable por uno u otro instrumento normativo, sin que, consecuentemente, pueda pretenderse que esa situación estatutaria quede congelada en el tiempo, pues “nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas nunca cambien, por eso el principio de irretroactividad no impide que una vez nacida a la vida jurídica la regla que conecta el hecho con el efecto, no puede ser modificada, e incluso suprimida por una norma posterior" ( Resolución N° 6134-98 de las 17:24 horas del 26 de agosto de 1998, Sala Constitucional).

 

Por ello se afirma, con toda propiedad, que el régimen de los derechos de los funcionarios públicos no es un régimen estático, sino variable por esencia, sobretodo en lo referido a los derechos de contenido económico, cuya cuantía puede incluso modificarse dentro de los límites de la Constitución (art. 34 constitucional), ya que el servidor no tiene un derecho adquirido frente al legislador, e incluso frente a la misma potestad normativa de la Administración empleadora, a que se mantenga una determinada regulación de sus derechos, pues, si así fuera, el ordenamiento podría quedar petrificado, cuando la experiencia demuestra que ha de someterse a un proceso más o menos continuo de ajustes y reformas por razones de interés general.

Nadie ignora que las modificaciones en la legislación, y en la normativa en general, muchas veces ocasionan conflictos para la aplicación de las leyes en el tiempo, para cuya solución en el presente caso nos inclinamos doctrinalmente por aquella máxima jurídica que adquiere la fuerza expresiva de un aforismo, según el cual, en principio las leyes y, en general, las normas jurídicas rigen hacia futuro, pero bien pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso; es decir, que no se han consumado o perfeccionado.

En materia de regulación de los efectos del tránsito o cambio de legislación, y de la normativa jurídica en general, es indiscutible que dentro de los límites de la Constitución, opera un amplio margen de configuración normativa. La Constitución   sólo impone como límites: el respeto de los derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas conforme a leyes anteriores (art. 34) y el principio de favorabilidad y de legalidad penal (art. 39).

Con fundamento en aquellos límites constitucionales, puede afirmarse entonces que en relación con los efectos de la ley en el tiempo, la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno, según el cual, la ley o bien la normativa nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia, pues obviamente, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la ley antigua, no existe un conflicto de leyes, como tampoco cuando los hechos y situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva. La necesidad de establecer cuál es la ley que debe regir un determinado asunto, se presenta –como en este caso− cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua, pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva o cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos.

La fórmula general que emana del artículo 34 constitucional para solucionar los anteriores conflictos, obviamente es la irretroactividad de la ley, ya que ella garantiza que se respeten los derechos patrimoniales legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho, cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, es decir, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley; así que ésta entra a regular dicha situación en el estado en que se encuentre, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua. Esto es, cuando se trata de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.

Es claro entonces, que la norma (art. 34 constitucional) protege únicamente las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas, o bien a los derechos adquiridos, no así a las que configuran “meras expectativas”, pues éstas, por no haberse perfeccionado el derecho, están indiscutiblemente sujetas a las futuras regulaciones que la ley o la normativa en general introduzcan.

En consecuencia, si la Administración modifica el cálculo del beneficio de zonaje para conciliarlo con los parámetros legales y constitucionales que corresponden, y con ello no afecta ni amenaza los derechos consolidados, ni priva a los beneficiarios de las sumas ya devengadas por aquel concepto, proyectándose los efectos de la aplicación de la nueva normativa sólo en relación a situaciones futuras a su vigencia, procede excluir la presencia de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos en el presente caso.

Insistimos en que no puede hablarse aquí de derechos adquiridos a que se mantenga un determinado régimen regulador de unas prestaciones a obtener en el futuro, ni existe retroactividad cuando una nueva norma afecta a situaciones en curso de adquisición, pero aún no consolidadas por no corresponder a prestaciones ya causadas.

Por lo expuesto, es claro que la Administración activa consultante debió limitarse a aplicar, a partir de su vigencia, las disposiciones normativas de la nueva reglamentación institucional del zonaje, con el fin de ajustar o adecuar los pagos futuros a los montos máximos y mínimos dictados por la Contraloría General, y no a incoar procedimientos administrativos para anular en vía administrativa el acto administrativo que se alude, pues es obvio que no existe un “derecho adquirido” a seguir recibiendo a futuro los montos que se recibían por aquel concepto de previo a que se ajustara a derecho esa situación.

En este punto, reviste importancia llamar la atención sobre el hecho de que la nulidad que puede dar lugar a la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 173 de la LGAP (salvo en la situación regulada en el numeral 159 de la LGAP, que no es la que aquí se presenta) necesariamente tiene como premisa básica la presencia de un vicio originario en uno o varios de los elementos del acto dictado por la Administración, es decir, que al momento de haber otorgado el beneficio existía un vicio de grado absoluto, de ahí que el acto haya nacido a la vida jurídica necesariamente en forma irregular; supuesto que es distinto al caso que aquí nos ocupa, en el cual lo que ocurre es que la aplicación del beneficio a futuro simplemente debe ser adaptado a la nueva normativa reglamentaria para su pago, sin que existan los presupuestos que obliguen a la aplicación de dicho canon procedimental para hacer tal modificación.

No está de más indicar que, ante situaciones similares ocurridas en el IDA, en las que dicha institución procedió a ajustar –rebajando- las sumas percibidas por ese mismo rubro para así cumplir con los lineamientos vinculantes emitidos por el Órgano Contralor en materia de Hacienda Pública, quien había improbado con anterioridad varias modificaciones presupuestarias referentes al pago del zonaje, por exceder el monto fijado en los términos del Decreto Ejecutivo Nº90-S-C, la Sala Constitucional consideró que la actuación de la Administración recurrida, lejos de ser arbitraria, se adecua al Derecho de la Constitución (Resoluciones Nºs 2003-08305 de las 09:06 horas del 8 de marzo del 2003 y 2006-006411 de las 09:30 horas del 12 de mayo de 2006).

Finalmente, cabe señalar que la Sala Primera de la Corte ha sido clara al indicar que la Administración sólo esta obligada a seguir el proceso de lesividad o el procedimiento previsto en el artículo 173 de la LGAP, cuando pretenda dejar sin efecto un “acto” declarativo de derechos, no así cuando se trate de un reglamento.  Nos referimos a la sentencia n.° 107 de las 14:50 horas del 23 de noviembre de 1994 (…)

IV.- Conclusiones:

 

Por las razones expuestas, no podremos acceder a su petición, por resultar improcedente, y por ende, devolvemos el expediente administrativo que se acompañó a su gestión.

 

  Recomendamos tener muy presentes las consideraciones jurídicas aquí vertidas, a fin de adecuar en un futuro las actuaciones administrativas concernidas al ordenamiento jurídico, y evitar así posibles responsabilidades.”

La administración activa sometió a nuestra consideración al menos ocho asuntos más que tenían perfecta coincidencia con la situación particular del caso resuelto por dictamen C-299-2008 op. Cit.; razón por la cual, en esos otros casos se hizo traslación mimética de las consideraciones jurídicas vertidas en aquel pronunciamiento y se generaron así los dictámenes C-301-2008, C-302-2008, C-304-2008, C-305-2008, C-306-2008, C-336-2008, C-337-2008 y C-338-2008.

Pretende ahora el Gerente General del Consejo Nacional de Producción (CNP) una reconsideración de aquél criterio, en los términos referidos al inicio de este dictamen.

Lamentablemente, por las razones que seguidamente expondremos, este Órgano Superior Consultivo se encuentra imposibilitado de dar curso a la gestión de mérito.

II.- Improcedencia de la gestión reconsiderativa de dictámenes emitidos como parte del procedimiento ordinario administrativo que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Partiendo de las particularidades atribuciones que a nivel legal nos confiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y por las cuales la Procuraduría General ejerce una especie de control o de tutela preventivo y preceptivo de legalidad que antecede el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa de actos declaratorios de derechos subjetivos, nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado que resulta improcedente formular recursos administrativos o gestiones reconsiderativas al tenor de lo dispuesto por el ordinal 6 de nuestra Ley Orgánica, contra el dictamen –favorable o desfavorable- que se emita como parte de aquel procedimiento calificado.

Para ilustrar dicha posición, interesa trascribir lo siguiente:

“(…) De lo que viene dicho, cabe afirmar que el recurso de reconsideración que se regula en el numeral sexto de la Ley N° 6815 ha de entenderse dirigido exclusivamente a dictámenes emitidos de conformidad con los requisitos que contempla nuestra Ley Orgánica, dentro de los que encontramos la necesaria generalidad del tema cuestionado.   Cabe allí pensar que el gestionante eleve su inquietud ante el Consejo de Gobierno, habiendo interpuesto el recurso de comentario, para que sea aquel órgano el que valore si existen las razones de interés público para que se dispense de los efectos vinculantes al dictamen.

En lo que atañe al artículo 173, vemos que sería contrario al mismo fin garantista que ha prescrito la Sala Constitucional el que se faculte un recurso de revisión del criterio emitido por la Procuraduría.   Ello nos llevaría a considerar la hipótesis de que el Consejo de Gobierno dispensara a la Administración consultante de los efectos del dictamen, lo cual sería inocuo a los fines que persigue la norma, pues la necesidad del criterio se predica como una garantía del derecho fundamental al debido proceso, y su eliminación –vía la dispensa de comentario- atenta contra esa finalidad.

Lo anterior no obsta a que se pueda considerar la posibilidad de que el órgano que tramita una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esté disconforme con el criterio que emane de la Procuraduría General.  A tal efecto, puede considerar que no se analizó adecuadamente la normativa atinente al supuesto motivo de nulidad, o bien que no aprecia de manera correcta la situación fáctica en que se sustenta el procedimiento administrativo.   En todo caso, esa posibilidad de disentir de nuestro criterio debería encontrar un cauce de manifestación.  En este sentido, es dable interpretar que el ente consultante pueda gestionar una solicitud para que éste Órgano Asesor revise o valore las circunstancias que se le señalen, a efecto de ejercitar la competencia consignada en nuestro artículo 3° inciso b), en el sentido de “reconsiderar de oficio” dictámenes ya emitidos.  De lo anterior deriva la necesaria aclaración del dictamen C-003-2004 del 6 de enero del 2004 en el sentido de que la inexistencia de un recurso de revisión contra el dictamen emitido dentro del trámite que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no impide que se solicite la gestión de revisión oficiosa en los términos consignados en este párrafo”  (Dictamen C-319-2004 y C-032-2005).

Con vista en lo anterior, en el presente caso resulta improcedente admitir una gestión reconsiderativa en los términos del ordinal 6 de nuestra Ley Orgánica, contra dictámenes emitidos en el ejercicio de la competencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. No obstante, debemos valorar en este caso la posibilidad de ejercer o no la competencia de “revisión oficiosa” que contempla el inciso b) del artículo 3 de nuestra Ley Orgánica.

III.- Inadmisibilidad de la gestión reconsiderativa “oficiosa” por falta de fundamentación de la solicitud y por falta del criterio legal de la asesoría respectiva.

Y aun a sabiendas de que en casos similares al presente, en los que la solicitud de reconsideración resulta improcedente, hemos admitido la posibilidad –por costumbre administrativa, conforme al ordinal 3, inciso b) de nuestra Ley Orgánica- de darles curso “de oficio”, estimamos que en el presente caso ello tampoco es posible, ya que esta gestión incumple también otros requisitos de admisibilidad, como seguidamente pasamos a señalar.

Para darle curso a cualquier gestión en los términos señalados, resulta inexorable que cumplan con los requisitos de admisibilidad enunciados tanto en nuestra Ley Orgánica, como en nuestra jurisprudencia administrativa; los cuales devienen de obligado acatamiento y análisis por nuestra parte en cada consulta que nos es sometida a conocimiento. Y en consecuencia, hemos decantado una clara línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión (Dictámenes C-378-2003, C-315-2004, C-425-2005, C-083-2006, C-398-2006, C-095-2008, entre otros muchos).

En el presente caso convergen al menos dos situaciones puntuales que nos impiden ejercer nuestra función consultiva, sea por reconsideración oficiosa o como consulta nueva.

A pesar de que el numeral 3, inciso b) de nuestra Ley Orgánica no establece ninguna formalidad especial en orden la “revisión oficiosa”, se ha estimado que la misma  debe ser fundamentada; es decir, producto de una argumentación que exponga aunque fuere de modo sucinto, los motivos por los que no se comparte la conclusión en torno a la valoración que realizó la Procuraduría sobre la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta o no de un específico acto administrativo, y por los cuales eventualmente se impone un cambio del criterio o al menos justifican razonablemente la revisión de los fundamentos jurídicos expuestos en su momento.  Contar con esa apreciación de la Administración deviene en un requisito adicional que tutela la naturaleza “garantista” que destacábamos de nuestro dictamen C-319-2004, amén de que sitúa en su verdadera dimensión la iniciativa del órgano que ha tramitado el procedimiento ordinario, principal interesado en que se atiendan razones y criterios que, por alguna eventualidad, no se hayan analizado por nuestra parte (Dictamen C-032-2005 op. Cit.)..

Y en el presente caso, la solicitud de reconsideración formulada por la Gerencia General del CNP se encuentra del todo ayuna de argumentos jurídicos que justifiquen razonablemente revisar lo dicho por la Procuraduría General en sus dictámenes C-299-2008, C-301-2008, C-302-2008, C-304-2008, C-305-2008, C-306-2008, C-336-2008, C-337-2008 y C-338-2008, y por ende, no puede ser atendida.

Adicional a lo expuesto, debemos indicar que nuestra Ley Orgánica es clara en exigir también que todo requerimiento formal del criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República, salvo el caso de las Auditorías Internas, debe acompañarse del criterio legal de la asesoría jurídica respectiva sobre el tema en consulta (artículo 4 Ibídem), y por tanto, en el caso de las gestiones reconsiderativas oficiosas, dicho criterio debe contener una debida formulación de los argumentos jurídicos que determinarían la necesidad de reconsiderar total o parcialmente, o en su caso aclarar o adicionar lo dictaminado.

Hemos reiterado entonces que el informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a las consultas que se nos formulan, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre los temas que interesan al jerarca institucional. Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional, si es que existe sobre el punto a dictaminar, y en que se arribe a una determinada posición jurídica al respecto, pues es ese estudio el que da pie a que el órgano legitimado para acudir ante este Órgano Asesor precise el alcance y contenido de su consulta, pues es evidente que la duda de interpretación jurídica persiste aún con el criterio que vierta la asesoría legal correspondiente (Dictámenes C-151-2002, C-018-2003, C-378-2003, C-018-2004, C-120-2004, C-138-2005, C-166-2005 y C-425-2005).

Así, para que una reconsideración oficiosa proceda, se requiere entonces que la Administración activa, con base en el criterio legal respectivo, presente los argumentos jurídicos que determinarían la necesidad de reconsiderar, o en su caso aclarar o adicionar lo dictaminado. Esto es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma (Dictámenes C-021-2006 y C-022-2006). Es innegable entonces que ese criterio no sólo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense (Dictamen C-151-2002 y C-083-2006).

Por consiguiente, no podemos obviar, excepcionar, y mucho menos sustituir por la  opinión de un sindicato -cuyas consideraciones, contrario a lo que estima el órgano consultante, fueron sopesadas, seria y concienzudamente por la Procuraduría General al momento de verter aquel criterio vinculante-, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta o gestión reconsiderativa que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 y C-018-2004, entre otros muchos).

Lamentablemente, en el presente caso no se estaría cumpliendo con la exigencia aludida, ya que la Dirección de Asuntos Jurídicos del CNP, al menos en el oficio que se nos aporta (oficio DAJ-AAD-424-08 de 14 de octubre de 2008), no se refiere a los argumentos jurídicos que determinarían la necesidad de reconsiderar, o en su caso aclarar o adicionar lo dictaminado; lo cual impide conocer la posición de las altas autoridades administrativas del CNP en cuanto al fondo de lo que se nos consulta. Es más, si analizamos los argumentos plasmados en el citado criterio legal anexo, así como las actuaciones formales y materiales en las que ha incurrido la administración activa del CNP -tanto de su Junta Directiva, como la Gerencia General-, en relación directa con el tema en consulta, es claro que se ha procedido conforme a los criterios jurídicos dictaminados por este órgano superior consultivo; lo cual demuestra que lejos de disentir con aquel criterio, no se ha tenido en ningún momento la intención de proceder de forma distinta a lo que ha ordenado de forma vinculante este órgano consultivo, y por ende, no existe en aquel criterio legal, ni puede inferirse de aquellas actuaciones, ningún elemento o razonamiento jurídico distinto al plasmado en los dictámenes nuestros, cuya solicitud de reconsideración nos ocupa.

En consecuencia, como tampoco se adjunta el criterio del respectivo departamento o asesor legal en relación con las razones jurídicas que determinarían la necesidad de reconsiderar lo dictaminado, deviene igualmente inadmisible la presente gestión.

CONCLUSIÓN:

Luego de un exhaustivo análisis, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1)                 La solicitud de reconsideración planteada resulta inadmisible en los términos del artículo 6 de nuestra Ley Orgánica.

 

2)                 Por encontrarse ayuna de motivos o razones jurídicas y  por faltar el criterio legal del correspondiente órgano asesor acerca de los motivos por los cuales no se comparte el criterio de la Procuraduría General y por los cuales eventualmente se impone un cambio del criterio o al menos justificarían razonablemente la revisión de los fundamentos jurídicos expuestos en su momento, la presente gestión resulta inadmisible en los términos de revisión oficiosa, contemplada en el inciso b) del artículo 3 de nuestra Ley Orgánica.

 

3)                 Estése la Administración conforme a lo indicado en los dictámenes C-299-2008, C-301-2008, C-302-2008, C-304-2008, C-305-2008, C-306-2008, C-336-2008, C-337-2008 y C-338-2008.

 

Sin otro particular,

 

                     MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

                     PROCURADOR

                           LGBH/gvv