C - 132 - 89

27 de julio de 1989

Licenciado

Rafael A. Rivas Contreras

Auditoría General Instituto Mixto de Ayuda Social

S.______D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General me refiero a su oficio A.G. 85-89 del pasado 12 de mayo, por cuyo medio usted nos solicita externemos nuestro criterio técnico-jurídico en relación con el tiempo a partir del cual se debe de empezar a computar el término de la prescripción a que alude el numeral 603 del Código de Trabajo, especialmente, en los casos en los que como resultado de un informe de la Auditoría Interna o de otra unidad administrativa, se recomienda a la Administración llevar a cabo el procedimiento administrativo disciplinario regulado por los artículos 214 y 216 de la Ley General de la Administración Pública.

La anterior interrogante se somete a nuestro estudio según usted manifiesta, por existir criterios opuestos en relación con esta materia, los cuales vienen adjunto a esta solicitud.

Una vez constatado el cumplimiento de los requisitos establecidos por el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se da respuesta a su solicitud de consulta de la siguiente manera:

ASPECTOS GENERALES

I. DEBIDO PROCESO EN MATERIA DE EMPLEO PUBLICO

De los términos en que usted formula su consulta, obviamente se colige en primer término, que el punto fundamental sobre el cual descansan sus inquietudes radica en la participación y oportunidad de defensa que en sede administrativa se debe conceder a los servidores de esa institución cuando las circunstancias lo ameriten.

Como es bien conocido dentro de la literatura jurídica más autorizada, la regla general en esta materia es que toda persona tiene absoluto derecho a defenderse con amplitud en cualquier proceso que inicie la administración y que pueda afectarle en sus derechos e intereses. El derecho al debido proceso comprende, como primer elemento, el conocimiento de las actuaciones en forma amplia y sin restricciones (salvo casos excepcionales). Es en sí una obligación constitucional y legal de la Administración, el otorgar la posibilidad de que la persona a quien se le imputa un hecho pueda defenderse en sede administrativa. Lo anterior no sólo deviene de la inteligente aplicación de textos constitucionales al procedimiento administrativo, sino que tal principio se inspira también en razones elementales de justicia y equidad que son las que nutren los postulados que consagra en este sentido la Ley General de la Administración Pública.

El principio de defensa en sede administrativa como en sede judicial, tiene también una conveniencia práctica que tiende a dar a las personas que puedan resultar perjudicadas por actuaciones de la Administración, la posibilidad para que desde un inicio vayan organizando su defensa y exponiendo sus puntos de vista en torno al problema concreto de que se trate. Asimismo, la administración puede verse beneficiada en atención a las pruebas y alegatos que el empleado o funcionario público pueda hacer llegar al expediente; todo lo cual sin duda significa una más amplia ilustración que coadyuvará en una más acertada solución del caso.

En este sentido la jurisprudencia ha establecido que:

"... es un postulado de buena administración y de buen procedimiento, al asegurar una decisión justa y recta; y ello, desde luego, es incuestionable en la materia disciplinaria o sancionatoria..." "...la regla general en la materia ha de ser la de la audiencia previa; y la de la excepción, el de la prescindencia de ella tanto cuando la ley así lo permite como cuando se está en presencia de situaciones urgentes o evidentes que requieren en aras y defensa del mejor servicio público, la separación o la suspensión inmediata del funcionario indigno sin perjuicio por supuesto, de que él pueda impugnar el respectivo acto". Sala de Casación Nº 19, a las dieciséis horas treinta minutos del quince de abril de mil novecientos setenta y siete.

II. PROCEDIMIENTOS ESPECIFICOS EN CASOS DE AUDITORAJES INTERNOS

En los casos en que sea necesario realizar este tipo de labor fiscalizadora, como lo es el sometido por usted a nuestro análisis, debe aplicarse en primer término el Decreto Ejecutivo Nº 18058-P-H de 16 de marzo de 1988, el cual establece:

Artículo 20 Cuando la ejecución de auditorías o estudios especiales de auditoría, en instituciones públicas y entidades privadas que manejan fondos públicos, se detecten actos o hechos irregulares o ilegítimos que requieran el establecimiento de la verdad real para sentar las responsabilidades, se empleará el siguiente procedimiento:

a) Se deberá comprobar exhaustivamente la verdad real de los hechos o actos considerados de irregulares o ilegítimos y de los correspondientes elementos de prueba, labor que se ejecutará con las técnicas de la auditoría aplicables a cada caso particular, de acuerdo, entre otros, con el Manual de Normas Técnicas de Auditoría y de Control Interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización.

b) Se citará a quien se estime deba comparecer a rendir declaración o se le solicitará la información correspondiente por escrito, además de verbalmente, en cualquier momento del transcurso de la Auditoría o de estudio especial de auditoría.

c) Caso de que a quien se le imputen los hechos o, actos irregulares o ilegítimos expresamente admita su comisión, se prescindirá de la audiencia que se estipula en el inciso siguiente y se emitirá el informe ordenado lo que proceda, lo cual deberá ser cumplido por la administración activa.

d) Caso contrario, se emitirá el "Estado de resultado ", documento que deberá contener una descripción detallada de las deficiencias o irregularidades encontradas en le estudio, funcionarios eventualmente responsables de las mismas, causas y efectos. El Estado de Resultados se pondrá en conocimiento del o los que se consideran eventuales responsables, con el objeto de que aleguen lo que deban alegar y aporten prueba de descargo, lo cual deberán hacer dentro del plazo que se les señale que no será menos de tres ni mayor de diez días hábiles.

e) Vencido el plazo anterior y agotada la investigación se rendirá el informe respectivo, el que deberá ser comunicado al órgano o ente auditado, así como a las personas interesadas citadas en el informe.

f) De conformidad con lo resuelto se determinará si proceden sanciones administrativas y si el caso debe remitirse al  Departamento Legal, para que éste determine si se eleva a conocimiento del Ministerio Público".

Artículo 36:"Cuando en el ejercicio de la función fiscalizadora de instituciones públicas y entidades privadas que manejan fondos públicos, la Contraloría General de la República, encuentre actos o hechos irregulares o ilegítimos que requieren el establecimiento de la verdad real para sentar las responsabilidades, se empleará el procedimiento de sumario administrativo dispuesto en este capítulos, excepción hecha de aquellos actos o hechos irregulares o ilegítimos que se detecten en la práctica de auditoría o estudios especiales de auditoría, en cuyo caso se observará el procedimiento contemplado en el artículo 20 de este Reglamento".

El referido Decreto sin duda alguna es aplicable cuando sea necesario realizar alguna investigación a servidores por supuestas irregularidades en el desempeño de su trabajo, pero no tiene nada que ver con los postulados que nutren el debido proceso en sede administrativa, pues este procedimiento administrativo únicamente pretende la verificación de la falta mediante mecanismos técnicos como arqueos, entrevistas al sospechoso o a testigos, etc, que culminarán en un informe detallado del asunto.

Así las cosas, el cumplimiento del debido proceso debe dar inicio en estricta técnica jurídica, una vez finalizado el procedimiento regulado por el Decreto Ejecutivo de comentario, es a partir de ese momento en que debe iniciarse el debido proceso regulado por la Ley General de la Administración Pública en forma programática en sus artículos 214 y siguientes, y en forma concreta en el 308 y siguientes, ya que es ahí donde efectivamente se puede dar el contradictorio a que hiciéramos referencia al inicio y donde se le puede asegurar al servidor el que pueda ejercer una efectiva defensa a su favor.

En el mismo orden de ideas cabe agregar, que una vez cumplido este trámite, comienza a correr el término de prescripción que señala el numeral 603 del Código de Trabajo, y es por ello que debe ponerse en conocimiento del órgano decisor el resultado y toda la información recabada. Mejor dicho es a partir de la fecha en que queda concluido el procedimiento administrativo o debido proceso en que empieza a operar la prescripción de la acción del patrono para despedir.

En el anterior sentido, la jurisprudencia de nuestros tribunales ha sido conteste al establecer:

"III.- EXCEPCION DE PRESCRIPCION: El actor opuso en esta instancia excepción de prescripción a las faltas aducidas por la parte demandada y que dierona origen al rompimiento del contrato. En múltiples ocasiones los tribunales de trabajo han sentado la tesis de que el término de la prescripción, como la de comentario, empieza a correr desde el momento en que se llega al convencimiento cabal de que tales faltas se cometieron, sin que se cuente el período de investigación previo..." TRIBUNAL SUPERIOR DE TRABAJO.- A las diez horas cinco minutos del ocho de noviembre de mil novecientos setenta y nueve.

“En cuanto a la prescripción invocada por el recurrente al amparo del artículo 603 del Código de Trabajo; que estipula el término de un mes dentro del cual el patrono puede despedir justificadamente o disciplinar las faltas del trabajador, también es reiterada la jurisprudencia de nuestros Tribunales especializados en la materia y de esta Sala, en el sentido de que cuando se hace necesario hacer un investigación previa para determinar la certeza del hecho generador del despido, el término para que opere la prescripción extintiva del derecho y acción del patrono para sancionar a sus empleados, no comienza a correr simultáneamente con el acaecimiento de la causa, sino a partir del momento en que se concluye la investigación  correspondiente, y máxime si se trata de una institución del Estado, como el caso concreto, en que dicho término no se computa a partir del inicio de la información que se ordene levantar contra el servidor, sino a contar de la fecha en que el resultado de la misma se pone en conocimiento del funcionario o entidad encargada de resolver." Sala Segunda de la Corte Nº 11 de las 9:30 horas del 14 de enero de 1987, Ord, Laboral de A.C.A.A. c/C.C.S.S.

“El artículo 603 del Código de Trabajo limita al plazo de un mes los derechos y acciones de los patrones para despedir justificadamente a sus trabajadores o para disciplinar sus faltas, y establece que el término corre desde que se dio el motivo para la sanción o desde que el hecho sea del conocimiento del empleado. En la interpretación de ese artículo este Tribunal participa del criterio de que cuando se trate de causales de despido en que el patrono necesita hacer una investigación previa, para corroborar la certeza del suceso, el término de la prescripción no corre desde el acaecimiento de la causal, sino a partir del momento en que se concluye el estudio." 1985 Tribunal Superior de Trabajo Limón Nº 60 de las 16:45 hrs del 19 de junio de 1985. Ord. Laboral de N.I.V. c/ICE.

Por otra parte cabe agregar que el Procedimiento aquí expuesto no es aplicable a los servidores de esa institución cubiertos por el régimen de Servicio Civil, para quien una vez finalizado el estudio de auditoría a que alude el Decreto Nº 18 058-P-H y evaluadas las irregularidades por el Departamento Legal de esa institución, el jerarca debe ponerlo en conocimiento del órgano encargado de autorizar la destitución, pues a estos servidores no podría aplicárseles el procedimiento que señala la Ley General de la Administración Pública por disposición expresa de su numeral 367 al decir:

Numeral 367:

"2. Se exceptúa de la aplicación de esta Ley, en lo relativo a procedimiento administrativo:

a) e) Lo concerniente a personal, tanto público como laboral, regulado por ley o por reglamento autónomo de trabajo, en su caso, salvo en cuanto a los funcionarios excluidos de esas deposiciones por motivos de rango o confianza..." (El subrayado es propio).

En virtud de todo lo expuesto y respondiendo concretamente a su solicitud, sólo nos resta decir que el término de prescripción a que hace referencia el artículo 603 del Código de Trabajo en los casos en que haya habido informe de auditoría y se recomiende a la Administración llevar a cabo el procedimiento administrativo disciplinario a que aluden los artículos 214 y 216 de la Ley General de la Administración Pública, comienza a correr una vez que dicho informe es conocido por el órgano encargado de despedir, sin que cuente para tales efectos el lapso de la investigación previa.

III. CONCLUSION

En síntesis, esta Procuraduría considera que el término de prescripción que establece el numeral 603 del Código de Trabajo comienza a correr para el caso concreto de su consulta, una vez que el representante patronal conoce efectivamente los hechos que darán lugar a la separación, sin que cuente dentro de ese término la etapa de investigación previa.

El presente dictamen es vinculante para esa institución a tenor de lo preceptuado por el numeral 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982.

Atentamente,

Lic. Roberto Montero Poltronieri

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

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