C-237-2008

10 de julio de 2008

 

Señor

Urías Ugalde Varela

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense

de Puertos del Pacífico

 

Estimado señor:

 

Me refiero a su atento oficio número  PESJU-535-2007 de 11 de octubre de 2007, mediante el cual solicita reconsiderar el Dictamen C-350-2007 de 02 de octubre de 2007.

 

Por haberse gestionado dentro del plazo establecido en el artículo 6 de la Ley  Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la reconsideración fue conocida en Asamblea de Procuradores número II-2008, celebrada el día 26 de junio del año en curso. En dicha sesión se aprobó el proyecto de dictamen preparado por el Lic. Ricardo Vargas Vásquez, que al efecto dice:

 

            “De previo a referirnos al asunto, es menester advertir que el tema relacionado con el numeral 586 del Código de trabajo es sumamente controversial y polémico, por lo que a través del tiempo ha generado posiciones encontradas sobre situaciones relacionadas con dicha norma. Lo anterior también tiene su explicación en los cambios que ha experimentado el aparato estatal desde la incorporación del texto de interés -por la ley N° 2344 del 4 de mayo de 1959- hasta la actualidad. Igualmente, el tema se torna complejo debido a las características tan particulares que presenta la redacción de dicha norma. Por tales razones, no resulta extraño que en el asunto en estudio hayan surgido las dos tesis ya conocidas: la amplia, sostenida por la administración del INCOP, en el sentido de que no existe la obligación de someterse a la restricción contenida en el inciso b) del referido artículo 586, donde se exige el reintegro aquí cuestionado; y la otra restrictiva, seguida en el dictamen aquí impugnado.

 

Estudiadas ambas posiciones, se nota que existen argumentos jurídicos consistentes para sustentar una u otra tesis; es decir, ya sea para sostener que no resulta obligatorio para los ex servidores del INCOP someterse a la devolución allí exigida en lo que respecta a la llamada “indemnización complementaria” (reconocida en la cláusula 25 que fuera adicionada a la convención colectiva de trabajo), o para seguir una posición en sentido contrario.

 

            Establecido lo anterior, se pasará a analizar nuevamente el asunto, a efecto de determinar si procede o no mantener el criterio contenido en el dictamen de interés.

 

1.- EN CUANTO A LA CLÁUSULA CONVENCIONAL Y EL  ACUERDO QUE LA PRECEDIÓ:

 

Conforme con los antecedentes de interés, en el caso del INCOP, aparte del auxilio de cesantía, también se reconoció la llamada “indemnización complementaria”, la cual fue regulada por el artículo 25 de la convención colectiva, que en su oportunidad fuera adicionado con motivo de la modernización o reestructuración del INCOP.

 

            En lo que interesa, el referido numeral 25 dispuso lo siguiente:

 

“A. Para garantizar la estabilidad laboral, el INCOP no despedirá unilateralmente a ningún trabajador fijo, a no ser por causa justificada en el artículo 81 del Código de Trabajo, contravenciones a lo dispuesto en el Reglamento Autónomo de Servicios que amerite la destitución sin responsabilidad patronal, previo pronunciamiento de la Junta de Relaciones Laborales (…)

3.  La Institución deberá pagar el preaviso y la cesantía cuando liquide al trabajador de acuerdo a lo que establece el Artículo 25 de esta Convención Colectiva y hasta con un importe equivalente a 13 salarios, a razón de un mes por cada año de servicio o fracción mayor de 6 meses.

4.  Como excepción al régimen de estabilidad previsto en este artículo y como parte de la ejecución de la Carta de Intenciones que con motivo del programa de Modernización Institucional del Sector Portuario de la Costa del Pacífico, se firmó entre ambas partes a las 10 horas del 18 enero del 2001, el personal cubierto por esta Convención Colectiva, será liquidado con derecho a la totalidad de sus prestaciones laborales y al pago de una indemnización complementaria, de acuerdo a las siguientes reglas:

Cálculo del auxilio de Cesantía

a.  El cálculo del auxilio de cesantía se realizará con base en lo estipulado en el artículo 29 del Código de Trabajo, vigente a la fecha en que se firmó la carta de intenciones, en el entendido que el importe por concepto de auxilio de cesantía equivaldrá hasta 13 meses de salario.  Las liquidaciones de estas prestaciones sociales y la indemnización deberán hacerse en un solo monto en cheque o en dinero efectivo, el día de su cesación, indicándose  lo que corresponde a cada rubro (…)

Indemnización complementaria

e.  Además de lo anterior, cada trabajador recibirá una indemnización complementaria, según su antigüedad, de acuerdo con la siguiente tabla:

Rangos de antigüedad laboral              U.S.$

De 3 meses  A 11 meses                     2.000.00

(…)

Más de 30 años                                  50.000.00

H) El INCOP efectuará el pago de las prestaciones legales e indemnizaciones establecidas en el presente artículo, a todos los trabajadores de la Institución en la medida en que existan concesionarios o gestores que hayan celebrado contratos debidamente firmados y refrendados por la Contraloría General de la República.”  (Lo destacado y subrayado no es del original).

 

            Con el nuevo estudio que nos ocupa, en criterio de esta Procuraduría, el texto de la norma convencional establece por aparte el reconocimiento de dos prestaciones económico-laborales distintas; es decir, del auxilio de cesantía, por un lado y, adicionalmente, de una indemnización especial, ambas con reglas o características diferentes. Lo anterior por haberse establecido allí que los servidores cesantes tenían “derecho a la totalidad de sus prestaciones legales y (es decir por aparte) al pago de una indemnización complementaria“; igualmente, porque más adelante  expresa que “además de lo anterior (entiéndase, del auxilio de cesantía, que se reguló antes) cada trabajador recibirá una indemnización complementaria” (y de seguido se establecieron las reglas para su fijación que, según se puede ver, difieren claramente de las regulaciones legales de la cesantía). El anterior análisis del texto de la cláusula convencional no amerita extenderse más.

             

            Sí cabe agregar, como complemento de lo expuesto sobre la diferencia existente entre ambas indemnizaciones, que tal cláusula contó con un antecedente también relevante para efectos del presente estudio, como fue el acuerdo celebrado en enero del 2001 entre las autoridades gubernamentales y los sindicatos, denominado “Programa de modernización Institucional del Sector Portuario en la Costa del Pacífico. Reestructuración Laboral del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico”.

 

Del citado acuerdo interesa transcribir lo correspondiente al aparte 2 de su punto IV (“Componentes”), en cuanto estableció:

 

“2.  Prestaciones Legales e Indemnización Monetaria”

Todo el personal del INCOP cubierto por la convención colectiva, será liquidado y tendrá derecho a sus prestaciones legales. Para el cálculo respectivo de las prestaciones de cada trabajador y únicamente para ese fin, se tomará como base, el salario correspondiente al puesto cuyas funciones en la actualidad desempeña el trabajador. (…)

 

Además cada trabajador recibirá una indemnización según la tabla siguiente: (…)

Para proceder a efectuar este pago se deberá proceder a adicionar a la  convención colectiva los artículos que permitan hacer viable jurídicamente el presente acuerdo.” (Lo destacado y subrayado no es del original).

 

De  las partes del texto antes transcritas, a juicio de este Órgano Consultivo, también resulta claro que lo que se tuvo en mente fue el reconocimiento, tanto de las llamadas “prestaciones legales” -entiéndase la indemnización sustitutiva del preaviso y el auxilio de  cesantía- como de la indemnización especial en análisis que, por los términos de dicho acuerdo, igualmente resulta claro que difiere de aquéllas.

 

En efecto, obsérvese que en el propio título de ese aparte 2 del acuerdo, al hacerse referencia a ambas indemnizaciones, se les dividió con una “e”, lo que se refuerza más adelante, al utilizarse el término “Además”, de lo que también se infiere que ambos reconocimientos, si bien tenían carácter indemnizatorio, fueron concebidos como independientes.

 

2.- CRITERIOS DE INTERÉS DE LA SALA CONSTITUCIONAL:

 

 

A los anteriores argumentos, ha de agregarse en este nuevo estudio que también la Sala Constitucional se ha ocupado del análisis de la indemnización complementaria en referencia.

 

            En efecto en sus fallos números 13635-2006 de 16:24 hrs. del 13 de septiembre del 2006, así como en los 3388-2007 de 14:10 hrs. del 9 de marzo de 2007 y 5196-2007 de 15:29 hrs. del 18 de abril de ese año, la Sala dejó claramente establecido el carácter independiente de la llamada “indemnización complementaria” con respecto al auxilio de cesantía (regulado por el numeral 29 del Código de Trabajo y que, según se viera, es al que se refiere el artículo 586 ibídem que impone la restricción para el reingreso)

 

Así, en el primero de esos fallos (que fue reiterado en todos sus términos por el N° 3388-07), aunque no se hiciera un desarrollo muy amplio, esa distinción quedó patente, al sostenerse que:

 

“IV.- CASO CONCRETO. Tal y como se tuvo por demostrado, a la recurrente se le dedujo la suma de 3.191.193, 35 colones debido a la deuda que -según lo informado bajo juramento y de las pruebas aportadas en autos- mantenía con la Asociación Solidarista de Empleados del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (ASOLINCOP). Esta deducción se realizó del rubro denominado “indemnización”, correspondiente a los beneficios otorgados a los trabajadores de esa entidad a través de las Convenciones Colectivas, y no del relativo a las prestaciones laborales, como pretende hacer ver la actora. Bajo este marco fáctico, se descarta el quebranto a los derechos fundamentales de la tutelada, por lo que lo procedente es desestimar este proceso.” (Lo destacado y subrayado no es del original)

 

Tal distinción, aunque no se profundizara mucho, sí se deriva de la posición allí seguida, en cuanto se sostuvo que no se infringían los derechos constitucionales con las rebajas, por deudas contraídas con la asociación solidarista, aplicadas por la institución patronal a la llamada indemnización complementaria.  Lo anterior, en criterio de la Sala, porque la rebaja se estaba haciendo de dicha indemnización y no de las  “prestaciones legales”, para lo que aquí interesa, del auxilio de cesantía.

 

Y lo relevante de esas sentencias para el presente estudio -aparte de la apuntada distinción hecha por la Sala entre ambos “rubros”- es que deben entenderse relacionadas con la copiosa jurisprudencia constitucional donde se ha sostenido que no procede aplicar el instituto de la compensación sobre las sumas que tengan carácter de auxilio de cesantía (lo cual incluso prohíbe expresamente el numeral 30 del Código de Trabajo). Puede afirmarse entonces que allí la Sala fue consecuente con su jurisprudencia reiterada, en cuanto garantiza el pleno disfrute -sin gravamen alguno- de las sumas cubiertas al trabajador por concepto de auxilio de cesantía.

 

Sin embargo, en tratándose de la “indemnización complementaria”, en esos fallos, aunque fuera indirectamente, sí se autorizó la compensación sobre aquélla, pues la razón fundamental para denegar el recurso de amparo radicó, precisamente, en que por tener las sumas recibidas una naturaleza distinta de la cesantía, no contaban con la protección dada a ésta legal y jurisprudencialmente.

 

 Por su parte, en el último de esos fallos  (el N° 5196-2007), la Sala estableció en forma categórica la indicada diferencia (y consecuente trato distinto) para ambos “rubros”, al sostener allí lo siguiente:

 

 “II.- Hechos probados. (…) a) Al recurrente se le rebajó la suma de 2.788.458,95 colones por concepto de una deuda con el Banco Popular y de Desarrollo Comunal del rubro denominado “indemnización” correspondiente a los beneficios convencionales otorgados a los trabajadores de esa entidad, que es distinto al rubro referente a prestaciones laborales. (Informe a folios 14 a 20, boleta de liquidación de personal del amparado visible a folio 21).  (…)

IV.- Caso concreto. Tal y como se tuvo por demostrado, al recurrente se le dedujo la suma de 2.788.458,95 colones debido a la deuda que -según lo informado bajo juramento y de las pruebas aportadas en autos- mantenía con el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Esta deducción se realizó del rubro denominado “indemnización”, correspondiente a los beneficios otorgados a los trabajadores de esa entidad a través de las Convenciones Colectivas, y no del relativo a las prestaciones laborales, como pretende hacer ver el amparado.” (Lo destacado y subrayado no es del original)

 

Como puede observarse, en este último fallo la Sala fue aún más directa en establecer la diferencia apuntada, pues denegó el amparo sosteniendo expresamente que el pago de la indemnización en referencia “es distinto al rubro referente a prestaciones legales” (al auxilio de cesantía, para lo que interesa al tema en estudio), lo que implicaba que sí era posible la deducción -compensación- allí impugnada.

 

            Interesa también hacer referencia al fallo Constitucional N° 14606- 2003 de doce horas con treinta minutos del doce de diciembre del dos mil tres. Ello por cuanto si bien allí no se entró a analizar la diferencia apuntada entre el auxilio de cesantía y la referida “indemnización complementaria”, de los términos de dicha resolución sí se desprende que la Sala la consideró como una indemnización independiente; es decir, no sólo con un nombre, sino también con una esencia, características y reglas propias. De  manera que también de ese fallo se deriva la clara distinción de aquella indemnización con respecto al auxilio de cesantía (que según se expresara en su oportunidad, está comprendido dentro de las “prestaciones legales”, término utilizado en la parte inicial del primer párrafo del artículo 586 del Código de Trabajo -y también en el aparte 4 del numeral 25 de la convención colectiva-).

 

Resta agregar también aquí que dichas sentencias se refirieron a una situación que “mutatis mutandi” (cambiando lo que se debe cambiar), guarda relación con la que nos ocupa. Ello porque en ambos casos se ha cuestionado si las sumas producto de esa indemnización pueden quedar afectas a la pérdida parcial dentro de ciertos supuestos; es decir, por la aplicación del instituto de la compensación (rebajas por adeudos), o por la obligación del reintegro derivada de la restricción contenida en el numeral 586 inciso b) en análisis.  

 

De manera que a juicio de esta Procuraduría, así como en esos fallos constitucionales se dio un trato jurídico distinto a ambas indemnizaciones en lo que respecta a la compensación, existe “la misma razón” para hacer esa diferencia en lo que toca a la restricción contenida en la norma 586 de interés; en este caso, para no aplicar a la indemnización complementaria una disposición que, al igual que el citado artículo 30 del Código Laboral, está referida expresamente al auxilio de cesantía.

 

3.- RAZONES PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA INDEMNIZACIÓN ADICIONAL:

 

A lo expuesto con anterioridad, y en apoyo de la nueva tesis que aquí se considera prevalente, ha de agregarse que alguna explicación lógica tenía que existir para el singular reconocimiento de la llamada “indemnización complementaria”.

 

Al respecto, de los antecedentes y documentación existentes se desprende que ese reconocimiento necesariamente obedeció a que la Institución en proceso de cambio (con el manifiesto apoyo gubernamental), debía de ofrecer algún  tipo de atractivo o estímulo para que el personal afectado por el cese masivo (junto con sus organizaciones sindicales) aceptara tal situación; es decir, que ese reconocimiento excepcional en dinero tenía un propósito bien definido, como era el logro del cambio institucional pretendido sin que se presentara oposición de parte del sector laboral (situación equiparable a las llamadas “cláusulas de paz social” del derecho colectivo del trabajo).

 

Lo anterior se evidencia con el acuerdo previo ya referido que existió con las altas autoridades gubernamentales, con la emisión de leyes tan particulares para dar el sustento económico (ver las analizadas en el citado fallo constitucional 14606-2003), así como con la propia adición que se hiciera a la convención colectiva, en cuyo artículo 25 se plasmó el reconocimiento de la indemnización de interés (con características también tan singulares, como fueron los elevados montos a reconocer, su fijación ajena al salario devengado por el servidor, la misma circunstancia de que fuera en dólares, etc.). Y, también, relacionado con lo anterior, como motivo fundamental para el reconocimiento de esa indemnización adicional a la cesantía, se encuentra lo que se ha denominado el “desarraigo” de la convención colectiva, traducido en la pérdida total y definitiva de los diferentes beneficios convencionales, especialmente el de la estabilidad, según lo expresado en el aparte 4 de la citada cláusula 25 convencional.

 

De modo que las anteriores razones también resultan muy importantes para sostener que el “castigo” a la indemnización en referencia, mediante la obligación del reintegro contenida en la norma 586 en estudio -aparte de carecer de sustento legal, según se ha expuesto- se convertiría en una carga que tampoco responde al objetivo que se tuvo en mente con su reconocimiento por vía de adición a la convención colectiva.

 

Resta hacer la advertencia de que con el criterio aquí seguido, no podría entenderse que ese personal al reingresar quedó “liberado” de la obligación del reintegro (tan sabiamente dispuesta por el legislador). Lo anterior por cuanto quedaron sujetos, en forma ineludible, a la devolución correspondiente de lo que fue propiamente la cesantía; y no sólo en lo relativo al tope legal de los 8 meses, sino también a los que recibieran adicionalmente -hasta completar los 13 reconocidos allí- según se estableciera en el dictamen C-317-06 de 8 de agosto de 2006. 

 

4.- CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor, con el nuevo estudio realizado y en uso de la potestad establecida por el numeral 3, inciso b) in fine de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, reconsidera en forma parcial el dictamen C-350-2007 de 2 de octubre de 2007; concretamente, en cuanto se estableció allí que la “indemnización complementaria” reconocida al personal del INCOP, quedaba también sujeta al reintegro ordenado por el artículo 586, inciso b) del Código de Trabajo.”

 

A partir del criterio externado por la Asamblea de Procuradores, me permito realizar las siguientes consideraciones:

 

Lo resuelto por la Asamblea de Procuradores se circunscribió a lo consultado, esto es, si lo dispuesto en el artículo 586 del Código de Trabajo resultaba aplicable o no a la denominada “indemnización complementaria”. Como se desprende del acuerdo transcrito líneas atrás, la Asamblea de Procuradores resolvió que el  artículo 586 no era de aplicación a la indemnización complementaria y que por lo tanto, no existe obligación de parte del trabajador de devolver la suma recibida por ese concepto si es recontratado nuevamente por el INCOP. Conclusión que se funda exclusivamente en el referido artículo 586.

 

No obstante, es preciso advertir, que ello no puede significar, en modo alguno, una carta abierta al INCOP para que recontrate al personal que recibió dicha indemnización, pues ello conduciría a desconocer el fin perseguido por la norma convencional. En efecto, no tendría sentido que la Administración decida, a través de una modificación a la Convención Colectiva, otorgar una “indemnización complementaria” por el cese de la relación laboral, y que proceda, posteriormente, a recontratar a ese mismo personal, porque sería contradictoria en su actuación. Con esa recontratación se produciría un fin contrario al de la norma convencional, con el agravante de que la Administración habría erogado una suma importante; erogación que no satisface el interés público.

 

Luego, el INCOP debe valorar muy cuidadosamente los casos de excepción en los cuales se puede recontratar a un trabajador que se encuentre en ese supuesto, precisamente porque a partir de lo indicado por la Asamblea de Procuradores, no existe obligación del trabajador de hacer la devolución de esa suma de dinero. Por lo tanto,  las recontrataciones podrán hacerse únicamente en casos muy calificados, y como todo acto administrativo, deberán estar debidamente motivadas y justificadas.

 

Queda de usted, atentamente,

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora General de la República

 

 

C.i.: Archivo