OJ-025-2009

13 de marzo de 2009

 

Licenciada

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente Ordinaria

de Gobierno y Administración

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° CG-005-08 del 22 de enero del 2009, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el  proyecto de ley denominado “Ley de financiamiento de las edificaciones que requiere del Poder Judicial”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 17.151.

 

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).

 

 

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO

 

Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa y así se desprende de su artículo único, su objetivo es crear “(…) un mecanismo de financiamiento que en el corto, mediano y largo plazo, permita continuar, a un ritmo si es posible mayor, la política de construcciones de la década pasada, de modo que puedan irse llenando paulatinamente las necesidades de planta física, incluyendo remodelaciones y reforzamientos inexcusables, lo que además permitirá ahorrar en alquileres”.  Concretamente, se busca autorizar al Consejo Superior de  Poder Judicial para que tome en arriendo del Fondo de Jubilaciones y Pensiones hasta un veinticinco por ciento (25%) de los dineros disponibles para invertir, con el propósito de financiar la compra de terrenos, ampliación, remodelación, reforzamiento y construcción de edificios destinados al servicio del Poder Judicial. Las sumas otorgadas en calidad de préstamo devengarían un interés anual, revisable semestralmente, que sería igual al mejor rendimiento que a la fecha de los desembolsos o revisión del interés, obtendría el Fondo invirtiendo los recursos, más un punto y medio. El principal y los intereses del préstamo serían reintegrados en los plazos que se indique en cada operación, pero en ningún caso podría ser mayor a 20 años.

 

Los recursos que recibiría el Poder Judicial con base en lo dispuesto en la Ley se depositarían en la Caja Única del Estado y serían incorporados al presupuesto del Poder Judicial mediante modificación al Presupuesto de la República. Su ejecución se regiría por los lineamientos que establece el ordenamiento jurídico en materia de ejecución presupuestaria.

 

 

La Asamblea Legislativa no tramitaría presupuestos del Poder Judicial que incluyan montos para la compra de terrenos, ampliación, remodelación, reforzamiento y construcción de edificios con recursos provenientes del Fondo, si no se incorporan en la subpartida respectiva del presupuesto, los dineros necesarios para abonar el principal y los intereses de los préstamos que se autorizan en la Ley.

 

 

II.-       SOBREL EL FONDO

 

De conformidad con el numeral 88, inciso 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley n.° 7333 de 5 de mayo de 1993, corresponde al Consejo Superior del Poder Judicial administrar el Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, de acuerdo con las políticas de inversión de ese Fondo, establecidas por la Corte. Sobre la naturaleza de este Fondo, en el dictamen C-287-04 de 12 de octubre del 2004, indicamos lo siguiente:

 

 

 

‘III.-LA SITUACIÓN DEL RÉGIMEN DE PENSIONES DEL PODER JUDICIAL:

 

El régimen de pensiones del Poder Judicial es un régimen especial, sustitutivo del régimen general de invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social. Su regulación básica se encuentra en la Ley Orgánica del Poder Judicial (n.° 7333 de 5 de mayo de 1993).

 

Para lo que aquí interesa, cabe indicar que el régimen cuenta con un Fondo propio, el cual recibe una contribución tripartita, a saber, la de los servidores (activos y pensionados), la del Poder Judicial como patrono, y la del Estado como tal. Al respecto, el artículo 236 de la LOPJ dispone lo siguiente:

 

 

‘Artículo 236.-

 

Para atender el pago de las jubilaciones y pensiones, créase un Fondo que será formado con los siguientes ingresos:

 

1.       El nueve por ciento (9%) de todos los sueldos de los servidores activos, así como de las jubilaciones y pensiones a cargo del Fondo.

 

Este porcentaje se retendrá mensualmente. Por razones de necesidad del Fondo y con base en estudios actuariales, la Corte podrá aumentar este porcentaje hasta un quince por ciento (15%).

 

2.       El monto establecido como aporte del Estado para el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, y el que determine el Poder Judicial como patrono. Estos porcentajes se ajustarán proporcionalmente, conforme a los incrementos que la Corte acuerde junto con el aporte de los trabajadores.

 

3.       Los intereses y demás beneficios que produzca el fondo.

 

4.-(Anulado por resolución de la Sala Constitucional No. 9281-99 de las 11:09 horas del 25 de noviembre de 1999).

 

5.       (Anulado por resolución de la Sala Constitucional No. 10817-2001 de las10:02 horas del 24 de octubre de 2001).

 

6.       Los demás ingresos que determine la ley’.

       

En lo concerniente a la administración del régimen, cabe indicar que antes de la aprobación de la ley n.° 7333 citada, esa tarea estaba a cargo de la Corte Plena. En la actualidad, la administración del Fondo está encargada al Consejo Superior, salvo en lo referido a la emisión de las políticas de inversión, competencia que conservó la Corte Plena según lo dispuesto en el artículo 81 inciso 12 de la LOPJ.

       

Por otra parte, los recursos del Fondo deben mantenerse en uno de los bancos del Estado y el pago de las pensiones se hace, directamente, por medio de cheques girados contra las cuentas abiertas al efecto. En ese sentido, el artículo 239 de la LOPJ señala lo siguiente:

 

 

‘Artículo 239.-

 

El Fondo de Pensiones y Jubilaciones será mantenido en uno de los bancos del Estado, a la orden exclusiva del Poder Judicial y según los acuerdos que celebren el Consejo y el banco respectivo. Los intereses correspondientes a ese Fondo serán capitalizados, también conforme lo acuerden ambos.

 

Los pagos se harán por medio de cheques o giros extendidos por el Departamento Financiero Contable y serán firmados por el Director Ejecutivo’.

       

De lo anterior resulta claro que el régimen de pensiones del Poder Judicial no puede ser catalogado como un régimen con cargo al presupuesto nacional. Dicho régimen cuenta con un Fondo propio, respecto al cual el Estado participa sólo como contribuyente, por lo que no tiene la obligación de presupuestar y cancelar sus beneficios. Por el contrario, el pago de las pensiones se hace con cargo al Fondo, tomando de los recursos que deben mantenerse en alguno de los bancos del Estado”.

 

Por otra parte, en la opinión jurídica O.J.-035-2004 de 15 de marzo del 2004, donde nos pronunciamos sobre un proyecto de ley denominado “Financiamiento de las edificaciones que requiere el Poder Judicial”, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 15.405, archivado n.° 11.508 a causa de que obtuvo un dictamen negativo de mayoría por parte de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios el 13 de octubre del 2004, indicamos lo siguiente:

 

 

“I.-      OBJETO DEL PROYECTO

 

Se indica en la exposición de motivos, que en los últimos diez años, el Poder Judicial  ha experimentado un importante crecimiento, dada la asignación de nuevas, mayores y más complejas funciones, con el consiguiente incremento masivo de los servicios que ejerce, generándose consecuentemente una crisis en las necesidades de espacio físico de dicho Poder.  Se argumenta asimismo, que el presupuesto del Poder Judicial es cada vez más deficitario en la asignación de recursos para la construcción de nuevas edificaciones que alberguen servidores y usuarios, así como la instalación de todo implemento tecnológico moderno e indispensable en la realización de las funciones propias de dicho Poder encomendadas.  Como objetivo central del proyecto de ley se señala la necesidad de ‘…proponer un mecanismo de financiamiento que en el corto, mediano y largo plazo, permita continuar, a un tiempo si es posible mayor, la política de construcciones de la década pasada, de modo que puedan irse llenando paulatinamente las necesidades de planta física, incluyendo remodelaciones y reforzamientos inexcusables, lo que además permitirá ahorrar en alquileres’.  Se arguye además, que el proyecto de financiamiento debe desarrollarse sobre prioridades, dirigiéndolo primero a llenar las necesidades más graves y urgentes, para ello – la respectiva Comisión – tomará en cuenta los informes de Planificación y las variables especificadas al efecto.

 

En concreto, el proyecto propone la autorización legal para que la Corte Suprema de Justicia pueda tomar, en arriendo, hasta un 25% del Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial.

 

 

II.-     SOBRE EL FONDO

 

Consideramos que el FONDO DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL PODER JUDICIAL debe tener independencia funcional y plena autonomía en el manejo y administración del patrimonio que lo conforma.   En la actualidad tal fondo es administrado por el Consejo Superior del Poder Judicial de la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual se considera inconveniente que quien lo  administra se constituya, a la vez, como deudor de lo que la ley le manda a administrar, lo cual evidentemente riñe con los principios elementales de una sana administración. De ahí que el proyecto resulta inconveniente para los intereses de los beneficiarios del citado fondo, que no son otros que los funcionarios del Poder Judicial, quienes, son, precisamente, los que -con su salario- han creado y mantenido parcialmente el sistema  de pensiones del Poder Judicial.

 

En todo caso, existe normativa vigente que delimita las atribuciones del Consejo Superior, en cuanto a las inversiones que efectúa con el propósito de lograr una óptima capitalización, como lo es el caso de la disposición contenida en el artículo 238 de la Ley Orgánica del Poder Judicial que, en lo que interesa, dispone:

 

‘Artículo 238. Se autoriza al Consejo, para que, con los ingresos del Fondo de Jubilaciones y Pensiones, realice operaciones de crédito con cooperativas y cajas de ahorro de servidores del Poder Judicial o instituciones bancarias del Estado, que serán destinadas a préstamos para construcción o mejoramiento de vivienda y otros de carácter social respecto a los empleados o funcionarios judiciales, según el reglamento que al efecto debe dictarse por la Corte. En todo caso, tales operaciones se podrán realizar siempre y cuando el Fondo reciba intereses iguales o superiores a los que recibiría por inversiones en títulos valores del sector público’.

 

 

En el mismo sentido, dispone el numeral 239, de la misma ley citada:

 

‘Artículo 239. El Fondo de Pensiones y Jubilaciones será mantenido en uno de los bancos del Estado, a la orden exclusiva del Poder Judicial y según los acuerdos que celebren el Consejo y el banco respectivo. Los intereses correspondientes a ese Fondo serán capitalizados, también conforme lo acuerden ambos. Los pagos se harán por medio de cheques o giros extendidos por el Departamento Financiero Contable y serán firmados por el Director Ejecutivo’

 

 

Evidentemente el proyecto en mención riñe con las disposiciones legales transcritas, que se encuentran vigentes. Así, las operaciones que el Consejo está facultado a hacer, lo son únicamente con cooperativas y cajas de ahorro de los mismos servidores judiciales, o con los bancos estatales. Como  se desprende, las posibilidades de inversión están taxativamente determinadas, condicionadas las primeras a que las mismas se realicen siempre y cuando el Fondo reciba intereses iguales o superiores a los que recibiría por inversiones a títulos valores del sector público.

 

En síntesis, el arriendo de dinero que se persigue el proyecto no está contemplado como posibilidad legal en la normativa que al efecto rige y, sin duda,  reñiría con ella. Aunado a ello, y en criterio de esta representación, el proyecto objeto de consulta podría lesionar los intereses económicos del Fondo, que es propiedad de  a todos los funcionarios del Poder Judicial, en su condición de potenciales pensionados o jubilados, afectando con ello, igualmente, el  principio de intangibilidad del patrimonio de los beneficiarios del Fondo, al convertir a la Corte Suprema de Justicia en administradora y deudora, a la vez, del citado fondo.

 

 

 

III.-    CONCLUSIÓN

 

El proyecto de ley denominado FINANCIAMIENTO DE LAS EDIFICACIONES QUE REQUIERE EL PODER JUDICIAL  no resulta legalmente viable, ni conveniente a los intereses de los beneficiarios del Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial”.

 

 

Revisando la normativa de ambos proyecto de Ley, tenemos que entre el que comentamos y el que se archivó hay algunas diferencias no sustanciales. La primera, que en el actual se autoriza al Consejo Superior del Poder Judicial, en el archivado a la Corte Suprema de Justicia. La segunda, en el presente el plazo de reintegro del capital es de 20 años, en el archivado era de 15 años. La tercera, en el actual  proyecto los recursos ingresan a la Caja Única, en el archivado se incorporaban directamente al presupuesto del Poder Judicial mediante modificación interna. Por último, en el proyecto de comentario se le impone el deber  a la Asamblea Legislativa de no tramitar presupuestos del Poder Judicial que incluyan montos para la compra de terrenos, ampliación, remodelación, reforzamiento y construcción de edificios con recursos provenientes del Fondo, si no se incorporan en la subpartida respectiva del presupuesto, los dineros necesarios para abonar el principal y los intereses de los préstamos que se autorizan en la Ley, en el archivado ese deber se imponía a la Contraloría General de la República.

 

 

 Establecido lo anterior, si el nuevo proyecto de Ley que se presenta a la Asamblea Legislativa está sustentado en estudios técnicos-financieros que garanticen los intereses de los beneficiarios del Fondo y su sostenibilidad, en este extremo, se superaría la objeción que planteamos al anterior proyecto.

 

 

Sí nos sigue preocupando el hecho de que el Consejo Superior del Poder Judicial se le otorgue una doble condición: administrador y deudor del Fondo, aunque técnicamente el deudor sería el Estado, toda vez que ese órgano, al igual que el Poder Judicial, carecen de personalidad jurídica, lo que podría quebrantar los principios de sana administración, por lo que sería conveniente diseñar un mecanismo legal que garantice esos principios.

 

 

III.-     CONCLUSIÓN

 

 

El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad ni técnica legislativa; su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

 

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

ACG/msch