C - 145 - 89

28 de agosto de 1989

Licenciado

Romel Orane Anglin

Asesor Legal

Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA).

S____D

Estimado señor:

            Con la aprobación del Lic. Luis Fernando Solano Carrera, Procurador General de la República, doy respuesta a su estimable oficio AL-120-89 del 14 de abril último.

            La tardanza en la respuesta obedece a que este Despacho consideró necesario dar audiencia a las instituciones afectadas por dicha respuesta, a efecto de tomar en cuenta los respectivos planteamientos que éstas pudieran formular con respecto a la materia en cuestión.

            Pese a nuestras reiteradas instancias a las respectivas instituciones, a esta fecha únicamente el Instituto Nacional de Aprendizaje y el Instituto Mixto de Ayuda Social, se han manifestado al respecto, por lo que nos vemos obligados a prescindir de las demás opiniones.

            Aclarado lo anterior, procedemos a dar respuesta a su oficio arriba citado, mediante el cual se nos plantea por parte del Consejo de Administración de esta entidad, si de conformidad con los términos del artículo 42 de su Ley Orgánica, JAPDEVA está exenta del pago de cuotas a favor del Instituto Nacional de Aprendizaje, del Instituto Mixto de Ayuda Social, de la Dirección General de Asignaciones Familiares y del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, tal como lo interpretó este Despacho con respecto a INCOFER, según Pronunciamiento C-081-88 de 13 de mayo de 1988.

            Al efecto debemos examinar tanto el texto del citado artículo 42, como las respectivas disposiciones legales que establece, a favor de las instituciones atrás mencionadas, los pagos que se cuestionan:

a) Ley Orgánica de JAPDEVA

            La mencionada Ley Nº 5337 de 27 de agosto de 1973, dispone en su artículo 42:

"JAPDEVA estará exenta del pago de toda clase de impuestos directos e indirectos, presentes y futuros."

b) Instituto Nacional de Aprendizaje

            En el caso de esta Institución, su Ley orgánica Nº 6868 de 6 de mayo de 1983, dispone en su artículo 15:

"Artículo 15.- El Instituto Nacional de Aprendizaje se financiará con...

b) El dos por ciento sobre el monto total de sus planillas de salarios, que deberán pagar mensualmente las instituciones autónomas, semiautónomas y empresas del Estado...

Estarán exentas de pagar las contribuciones que indican los incisos a) y b), las municipalidades, instituciones públicas de Educación Superior o de beneficencia de carácter privado, que carezcan de propósito de lucro."

            Conforme lo analizó este Despacho en Pronunciamiento C-073-88 de 27 de abril de 1988, "lo que se está gravando es una condición genérica de los sujetos ahí considerados, no la actividad que les es propia y exclusiva, o sumamente individualizada. Considerando esta cuestión, la misma ley del INA se encarga de establecer cuáles son los patrones que no están obligados a pagar..."

            Esa condición general es la de patrono ya sea éste público o privado.

"Esto es, independientemente de la actividad o del giro de las personas expresadas, en esa norma, el impuesto debe ser pagado por todas ellas, con excepción de las instituciones mencionadas en el último párrafo del artículo 15 de la Ley del INA."

            Por otra parte, también ha sido criterio externado de modo reiterado por este Despacho, que las fórmulas exonerativas como la empleada por el citado artículo 42 de la Ley Orgánica de JAPDEVA,

"aunque ciertamente son de muy amplios alcances, no por ello deben tenerse como de carácter perpetuo e infranqueable, pues las mismas deben ceder ante una ley posterior a la norma exonerativa que viniese a establecer una obligación tributaria, disponiendo en forma expresa las personas e instituciones que están obligadas al pago y cuáles exentas de la misma, no incluyendo entre las últimas al ente exonerado genéricamente en su Ley Orgánica por una de las referidas fórmulas, en tal forma que dicho ente queda obligado al pago del tributo, a pesar de existir aquellas exoneración genérica..." (ver Pronunciamiento C-079-81 de 28 de abril de 1981).

            A la luz de lo que llevamos examinando y en consideración a que la Ley Orgánica de JAPDEVA es anterior a la Ley Orgánica del INA, tenemos que por no encontrarse la primera dentro del elenco de instituciones que exime expresamente de pago el artículo 15 del INA, JAPDEVA se halla en la obligación de efectuar dicho pago.

            Todo lo anterior así, no obstante la calificación de "impuesto" que se le diere al tributo en cuestión.

c) Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares

            La Ley Nº 5662 de 23 de diciembre de 1984, en su artículo 15 establece:

"El fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se constituirá con los ingresos...

Además, crease un recargo de un 5% sobre el total de los sueldos y salarios que los patronos públicos y privados paguen mensualmente a sus trabajadores."

            Similar al caso anteriormente examinado, tenemos que el tributo establecido a favor del fondo de desarrollo social y asignaciones familiares, recae sobre la condición patronal del obligado, independientemente de su carácter público o privado.

            Igualmente, es preciso observar que frente a la norma que exonera de modo genérico a JAPDEVA de toda clase de impuestos (Artículo 42 de su Ley Orgánica), el artículo 15 que aquí transcribimos es de índole especial y además ha sido emitido con posterioridad al citado artículo 42. De ahí que de conformidad con los más elementales principios de la hermenéutica jurídica, y lo que llevamos expuesto, es preciso concluir que tampoco cabe en este caso sostener que proceda a favor de JAPDEVA la exoneración prevista en su Ley Orgánica, pues ésta, por genérica y anterior, cede ante la disposición posterior y específica contenida en la mencionada Ley Nº 5662 de 23 de diciembre de 1984.

            Ello así, aun cuando al tributo en cuestión se le calificara como "impuesto".-

d) Instituto Mixto de Ayuda Social

            La Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, (IMAS), reformada por Ley nº 6443 de 23 de junio de 1980 respecto a su artículo 14, establece en esta norma lo siguiente:

"Artículo 14.- Para el cumplimiento de los fines que le fija esta ley, el IMAS tendrá los siguientes recursos: a) un aporte de los patronos de la empresa privada en general, correspondiente al medio por ciento mensual sobre las remuneraciones sean salarios o sueldos, ordinarios o extraordinarios, que paguen a los trabajadores de sus respectivas actividades que estén empadronados en el INA y el Seguro Social o en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. También están obligados a pagar el aporte, a que se refiere este inciso, las instituciones autónomas del país, cuyos recursos no provengan del presupuesto general ordinario de la República..."

            Las mismas consideraciones que hemos externado en las situaciones anteriormente examinadas, son válidas en el caso de las cuotas que JAPDEVA debe cancelar a favor del Instituto Mixto de Ayuda Social.

e) Banco Popular y de Desarrollo Comunal

            El artículo 5º, inciso a) de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, reformado mediante Ley Nº 5435 de 29 de noviembre de 1973, dispone:

"Artículo 5º.- El fondo de trabajo se formará por... a) Un aporte del ½ % mensual sobre las remuneraciones, sean salarios sueldos, que deben pagar los patrones, los Poderes del Estado y todas las instituciones públicas."

            Una vez más cabe reiterar lo expresado en los casos anteriormente examinados. A saber, la norma anterior que exonera genéricamente del pago de impuestos a JAPDEVA, cede ante la disposición normativa especial posterior, que grava a la institución en su carácter de patrono.

            Lo examinado hasta aquí es suficiente para afirmar que la exoneración establecida a favor de JAPDEVA en artículo 42 de su Ley Orgánica, cede frente a las disposiciones específicas que establecen la exacción respectiva sobre su condición patronal, independientemente de la actividad estatal que realiza.

            Si bien no se cuestiona el punto, en la consulta formulada, creemos de interés advertir que con respecto a las cuotas patronales que JAPDEVA debe cancelar a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, por tratarse de imposiciones de rango constitucional, calificadas por la propia Constitución Política como "contribución forzosa" (artículo 73), cualquier ley que pretendiera exonerar del pago de éstas conllevaría el vicio de inconstitucionalidad, aun cuando se les tuviera a tales contribuciones como impuestos.

Atentamente,

Licda. Mercedes Valverde Kopper

PROCURADORA ADMINISTRATIVA.

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