C-411-2008

13 de noviembre de 2008

 

Señor

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro de Educación

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-6614-11-08 del 13 de noviembre de 2008, por medio del cual nos remite el expediente MEP-OD-04-2008 correspondiente al procedimiento administrativo llevado a cabo para efectos declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del título del señor XXX, con la finalidad de que esta representación rinda el dictamen favorable que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para esos efectos.

 

 

I.         CUESTIÓN PREVIA

 

Previamente a entrar a valorar el fondo del asunto, debe indicarse que la presente gestión había sido presentada anteriormente por el señor Ministro de Educación Pública y fue devuelta por esta representación sin emitir el dictamen favorable solicitado, toda vez que se encontraron una serie de defectos formales que impedían el pronunciamiento por parte de la Procuraduría.

 

En efecto, mediante dictamen C-269-2008 del 4 de agosto de 2008 se concluyó lo siguiente:

 

“En vista de las consideraciones apuntadas, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada legalmente para emitir el dictamen previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, por detectarse los siguientes vicios formales:

 

1. No consta la resolución en la cual el Ministro de Educación Pública -como órgano decisor- nombró al órgano director del procedimiento, con lo cual no existe prueba alguna de su investidura y competencias.

 

2. El expediente administrativo aportado no se encuentra debidamente ordenado ni completo.

 

En razón de lo anterior, deberán enderezarse los procedimientos correspondientes dentro del plazo de caducidad previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.”

 

Dado lo anterior, en esta oportunidad se presenta nuevamente el señor Ministro de Educación Pública y el Presidente del órgano director del procedimiento seguido contra el señor XXX, solicitando que esta representación emita el dictamen favorable respectivo, para lo cual señalan haber cumplido con las anteriores deficiencias encontradas por la Procuraduría.

 

 

II.        ANTECEDENTES

 

            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, se considera oportuno mencionar los siguientes antecedentes para la decisión de este asunto:

 

A)        En la sesión ordinaria N° 588-2007 del 16 de octubre de 2007, el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), acordó en lo conducente: “… la integración de un Órgano Director del Procedimiento para que valore la posibilidad de anulación de la inscripción del título de Bachillerato en Ingeniería Industrial otorgado por la Universidad Metropolitana Castro Carazo al señor XXX, inscrito en el CONESUP, el 20 de noviembre de 2004, bajo el Tomo: 30, Folio: 227, Número: 4391…”. (Ver folios 144 a 147 del expediente administrativo)

 

B)        Mediante la resolución N° 403-07 de las 9:00 horas del 13 de noviembre de 2007, la Ministra a.i. de Educación Pública, señora Alejandrina Mata Segreda, acordó “Iniciar un procedimiento administrativo que investigue la verdad real de los hechos en aras de determinar la procedencia legal de la inscripción del Título de Bachillerato en Ingeniería Industrial otorgado por la Universidad Metropolitana Castro Carazo al señor XXX, inscrito en el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), el día 20 de noviembre de 2004, bajo el Tomo 30, Folio 227, Número 4391 de conformidad con el procedimiento establecido al efecto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”.  En esa misma resolución se designó a los señores Claudio González Castro, Olger Rodríguez Calvo y a Jean Fabricio Sanabria Alvarez, como integrantes del órgano director del procedimiento. (Ver folios 148 y 149 del expediente administrativo)

 

C)        El 22 de febrero de 2008, el órgano director emitió la resolución OD-001, mediante la cual dio inicio al procedimiento administrativo.  En esa resolución se indica que los hechos por los cuales se procede a investigar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción del título del señor XXX son el exceso de carga académica cuatrimestral y el incumplimiento de las 150 horas de trabajo comunal universitario. Asimismo, se otorgó al señor XXX un plazo de diez días hábiles para señalar lugar o medio para recibir notificaciones, se hizo de su conocimiento el derecho a consultar el expediente, el de presentar pruebas o argumentos de descargo y el de hacerse representar por un profesional en Derecho.  Finalmente, se le indicaron los recursos procedentes contra esa resolución y los plazos para interponerlos. (Ver folios 150 y 151 del expediente administrativo).

 

D)        Mediante nota del 25 de febrero de 2008, el señor XXX señaló lugar y medio para recibir notificaciones.  (Ver folio 152 del expediente administrativo).

 

E)        Mediante resolución OD-002-MEP de las 10:30 horas del 1° de abril de 2008, el órgano director del procedimiento fijó las 8:30 horas del 29 de abril de 2008 para la celebración de la comparecencia oral y privada a que se refieren los artículos 309 y 312 de la Ley General de la Administración Pública.  (Ver folio 155 del expediente administrativo)

 

F)        El 29 de abril de 2008, según consta en el acta de comparecencia oral y privada emitida por el órgano director del procedimiento, se llevó a cabo la comparecencia fijada para esa fecha, con la presencia del señor XXX. (Ver folios 157 a 161 del expediente administrativo)

 

G)        Mediante resolución OD-005-MEP de las 14:30 horas del 15 de mayo de 2008, el órgano director emitió el “ACTO FINAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO ORDINARIO”.  En esa resolución, el órgano director indicó lo siguiente: “…en el presente asunto no hay indicio o prueba fehaciente, que haga presumir que el señor XXX no haya realizado sus estudios normalmente y de conformidad con el cumplimiento del precepto de la carga académica permitida… de acuerdo a lo anterior y en apego al principio de la Verdad Real, este Órgano Director considera que la eventual Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta de la inscripción del título, por el hecho de la sobrecarga académica, no es necesaria, idónea y proporcional, máxime si se toma en cuenta el principio de la protección del interés colectivo y la salvaguarda del interés superior del estudiante. En cuanto al otro hecho, el cual es la ejecución del Trabajo Comunal Universitario en contra de lo establecido en el artículo 14 inciso h del Reglamento General del CONESUP, es menester señalar que el precepto de buena fe no se puede aplicar en cuanto a esta situación, ya que no podemos obviar que algún ciudadano pueda alegar ignorancia de la ley…”  En virtud de lo anterior, el órgano director del procedimiento recomendó “Que se proceda a la anulación del Título de Bachillerato en Ingeniería Industrial, inscrito al tomo 30, folio 227, asiento 4391, a nombre del señor XXX, al constatarse que incumplió con las 150 horas del Trabajo Comunal Universitario y el precepto de que dicho requisito de graduación deba ser estrechamente relacionado con la carrera, debiendo desarrollar en este caso labores atinentes al perfil profesional en ingeniería industrial”. (Ver folios 164 a 168 del expediente administrativo).

 

H)        Mediante oficio OD-006-MEP-2008 del 19 de mayo de 2008, el órgano director del procedimiento remitió el expediente del señor XXX al Ministro de Educación Pública, para lo de su cargo. (Ver folio 169 del expediente administrativo)

 

I)         El señor Ministro de Educación Pública solicitó formalmente a esta representación emitir el dictamen sobre la existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

 

 

III.      RESPECTO A LA ANULACIÓN, EN VÍA ADMINISTRATIVA, DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

 

Reiteradamente esta representación ha reconocido que -en principio- la Administración se encuentra inhibida para anular en vía administrativa los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 34 y 39.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

 

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio que establece que los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración.  Esa excepción está contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que aquel presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93, los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/ ).

 

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe seguirse un procedimiento administrativo ordinario, y obtenerse un dictamen de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría en caso de que el asunto versase sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 

 

 

IV.      SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN ESTE CASO

 

            Antes de referirnos a las causales de nulidad que se achacan a la inscripción del título del señor XXX, y siendo que la solicitud para la apertura del procedimiento tendiente a anular dicha inscripción estuvo a cargo del CONESUP, conviene tener presente que a ese órgano, de conformidad con su ley de creación (N° 6693 del 27 de noviembre de 1981), le corresponde “Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste.” (Artículo 3 inciso e).  

 

            Por su parte, el Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (emitido mediante el decreto N° 29631 del 18 de junio de 2001), dispone que corresponde al CONESUP, “Ejercer las acciones que juzgue necesarias, dentro del marco de la legislación vigente para garantizar que los estudiantes que se matriculen en las universidades privadas costarricenses, reciban una educación universitaria de excelencia” (artículo 2 inciso a); “Inscribir los títulos que expidan las universidades privadas, previa declaración jurada del Rector ante notario público, dando fe de que se cumplió con los requisitos académicos adquiridos por éstas” (artículo 2 inciso h); garantizar el cumplimiento de “…los compromisos asumidos por las universidades privadas en la propuesta académica aprobada” (artículo 55 inciso a); “Verificar el cabal cumplimiento, por parte de las universidades, de las condiciones según las cuales el CONESUP autorizó tanto su funcionamiento como la apertura de cada una de sus carreras” (artículo 55 inciso b); y “Verificar el cumplimiento de los planes y programas de estudios aprobados, su calidad, su pertenencia y si la misión institucional de la carrera se concreta en la formación de sus graduandos” (artículo 55 inciso d).

 

            En el caso específico del señor XXX, el procedimiento administrativo seguido para anular la inscripción en el CONESUP del título que lo acredita como Bachiller en Ingeniería Industrial obedece a dos razones: el exceso en la carga académica cuatrimestral y el incumplimiento de las 150 horas del Trabajo Comunal Universitario.  Seguidamente nos referiremos a cada una de ellas.

 

 

            A.  El exceso en la carga académica cuatrimestral

 

            El informe de la Secretaría Técnica de CONESUP (visible a folio 110 del expediente administrativo), que sirvió de base para solicitar la apertura del procedimiento tendiente declarar la nulidad de la inscripción del título del señor XXX, sostiene sobre ese punto lo siguiente:

 

“Otras observaciones que nos preocupan: Cuatrimestres cargados con cursos por suficiencia (8, 9, 10 cursos), además de los cursos regulares; donde se cuestiona el rendimiento en el proceso de aprendizaje de los estudiantes, porque no se puede lograr la apropiación de conceptos, en tiempos irreales de aprehensión del conocimiento.  (…) Recordemos que un crédito tiene un valor de 3 horas de tiempo de dedicación del estudiante, para sus lecciones, prácticas y su trabajo independiente; aunque solo esté obligado a prepararse para ser examinado en un curso, requiere mucho trabajo independiente y horas estudio el aprobarlo por suficiencia, por el valor en créditos de cada curso por suficiencia que se matricule.  La suma de los créditos por suficiencia es tan igual como la suma de los créditos de los cursos regulares, todos constituyen el pensum particular de la carrera de estudio, y por lo tanto el requisito mínimo para una titulación de Bachillerato o Licenciatura”.

 

            A juicio de esta Procuraduría, de los datos que constan en el expediente administrativo no es posible deducir que la carga académica asumida por el señor XXX haya sido de tal magnitud que justifique declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción de su título.

 

            En ese sentido, nótese que si bien una carga académica determinada puede ser contraria a un adecuado proceso educativo, la existencia de esa carga, y el fundamento del límite debe demostrarse, lo cual no ocurrió en este caso. 

 

            Tampoco se advirtió la existencia de norma alguna −susceptible de ser confrontada con la situación del señor XXX- que señale, de manera concreta, un límite máximo de carga académica cuatrimestral.  Ante ello, la posible nulidad del acto de inscripción, por el exceso en la carga académica, debe someterse a un proceso interpretativo que resulta incompatible con el carácter “evidente y manifiesto” que exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración  Pública.

 

            Obsérvese incluso que en cuanto a este aspecto, el órgano director del procedimiento, en su resolución final -visible de folios 164 a 168 del expediente administrativo- indicó: “de acuerdo a lo anterior y en apego al principio de la Verdad Real, este Órgano Director considera que la eventual Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta de la inscripción del título, por el hecho de la sobrecarga académica, no es necesaria, idónea y proporcional, máxime si se toma en cuenta el principio de la protección del interés colectivo y la salvaguarda del interés superior del estudiante”.   Si bien esa afirmación no vincula al órgano decisor, ni a esta Procuraduría, sí constituye un elemento de juicio adicional para descartar la excesiva carga académica como motivo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción a la cual hemos venido haciendo referencia.

 

 

B.        El incumplimiento de las 150 horas de Trabajo Comunal Universitario:

 

            En cuanto a este aspecto, consta en el expediente administrativo (folios 1 a 6) que el Trabajo Comunal Universitario presentado por el señor XXX, conjuntamente con otros 16 estudiantes, consistió en comprar una motocicleta para ser donada a la Delegación Policial de Paso Canoas y colaborar así con la vigilancia de la zona.

 

            En lo referente a las características que debe reunir el Trabajo Comunal Universitario como requisito de graduación, la Ley de Creación del CONESUP, ya citada, dispone lo siguiente:

 

“Artículo 9º.- Dentro de los términos de esta ley, las universidades privadas, como instituciones de enseñanza superior, gozarán de plena libertad para la docencia, la investigación científica y la difusión de la cultura.  Deberán contribuir al estudio y a la solución de los problemas nacionales, para lo cual establecerán programas de trabajo comunal o servicio social obligatorio, equivalentes, o similares, a los que existen en las universidades estatales”. (El subrayado es nuestro).

 

            Por su parte, el Reglamento General del CONESUP, también citado, señala lo siguiente:

 

“Artículo 14.— La lista de carreras y sus correspondientes planes de estudio a que se refiere el inciso f) del artículo 12 de este Reglamento deberán contener, la siguiente información:

a- (…)

h- Programas de trabajo comunal o de servicio social obligatorios establecidos para la carrera, los que no serán en ningún caso menores de 150 horas de duración y cuya naturaleza debe demostrar una estrecha relación con la carrera para los fines del artículo 9º de la Ley. Los proyectos del T.C.U. deberán ser notificados a CONESUP cada dos años.

i- (…)”.

 

            De conformidad con las normas transcritas, los programas de Trabajo Comunal Universitario deben cumplir, al menos, tres requisitos: 1) contribuir al estudio y solución de los problemas nacionales; 2) no ser de una duración menor a 150 horas por estudiante; y, 3) tener relación estrecha con la carrera universitaria que cursa el estudiante.

 

            A juicio de esta Procuraduría, en lo referente al cumplimiento del Trabajo Comunal Universitario sí existe una infracción que justifica declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la inscripción del título del señor XXX.

 

            Ciertamente, el proyecto relacionado con la compra de una motocicleta para ser donada a la Delegación Policial de Paso Canoas, cumple con el requisito de contribuir a la solución de los problemas nacionales, pero no con los de tener una duración no menor a 150 horas por estudiante y tener relación estrecha con la carrera.

 

            Así, del informe rendido por los 17 estudiantes en torno a la realización del Trabajo Comunal Universitario (folios 1 a 6 del expediente administrativo), no es posible acreditar que cada uno de ellos haya dedicado 150 horas a la consecución del objetivo, lo que sumaría 2550 horas en total.  Tampoco encuentra esta Procuraduría relación alguna entre la carrera de ingeniería industrial y la recolección de fondos para la compra de una motocicleta.  Si bien podría realizarse una interpretación amplia y encontrar cierta relación entre esas dos actividades, no podría afirmarse que esa relación sea “estrecha” como lo exige la norma.

 

            La intención del Trabajo Comunal Universitario, como requisito para obtener un grado académico universitario, es −aparte de contribuir a la solución de los problemas nacionales− la de servir como práctica en el proceso de formación del estudiante, el cual, durante un tiempo relativamente largo (150 horas) debe ejercitar los conocimientos adquiridos, realizando una actividad estrechamente relacionada con su carrera, lo que no ocurrió en este caso.

 

            Por su parte, el acto de inscripción acordado por el CONESUP, tiene como presupuesto que la persona inscrita como profesional en un campo determinado, haya cumplido todos los requisitos exigidos para la validez del grado académico que ostenta, de manera tal que si esos requisitos no se cumplieron en aspectos esenciales −como lo es el Trabajo Comunal Universitario− existe un vicio en el motivo del acto, que a su vez afecta el contenido e impide la realización del fin.   Al no lograrse la realización del fin, el acto es nulo y esa nulidad, en este caso, sí es susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

 

 

V.        CONSIDERACIONES FINALES

 

            La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que tratándose de procedimientos administrativos incoados en el sector público “…la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas ‘cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión’ (artículos 166 y 223 ibídem)”. (Sentencia n.° 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002).

 

            En el caso del procedimiento administrativo que sirvió de base para la solicitud que nos ocupa, de la revisión del expediente administrativo no se observa la existencia de irregularidades que pudiesen haber causado indefensión al administrado, o que hubiesen cambiado la decisión final en aspectos importantes.

 

Debe tenerse en cuenta que el órgano director del procedimiento fue nombrado por el funcionario competente (Ministra a.i de Educación Pública) para realizar la investigación respectiva sobre la eventual nulidad absoluta evidente y manifiesta del título en cuestión, y una vez iniciada, el órgano director confirió el respectivo traslado de cargos al afectado, informándole de los hechos y el objeto del procedimiento, así como de la posibilidad de asesorarse por un abogado y presentar recursos. A partir de ese momento el señor XXX tuvo la posibilidad de intervenir a lo largo del procedimiento, estando presente en la audiencia oral donde manifestó los alegatos que estimó pertinentes en defensa de sus intereses. Ello evidencia que al afectado se le respetó el debido proceso y su garantía de defensa, sin que haya sido colocado en ningún momento en estado de indefensión.

 

Asimismo, una vez que el órgano director emitió su informe final, el expediente fue remitido al Ministro de Educación Pública, como órgano competente para el dictado del acto final, quien hace previamente la respectiva consulta a esta Procuraduría. Si bien inicialmente la gestión presentada a este despacho fue realizada por el órgano director del procedimiento, lo cierto es que mediante oficio DM-6614-11-08 del 13 de noviembre de 2008, el señor Ministro avaló tal solicitud, remitiendo a esta representación el expediente respectivo para efectos de que se emita el informe previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Por lo anterior, la presente gestión se tiene por planteada por el órgano competente y en el momento procesal oportuno (antes del dictado del acto final).

 

Por todo lo indicado a partir del análisis del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa, no cabe duda de que el procedimiento llevado a cabo por el órgano director, como requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo  aquí discutido, cumplió con todas las garantías del debido proceso. De esta forma, el expediente administrativo refleja el cumplimiento de todas las etapas y formalidades sustanciales que conforman el debido proceso en materia administrativa, por lo que la falta de documentación y requisitos formales encontrados en una anterior oportunidad por esta representación, quedó subsanada con esta nueva gestión que se presenta.

 

 

VI.      CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la inscripción en el Consejo Nacional de la Enseñanza Superior Universitaria Privada, del título de Bachillerato en Ingeniería Industrial, inscrito al Tomo 30, Folio 227, Asiento 4391, del señor XXX.

 

Remitimos adjunto el expediente administrativo que nos fue enviado con su gestión.

 

Atentamente,

 

 

          Msc. Silvia Patiño Cruz

          Procuradora Adjunta

 

SPC/gcga