C-078-2009

19 de marzo del 2009

 

Señora

Janina Del Vecchio U.

Ministra de Gobernación y Policía y

Seguridad Pública

 

Estimada señora:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio 575-2009 DM, de 13 de febrero del 2009, a través del cual consulta acerca de lo dispuesto en el Transitorio Único de la Ley Número 7410 de 26 de mayo de 1994, denominada “Ley General de Policía”.

 

Específicamente, la interrogante consiste en la posibilidad de designar para su inclusión al Estatuto Policial, a los servidores policiales que habían ingresado a las fuerzas de policía antes de la promulgación y entrada en vigencia de la Ley 7410, pues nos explica que cuando ingresaron en su oportunidad y llegaron a integrar las filas de las fuerzas de policía, lo fue de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes en aquel entonces, no siéndoles exigibles los nuevos requisitos de ingreso establecidos en el actual artículo 65 (originalmente 59) de la Ley General de Policía, particularmente en lo que concierne al requisito de tener aprobado el tercer ciclo de la Enseñanza General Básica.

 

Continúa indicando que los nuevos requisitos establecidos en la legislación policial, son para el “ingreso” a las fuerzas de policía y no para la inclusión al Estatuto Policial, por lo que no es dable exigírselo para el ingreso a quienes desde antes integran las fuerzas de policías, pues ya habían ingresado desde mucho antes, habiendo sido nombrados de conformidad con la legislación y la reglamentación vigente en su momento, y, por otra parte, los requisitos para la inclusión dentro del Estatuto Policial, están establecidos en el Reglamento de Servicios de los Cuerpos Policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, dentro de los cuales no figura de manera expresa, el requisito de tener aprobado el tercer ciclo de la Enseñanza General Básica; teniéndose que este presupuesto es particularmente exigible para los servidores de nuevo ingreso.

 

Asimismo, nos señala usted, que el criterio vertido por el Director de la Asesoría Jurídica del Ministerio a su cargo, va dirigido al cumplimiento de lo preceptuado en el Transitorio Único de la citada Ley 7410, en aras de tutelar el interés público prevaleciente en cuanto al servicio que se debe brindar a la comunidad con respecto al mantenimiento del orden público, la vigilancia y seguridad ciudadana, procurando a la vez, un sano equilibrio entre los intereses de la Administración Pública y los derechos de los servidores, quienes habiendo sido nombrados como miembros de las fuerzas de policía desde antes de la vigencia de la Ley 7410, han ejercido de manera regular el servicio policial y constituyen un gran capital de formación y experiencia acuñado por los años de servicio, cuya prescindencia no conviene a la Administración Pública.

 

Finalmente, indica que si bien es cierto el Ministerio de Seguridad Pública ha realizado grandes esfuerzos a través del tiempo, con base en una interpretación restrictiva desde la vigencia de la Ley 7410 y sus reformas, para poder contar con personal que reúna los requisitos que en la misma se establece, existe una realidad insoslayable cual es que aún se cuenta con una población policial de aproximadamente de 4,000 (cuatro mil) personas, que no cuenta con el requisito de tener aprobado el tercer ciclo de la Enseñanza General Básica; pero que sin embargo, ingresaron a las fuerzas de policía conforme a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes en su momento, y que de conformidad con la teoría de la supervivencia del Derecho abrogado, perviven respecto de aquellas situaciones que nacieron a la vida jurídica con base en ellas, razón por la cual aún se mantienen vigentes aquellos nombramientos de los  miembros de las fuerzas de policía que se realizaron con base en aquellas regulaciones, faltando únicamente su inclusión al Estatuto Policial por designación, para poder dar cumplimiento a lo preceptuado en el Transitorio Único de la Ley 7410.

 

I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

 

Después de un amplio análisis acerca de lo que se consulta a esta Procuraduría, el Director Jurídico del Ministerio  a su digno cargo, emite las siguientes conclusiones:

“1.- Los requisitos de ingreso establecidos en el artículo 65 de la Ley General de Policía número 7410 deben ser cumplidos por todas las personas que ingresen a los cuerpos de policía después del 30 de mayo de 1994, fecha de vigencia de la citada ley.

2.- Los funcionarios policiales que se encontraban nombrados en algún cuerpo policial antes de entrar en vigencia la ya citada Ley General de Policía número 7410, no se les aplica los requisitos establecidos por el artículo 65 de dicha Ley, para ingresar al Estatuto Policial, ya que dichos requisitos son exigidos para las personas que ingresen después de 30 de mayo de 1994.

3.- Los funcionarios policiales que se encuentren nombrados desde antes del 30 de mayo de 1994, podrán ser incluidos en el Estatuto policial, cuando cumplan el único requisito de ingreso a dicho Estatuto, establecido por el artículo 15 del Reglamento de Servicio de los Cuerpos Policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, sea el Curso Básico Policial.

4.- La incorporación de los miembros de las fuerzas de policía tendrán que ser incorporados al Estatuto Policial según el procedimiento establecido en el Transitorio Único de la Ley General de Policía número 7410.” 

 

II.- DEL TRANSITORIO ÚNICO DE LA LEY GENERAL DE POLICÍA:

 

 

Acerca del Transitorio Único de la Ley General de Policía –Ley No. 7410 de 26 de mayo y sus reformas-, ya este Despacho ha tenido oportunidad de analizar su contenido, concluyendo en uno de sus dictámenes lo siguiente:

 

“ A.- Los alcances del Transitorio Único de la Ley deben aplicarse en forma restrictiva. De conformidad con dicha interpretación, el aplazamiento que se establece es en cuanto al reconocimiento del derecho a la estabilidad.

B.-Los requisitos para ingresar en la Fuerza Pública se encuentran establecidos en el artículo 49 de la Ley General de Policía. Su imperatividad se establece y se reafirma varias veces dentro de la misma ley.

C.- El "Estatuto Policial" cubre a todos los miembros de las fuerzas de policía reguladas en la Ley General, en los términos explicados.

D.- El "requisito" para incorporarse en el "Estatuto Policial" es ser miembro de alguna de las fuerzas de policía reguladas en la Ley General de Policía, sin perjuicio de la observancia del "Transitorio Único" en cuanto a la forma gradual del reconocimiento del derecho a la estabilidad.

E- Los servidores que ingresaron a alguna de las fuerzas policiales ya indicadas, antes de la promulgación de la Ley General de Policía, se mantienen en el régimen que les era propio en ese momento, sin perjuicio de que puedan incorporarse en el régimen previsto en el Título III, en el tanto en que tengan los requisitos que se señalan en el artículo 49 de la Ley General de Policía (lo cual no constituye aplicación retroactiva de la Ley).

F.- Sin perjuicio de lo anterior, la ausencia de las condiciones exigidas en el artículo 49 de la Ley, en personas que ingresaron en la Fuerza Pública con anterioridad a la promulgación de la Ley no impide que la Administración reconozca algunos elementos propios del Estatuto, mediante otras formas legales, con excepción del derecho a la estabilidad laboral.

(véase Dictamen No. C-029-2000, de 16 de febrero del 2000. En similar sentido, véase Dictamen No. 297-2006, de 21 de julio del 2006)

 

 

Sin hacer mención respecto del análisis que en dicho dictamen se hizo en relación con una consulta similar a la planteada ahora,  se puede colegir de lo transcrito, que a partir de la puesta en vigencia del Estatuto policial, todo miembro de cualquiera de las fuerzas de policía previstas en la Ley en estudio, que ingrese a ese régimen, deberá cumplir los requisitos que exige el hoy numerado artículo 65 Ibid, sin perjuicio del acoplamiento que prevé el Transitorio Único, a fin de que se vayan incorporando los distintos grupos de policías al sistema estatutario, a razón de un 25% por cada período presidencial.

 

 Las disposiciones atinentes a dicho régimen estatutario, prescriben:

 

 “ARTICULO 50.- ALCANCE Y OBJETIVOS.

El presente Estatuto regulará las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores.

(Así corrida su numeración por el artículo 1° de la Ley N° 8449 del 14 de junio del 2005, que lo traspasó del antiguo 44 al 50 actual del artículo). “

“ARTICULO 51.- SERVIDORES CUBIERTOS POR ESTE ESTATUTO.

Sin ninguna discriminación, únicamente podrán ser miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a los que se refiere este Estatuto, las personas nombradas de conformidad con las normas prescritas en la presente Ley y sus Reglamentos.”

 

“ARTICULO 65- REQUISITOS.

Para ingresar al servicio de las fuerzas de policía, se requiere:

a) Ser costarricense.

b) Ser mayor de dieciocho años y ciudadano en el ejercicio pleno de sus derechos.

c) Jurar fidelidad a la Constitución Política y a las leyes.

d) La inscripción en registros policiales obligará a estudiar profundamente la vida y costumbres del solicitante, a fin de establecer su idoneidad.

(TEXTO MODIFICADO E INTERPRETADO por Resolución de la Sala Constitucional  Nº 4269-95 de las 18:30 horas del 1º de agosto de 1995)

e) Poseer aptitud física y moral para el desempeño idóneo del cargo.

f) Someterse a las pruebas y los exámenes que esta Ley y sus Reglamentos exijan.

g) Ser escogido de las listas confeccionadas mediante los procedimientos establecidos en este Estatuto y sus Reglamentos.

h) Haber concluido el tercer ciclo de la Enseñanza General Básica.

i) Pasar satisfactoriamente el período de prueba previsto en esta Ley.

j) Cumplir con cualquier otro requisito que establezcan la presente Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.”

(Así corrida su numeración por el artículo 1° de la Ley N° 8449 del 14 de junio del 2005, que lo traspasó del antiguo 59 al 65 actual del artículo).

 (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

“TRANSITORIO UNICO.- VIGENCIA DEL TITULO III.

A partir de la vigencia de esta Ley, un veinticinco por ciento de los miembros de las fuerzas de policía se incorporará al régimen estatutario, contenido en el Título III de este cuerpo legal. En el siguiente período presidencial, se incorporará otro veinticinco por ciento adicional.

Un procedimiento igual se seguirá en los períodos presidenciales siguientes, hasta incorporar el ciento por ciento de los miembros de las fuerzas de policía. Conjuntamente con los ministros del ramo, encargados de los cuerpos de policía que no gocen de la estabilidad laboral establecida en el Título III de esta Ley, se designará al personal que ingresará, al régimen estatutario aquí contemplado, en esas oportunidades. Para esta designación, se deberá seguir un criterio de proporcionalidad entre los distintos cuerpos de policía que se integran al citado régimen de estabilidad.”

(Lo subrayado en negrilla no son de los textos originales)

 

Se enfatiza de las disposiciones transcritas, que a través  de la Ley General de Policía, se crea un Estatuto que es el que regula o regulará las relaciones de servicio entre el Poder Ejecutivo y los miembros de las diferentes fuerzas de policía, el cual cubrirá a todos aquellos que cumplan con los requisitos que dicha legislación exige para gozar de todos los beneficios que ahí se preceptúan, siendo uno de los principales el de la estabilidad en sus cargos. Incluso, se advierte de la lectura del artículo 51 de cita, que sin ninguna discriminación,  únicamente pueden estar protegidos estatutariamente aquellos funcionarios policías que se encuentren nombrados de conformidad con las normas prescritas en la presente Ley y sus Reglamentos.

 

De manera que, en esa línea de pensamiento, no se nota en las disposiciones de comentario, ningún tipo de distinción o excepción, como para dejar de lado la aplicación de ciertos requisitos a un grupo determinado de miembros de las fuerzas de policía a fin de que puedan ingresar al régimen en análisis; a menos que se quebrante el principio de legalidad regente en todas las actuaciones de la Administración Pública, según artículos 11 de la Constitución Política y Ley General de la Administración Pública.

 

En concordancia con el alcance y objetivos de la existencia de ese cuerpo estatutario en nuestro ordenamiento jurídico, (plasmados expresamente en el mencionado artículo 50) es claro visualizar que una de las principales intenciones que tuvo en mente el legislador para promulgar esa normativa,  fue la de tratar de obtener un funcionario policial que además de ser especializado en el tema y en relación con el orden y seguridad ciudadana, pudiera disfrutar de la permanencia en el cargo, alcanzado este beneficio a través del sistema de la idoneidad comprobada; es decir, esa normativa está exclusivamente orientada no sólo con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento y resguardo del interés público que se tutela a la comunidad, sino que tiende hacia la protección de los derechos de estos servidores. Así, valga ilustrar la siguiente exposición:

 

“En lo fundamental, se desarrolla la atribución constitucional del nombramiento y remoción de los miembros de la Fuerza Pública, y se establecen, por el mismo imperio de otros principios que también encuentran su fuente expresa o tácita en la Constitución, regulaciones mínimas que favorecen la escogencia de individuos verdaderamente idóneos para el ejercicio de la función policial, en la forma en que corresponde dentro de un sistema democrático. También se precisan objetivamente, mediante normas expresadas bajo este título, así como en el primero, los alcances de la lealtad constitucional, como requisito imprescindible para la permanencia como miembro de la Fuerza Pública.

(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

( Véase, folio 25 del expediente legislativo de la Ley Número 7410)

 

En lo que atañe a su interrogante, puede reseñarse, que para tratar de poner en vigencia el régimen estatutario que contiene dicha Ley General de Policía y contar con una realidad que desde tiempo pasado se ha venido forjando en virtud del carácter que tiene la función  policial en nuestra sociedad costarricense, el legislador consideró necesario crear el Transitorio en comentario, con el fin de incorporar de manera gradual, a cada una de las fuerzas de policía, bajo criterios de proporcionalidad y profesionalidad. Por ello, debe comprenderse que a partir de la vigencia de esa legislación, todas las personas que ingresen al Estatuto Policial bajo el procedimiento indicado, y sin distinción alguna, deben cumplir con los requisitos previstos en el artículo 65  de la mencionada Legislación; pues de lo contrario, no podrían ser beneficiarios de la estabilidad laboral, que ahí se propugna.

 

 

No está demás aclarar en relación con el criterio sostenido por la Asesoría Legal de ese Ministerio, que si bien el artículo 15 del Reglamento de Servicio de los Cuerpos Policiales Adscritos al Ministerio de Seguridad Pública (Decreto Número 23880-SP de 06 de diciembre de 1994)[1] establece que todo servidor que ingrese al Estatuto deberá pasar por un período de prueba no menos de seis meses, y que deberá aprobar satisfactoriamente el Curso Básico Policial o su equivalente, ello no significa en modo alguno, la exención del cumplimiento de los demás requisitos que se establecen en el artículo 65 de la Ley General de Policía, sino es en quebrantamiento del principio de la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo que propugna el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública y doctrina que le informa.

 

Finalmente, si aún existe, como lo indica usted en su Oficio, un aproximado de cuatro mil personas que no reúnen los requisitos para poder ingresar al régimen estatutario de cita, toda vez que ingresaron con la normativa vigente en su momento, -es decir antes de la promulgación de la Ley General de Policía-, es criterio reiterado de este Despacho, que mientras no se cumplan con los requerimientos establecidos en el tantas veces mencionado artículo 65 de la Ley Número 7410, no podrían beneficiarse de la estabilidad que se regula en el citado Estatuto Policial. Ergo, esos funcionarios continuarían a la luz de la normativa que les permitió el ingreso a las distintas fuerzas de policía en su oportunidad, bajo las condiciones originales de la relación de servicio habida entre ellos y la Administración.

 

No obstante lo expuesto, es importante acotar, que generalmente al reformarse o modificarse una ley como la de análisis, y a fin de no causar perjuicio, específicamente, a grupos de servidores públicos o trabajadores que venían siendo regulados por leyes anteriores,  el legislador opta por definir su situación jurídica mediante normas transitorias o temporales, de tal manera que en el ínterin de la vigencia de la nueva ley y la antigua, no se generen graves dislocaciones a la paz social. Presupuesto que se echa de menos en la Ley General de Policía. En ese sentido, pueden verse, por ejemplo, el Transitorio II de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres (Ley Número 7801, de 30 abril de 1998)[2] a través del cual y en virtud de la transformación del Centro Nacional de la Mujer y la Familia en el Instituto Nacional de las Mujeres como una institución autónoma de Derecho Público, se resguardan condiciones y derechos del servidor público amparado por la normativa anterior. En similar circunstancia, es  el caso del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, que mediante Ley Número 7800 de 30 de abril de 1998, se crea como una institución semiautónoma del Estado, por lo que al trasladarse los anteriores funcionarios o servidores que se ocupaban de la actividad relacionada con el deporte y recreación en el  Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, se crea un Transitorio resguardando también sus derechos.[3] Y así sucesivamente.

Es decir, esa técnica legislativa es de gran utilidad en nuestro ordenamiento jurídico, habida cuenta de que al promulgarse una nueva ley, o sufrir modificaciones o reformas legales, median ese tipo de soluciones que a la postre pueden solventar situaciones como las que ahora preocupa a ese Ministerio de Seguridad Pública. Por ello con toda razón la autorizada doctrina es conteste en indicar que en “lo normal es bien que la ley nueva posea eficacia retroactiva en algún grado, bien que la ley antigua goce aún de algún tipo de eficacia residual o ultraactividad.  Ello implica que el operador jurídico ha de determinar en cuál de los dos textos legales se halla la norma aplicable al caso; esto es, tiene que resolver un auténtico conflicto de leyes en sentido técnico. El conjunto de normas que resuelven esta clase de conflictos se suele denominar Derecho intertemporal, del cual – a pesar de la frecuente– a pesar de la frecuente confusión terminológica – sólo una parte es Derecho transitorio en sentido estricto. El Derecho Intertemporal es, así, el conjunto de normas que regulan la sucesión de leyes en el tiempo y dan solución a los conflictos que ésta origina.”[4] Una norma en ese sentido no se encuentra en el texto actual de la citada Ley General de Policía.

 

 

III.- CONCLUSIÓN:

 

En virtud de todo lo expuesto, este Despacho concluye lo siguiente:

 

1.-De conformidad, fundamentalmente, con los artículos numerados actualmente como 50, 51, 65, y Transitorio Único de la Ley General de Policía (Número 7410 de 26 de mayo de 1994-publicado en la Gaceta Número 05 de 06 de enero de 1995), así como lo dispuesto en el Dictamen Número C-029-2000, de 16 de febrero del 2000, no es procedente jurídicamente designar para su inclusión al Estatuto Policial, a los servidores policiales que no obstante haber ingresado a las fuerzas de policía antes de la promulgación y entrada en vigencia de la mencionada Ley General de Policía, no cumplen todavía con los requisitos que establece la citada normativa.

 

2.- Los miembros de las distintas fuerzas de policía que ingresaron antes de la puesta en vigencia de la Ley General de Policía, continuarán manteniéndose en el régimen anterior, sin perjuicio  de que puedan incorporarse al régimen estatutario previsto en el Título III de la citada legislación, una vez que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 65 Ibid.

 

Lo anterior, también sin perjuicio de que una norma de carácter  temporal, adicionada a la mencionada Ley General de Policía, pueda solventar la situación jurídica del mencionado grupo de funcionarios policías, que aún no cumplen con los requerimientos legales de cita para poder ingresar al Estatuto Policial de Policía, ahí estipulado.

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

               PROCURADORA II

 

 

MGP/gvv