Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 072 del 13/03/2009
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 072
 
  Dictamen : 072 del 13/03/2009   

C-72-2009


13 de marzo, 2009


 


Señora


Ana Patricia Murillo Delgado


Secretaria


Concejo


Municipalidad de Belén


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° 1216/2009 del 25 de febrero del 2009, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre lo siguiente:


 


“¿Si atendiendo a los principios que sustentan el Derecho Municipal Costarricense, dentro de los cuales destacan; el de separación de funciones inter orgánicas y, ausencia de vínculo jerárquico de los entes que conforman [el] gobierno local; las municipalidades deben seguir la tesis formulada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el considerando VI de la resolución 772-2008; a pesar que dicho criterio sea contrario al texto expreso y nueva tendencia recursiva municipal adoptada por virtud de las modificaciones que se sustentan en la vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo?”


 


Esta consulta se plantea con base en el acuerdo del Concejo, adoptado en la sesión ordinaria n.° 12-2009, celebrada el 24 de febrero del 2009.


 


I.                   ANTECEDENTES


 


A.                Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante


 


En su oficio, transcribe el criterio de la Asesoría Legal, que sobre el tema consultado concluye lo siguiente:


 


“a) Como primer punto, se debe determinar que el Alcalde Municipal, tal y como lo ha indicado la Jurisprudencia Administrativa y judicial, no dependen jerárquicamente del Concejo Municipal.


 


b) Que el Concejo Municipal no tiene la posibilidad de ejercer las funciones propias del Alcalde, dado a la diferencia de atribuciones entre cuerpos del Gobierno Municipal.


 


c) Que la normativa recursiva contenida en el Código Municipal, por la forma en que fue modificada a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, establece la competencia para que el Concejo conozca en alzada de las impugnaciones contra los actos emanados por sus inferiores jerárquicos, inclusos los que dependan jerárquicamente del Alcalde, lo que evidencia una irrupción en las atribuciones de éste, conforme la doctrina que tradicionalmente ha adoptado el sistema administrativo y municipal costarricense.


 


d) Que los asuntos dirimidos por el Alcalde Municipal, deben apelarse ante el Tribunal Contencioso Administrativo y no contra el Alcalde.


 


e) Que la jurisprudencia de la Sala Primera no posee efectos erga omnes, por lo que es criterio de esta asesoría que la decisión de aceptar o no el criterio de la Sala debe ser definido por el Concejo Municipal”.


 


B.                Criterios de la Procuraduría General de la República


 


El Órgano Asesor se ha referido a temas afines al consultado. En efecto, en el dictamen C-261-2005 de 19 de julio del 2005, concluyó lo siguiente:


 


“1.- En virtud de la división de funciones que inspira el funcionamiento del Gobierno Municipal, el Concejo Municipal no se encuentra facultado para asumir competencias que son propias del Alcalde Municipal.


2.- De conformidad con el inciso a) del artículo 17 del Código Municipal, el Alcalde tiene la obligación legal de dar fiel cumplimiento a los acuerdos del Concejo, o sea, de ejecutarlos”.


 


II.-       SOBRE EL FONDO


 


No es objeto de consulta entrar a analizar si la tesis sustentada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la resolución n.° 776-2008, considerando VI, es o no correcta. Tampoco se nos consulta si, efectivamente, la tesis de la Asesoría Legal del ente consultante resulta la jurídicamente procedente. Mucho menos, si el criterio adoptado por la Sala Primera es o no contrario al texto expreso de la Ley y a la nueva tendencia recursiva municipal establecida a causa de las modificaciones que sufrió el Código Municipal con la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo. El punto consultado es más simple: si el criterio de la Sala Primera resulta o no vinculante para las municipalidades. Ergo, es únicamente este aspecto que vamos a abordar en este estudio


 


Ahora bien, para efectos de una mejor comprensión del asunto reseñaremos la postura de la Sala Primera. Posteriormente haremos otro tanto con la posición de la Asesoría Legal.


 


El problema que nos ocupa, se origina en la posición que adopta la Sala Primera, al indicar, en la resolución supra citada, de que las decisiones del Alcalde son susceptibles de ser recurridas ante el Tribunal Contencioso Administrativo, dentro del recurso jerárquico impropio que opera en esta materia de conformidad con el numeral 173 constitucional, y no ante el Concejo, lo que implica que este órgano colegiado solo conoce en alzada de los actos emanados por sus inferiores que tengan algún grado de sujeción con él, aún refleja. “Empero, no aplicaría para aquellos en los que no se presente el ligamen jerárquico referido, resultado excluidas de esta potestad las unidades administrativas que dependen de otra fuente jerárquica: el Alcalde”.


 


Considera la Asesoría Legal que esta postura se aparta de la letra de la Ley, específicamente de lo que disponen los numerales 154 y 161 del Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, en el sentido de que las decisiones de los funcionarios municipales, ya sea que dependan o no directamente del Concejo, cabe, potestativamente, recurso de revocatoria ante el órgano que lo dictó, así como el recurso de apelación para el Concejo. Ante esta situación, el órgano consultivo municipal indica que la anterior situación “(…) genera incertidumbre en relación con los procedimientos que deben seguirse par tramitar y resolver la materia recursiva municipal…”. Desde su perspectiva, las modificaciones al Código Municipal a consecuencia de la entrada en vigencia del nuevo Código, rompen el esquema tradicional adoptado por el sistema municipal costarricense e, incluso, son contradictorias con el numeral 17 del mismo Código Municipal.


 


Para efectos informativos, resulta importante mencionar que en La Gaceta n.° 41 del 27 de febrero del 2009, se publicó el texto dictaminado del proyecto de ley de Reforma de los artículos 150, 151 y 162 del Código Municipal, Ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998, y derogatoria de los incisos 1, 6 y 7 del artículo 202 del Código Procesal Contencioso Administrativo, n.° 8508 del 24 de abril de 2006, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.760, proyecto que ya está en el orden del día del Plenario Legislativo, donde se modifica el citado Código en relación con el régimen recursivo en materia municipal, volviéndose a la concepción anterior -la que tenían antes los modificados artículos del Código Municipal-[1].


 


Centrándonos en el objeto de la consulta, lleva razón la Asesoría Legal del ente consultante en el sentido de que la única jurisprudencia judicial vinculante en nuestro medio, es la de la Sala Constitucional de conformidad con el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que señala que su jurisprudencia y sus precedentes son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma, con la aclaración que de inmediato explicamos.


 


Con la promulgación del nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo se sigue la tendencia en el Derecho Público costarricense de hacer vinculante la jurisprudencia, pues se regula el proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros. En efecto, en el artículo 185 de este cuerpo normativo, se indica  que los efectos de la jurisprudencia contenida al menos en dos fallos de casación, ya sea del Tribunal Casación o de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, pueden extenderse y adaptarse a otras personas, siempre que, en lo pretendido exista igualdad de objeto y causa con lo fallado.


 


En este caso, además de reconoce el carácter de fuente de Derecho de la jurisprudencia, se busca, frente a casos semejantes a los ya resueltos, fallarlos con base en las mismas reglas “(…) ya sentadas, siempre que se demuestre tal equivalencia. Por ende, en estas hipótesis, la efectividad de la protección judicial y la celeridad exigen un proceso más ágil, en el cual, se logre la aplicación de esos precedentes como parámetro de solución de conflictos, para su resolución pronta y oportuna”[2]. De lo que se trata, en el fondo, es evitar que el justiciable tenga que entablar un nuevo juicio contra la Administración Pública[3], con todo lo que ello implica, no solo para él sino para la Administración de Justicia, bastando, en estos casos, la aplicación de la regla de derecho ya establecida para los otros casos similares o equivalentes.


 


En el supuesto que estamos no comentando, queda claro el efecto vinculante de la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia  y del Tribunal de Casación, pues la Administración Pública está en el deber de acatarla, ya que si la gestión administrativa que debe realizar el administrado fracasa ante la renuencia de aquella, tiene abierta la posibilidad de acudir ante esos Tribunales para que ordenen la extensión y adaptación de los efectos de su jurisprudencia. Hemos de reconocer que la jurisprudencia no llega alcanzar un efecto erga omnes en este caso, porque la aplicabilidad de la jurisprudencia a terceros requiere de la gestión ante la Administración Pública, sin embargo, es claro que el instituto de comentario va mucho más allá de lo que ha sido la regla, en el sentido de que la jurisprudencia solo tiene efectos inter-partes, aspecto novedoso en un sistema jurídico de corte continental como el que sigue el Estado costarricense.


 


Dicho lo anterior, y en el entendido de que en el caso que nos ocupa se trata de un solo fallo, resulta lógico concluir que la postura de la Sala Primera no es vinculante para las municipalidades[4]. Sin embargo, a partir del segundo fallo, cualquier administrado, ante la negativa de un ente corporativo municipal, podría demandarlo en sede contenciosa-administrativa para que se extienda la jurisprudencia de la Sala Primera a su caso. Así las cosas, la Municipalidad, a partir del segundo fallo de la Sala Primera en el mismo sentido, debe acatar lo dispuesto por ella, de lo contrario se expone a un proceso judicial que de seguro lo perderá con el consecuente perjuicio para el Erario, dadas las eventuales condenatorias de daños y perjuicios y costas.


 


II.                CONCLUSIÓN


 


1.-       Lo dispuesto por la Sala Primera en el considerando n.° VI de la resolución n.° 776-2008, no es vinculante para las  municipalidades.


 


2.-       A partir del segundo fallo en el mismo sentido, en caso de una negativa de una municipalidad a acatar el criterio de la Sala Primera, el justiciable podría recurrir al proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros.


 


Atentamente,


 


Dr. Fernando Castillo Víquez


Procurador Constitucional


 


FCV/mvc


 


 




[1] En la exposición de motivos del proyecto de ley se indica lo siguiente:


 


“Con el concurso de la Unión Nacional de Gobiernos Locales después de haber efectuado un serio y minucioso análisis de esta reciente legislación, llegaron a determinar que la Ley N.º 8508, de 28 de abril de 2006 que entrará en vigencia el 1º de enero de 2008, introdujo, en su artículo 202, la reforma de varios artículos del Código Municipal relacionados estrictamente con materia de procedimientos.


 


            Específicamente, el inciso 1) del artículo 202 de dicha ley establece una modificación al artículo 150 del Código Municipal referente al despido o suspensión de un funcionario municipal subordinado al alcalde, disponiendo que se aplicará el procedimiento regulado en la Ley General de la Administración Pública.  Agrega que contra la resolución sancionatoria del alcalde cabe recurso de apelación ante el Concejo Municipal, y que el acuerdo de este último dará por agotada la vía administrativa.  Elimina así el procedimiento especial hasta ahora vigente y la apelación ante los tribunales de trabajo.


 


            Por su parte, los incisos 6) y 7) del artículo 202 de la referida ley establecen la modificación de los artículos 161 y 162 del Código Municipal, imponiendo que los actos o decisiones de los funcionarios municipales que dependan o no del Concejo, tienen recursos de revocatoria ante el mismo funcionario y apelación ante el Concejo; es decir, se elimina el recurso de apelación ante el alcalde contra los actos de los funcionarios que no dependan del Concejo sino de este funcionario.


 


            Las descritas reformas tienden a debilitar el rol del alcalde en las decisiones administrativas, al sujetarlo o descartarlo en la tramitación y resolución de asuntos propios de sus competencias, como son, en primer lugar, el régimen disciplinario, cuya sujeción al Concejo Municipal desnaturalizaría su función de jerarca administrativo y jefe de las dependencias municipales regulada en el artículo 17 del Código Municipal; y por otro, el eliminarle toda injerencia sobre las impugnaciones de los administrados contra los actos de sus subalternos, quedando debilitado su rol administrativo en la organización municipal.


 


            Las reformas generadas por el Código Procesal Contencioso-Administrativo al Código Municipal en materia de procedimientos y recursos municipales destacan un interés de simplificar los procedimientos, no obstante, amen de que tal objetivo no se aprecia fácilmente, a costa de una desatención absoluta de la realidad en el funcionamiento y organización político-administrativo de los gobiernos locales, al dejar de lado toda consideración sobre la naturaleza del cargo del alcalde y al mezclar las competencias entre los órganos constitucionales de la municipalidad.  Aunado a lo anterior la reforma operada mediante  la  Ley N.º 8508, de 28 de abril de 2006 violentaría las competencias establecidas en los artículos 17 y 26 del Código Municipal que claramente definen la separación de funciones entre la Alcaldía y el Concejo Municipal.


 


            En relación con lo anterior el presente proyecto plantea derogar estas disposiciones del Código Procesal Contencioso-Administrativo y regresar a las regulaciones del Código Municipal que fueron modificadas por aquella ley, reestableciendo así las potestades y procedimientos que fortalecen al alcalde como el jerarca administrativo de la municipalidad”.


 


[2] GONZÁLEZ CAMACHO, Óscar. El nuevo proceso contencioso-administrativo. San José, Poder Judicial, 2006, pág. 627.


[3] FERNÁNDEZ ARGÜELLO, Huber. “Los procesos especiales”. Código Procesal Contencioso-Administrativo comentado. San José, Editorial Juritexto, 2008, pág. 582, nos indica lo siguiente: “El nuevo Código en cambio, y con el fin de agilizar trámites y garantizar una justicia más pronta, establece un nuevo tipo de proceso, que es el de ‘extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros’ , mediante el cual, por un trámite mucho más expedito, y sin necesidad de seguir un juicio de conocimiento completo, aquellas compañías podrían lograr que les aplicara a sus casos, el criterio expresado en forma reiterada por la Sala Primera de la Corte, y que se les reconozca de una vez, la misma situación jurídica que a las otras”.


[4] En la opinión jurídica O.J.-146-2005 de 26 de setiembre del 2005 expresamos, a propósito de dos fallos de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia lo siguiente:  “(…) o bien, si accede favorablemente, con fundamento en los fallos de la Sala Segunda números 2000-473 y 2002-603, pues aunque en nuestro ordenamiento jurídico la jurisprudencia no es vinculante, salvo la de la Sala Constitucional , por mandato de ley, sí opera como fuente de Derecho (artículos 9º del Código Civil y 7º de la Ley General de la Administración Pública)”.  Por su parte, en el dictamen C-020-2001 de 29 de enero del 2001, concluimos que hasta “(…) la fecha no existe jurisprudencia sobre el punto, ni resulta vinculante el precedente de la sentencia Nº 339-99 de las 9:30 hrs. del 29 de octubre de 1999”.