C-154-2008

8 de mayo de 2008

 

 

 

Señora

Zahyra Artavia Blanco

Jefe, Departamento Secretaría

Municipalidad de Goicoechea

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número SM-987-07 de fecha 23 de octubre del 2007, recibido el día 31 de octubre siguiente. 

 

De previo a referirnos al objeto de su consulta, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.             Objeto de la Consulta

 

En el oficio arriba mencionado, se indica que mediante acuerdo tomado por el Concejo Municipal, en los artículos 9° y 10° de la Sesión Ordinaria número 43-07 de 22 de octubre de 2007, se dispuso:

 

“Solicitar criterio a la Procuraduría General de la República sobre la interpretación del Artículo 5°, Punto 3 del Plan Regulador del Cantón de Goicoechea”

 

Se adjunta a la gestión los informes DI-1129-07 de la Dirección de Ingeniería y Operaciones y el DJ-204-2004 de la Dirección Jurídica, éste último indica, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“ En atención a su oficio A.I. 200-2007 de fecha 3 de julio de 2007, en el que solicita criterio legal que se aplica cuando en un proceso existe inconformidad por parte de un usuario, en el momento que se le deniega un certificado de Uso de Suelo, le informo:

El criterio en esta Municipalidad para el caso que usted plantea, el procedimiento Recursivo en estos casos debe realizarse con base en el artículo 5°, inciso 3) del Plan Regulador de Goicoechea, señalado en su oficio.

Para resolver una inconformidad por parte de un usuario, en el momento en que se le deniega un Uso de Suelo, se aplican las disposiciones del artículo 5°, inciso 3) del Plan Regulador, en (sic) el cual ha sido casi transcrito en su oficio A.I.-200-07, de tal suerte que si un usuario no está satisfecho con lo que resuelva el Departamento de Ingeniería, como efecto podría recurrir a dictámenes de la Comisión de Obras y de continuar la inconformidad podrá acudir al Concejo Municipal, con lo cual se agota la Vía Administrativa.

El artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, reconoce a las Municipalidades la competencia y autoridad para planificar y controlar el desarrollo urbano en sus jurisdicciones, conforme con el precepto del artículo 169 de nuestra Constitución Política y dentro de esa facultad y autoridad, esta comprendido, a mi juicio, la forma de actuar los afectados inconformes, con lo que resuelva la Ingeniería Municipal respecto de un Uso de Suelo.

Los plazos para recurrir los inconformes, no están indicados en el Plan Regulador, pero se aplican supletoriamente los plazos ordinarios establecidos en el Código Municipal de 3 días para la revocatoria y de 5 para la apelación ante el Concejo Municipal, quien agota la Vía Administrativa.

Me parece que el artículo 5°, inciso 3) del Plan Regulador, no tiene una redacción muy feliz, incluso se aparta del procedimiento recursivo del Código Municipal, al no tener participación el Alcalde Municipal, ni el mismo Concejo Municipal, sino (sic) hay apelación y quien conoce y resuelve  entonces es la Comisión de Obras; pero así está redactado y si se quiere modificar sería únicamente a través de una reforma al Plan Regulador, de acuerdo con las disposiciones del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.”

 

 

 

 

 

II.        Sobre la competencia municipal en materia de planificación Urbana

 

Este Órgano Asesor se ha referido, en anteriores oportunidades, a la competencia de las Corporaciones Municipales en materia de planificación urbana, competencia que se origina en el artículo 169 de la Constitución y el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas.

 

Así, en el dictamen número C-456-2007 de 20 de diciembre de 2007, emitido en respuesta a la consulta planteada por la Auditora interna de esa Municipalidad, se abordó no solo el tema de la competencia municipal en materia de planificación urbana, sino también, la naturaleza jurídica de los planes reguladores, así como el rango normativo que estos ostentan. Al efecto dispuso el referido dictamen lo siguiente:

 

“ (…) a)               Naturaleza jurídica de los planes reguladores

 

Según lo dispuesto en los artículos 169 de la constitución política y 15 de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968) le corresponde a los gobiernos municipales la competencia para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su cantón, atribución que se concretiza a través de la adopción de los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano conexos. Al respecto, ha dicho la Sala Constitucional:

 

“...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional.” (Sentencia 2007–11900 del 21 de agosto de 2007. El resaltado no es del original).

 

Pues bien, en cuanto a su naturaleza jurídica, la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor en forma amplia y abundante, ha reiterado que tanto el plan regulador como los reglamentos de desarrollo urbano tienen una naturaleza normativa de índole reglamentaria. En tal sentido, hemos señalado:

 

“B) NATURALEZA DE LOS PLANES REGULADORES: [...]

 

Ahora bien, cabe preguntarnos ¿Qué naturaleza tienen los planes reguladores que adopten las Municipalidades, respetando el procedimiento antes indicado y cumpliendo con los requisitos que establece la Ley de Planificación Urbana?

 

Al respecto debemos señalar que el punto ya ha sido objeto de análisis y definición por parte de la doctrina nacional y extranjera, así como por la jurisprudencia de la Sala Constitucional y este Despacho, llegándose a la conclusión de que los planes reguladores y los reglamentos respectivos que emitan las Municipalidades tienen naturaleza normativa [...]

 

Como bien señalan los autores citados, los planes reguladores que emitan las Municipalidades en ejercicio de su competencia prevalente en materia de planificación urbana, en su conjunto, tienen carácter normativo y, en consecuencia, obligan a los propietarios de los fundos que se ubiquen dentro de la jurisdicción respectiva, y a la misma Autoridad que los dicta. Sobre este tema pueden consultarse, entre otros, nuestros pronunciamientos C-181-94, O.J.011-96 y C-032-98.” (Dictamen C-178-99 del 3 de setiembre de 1999. El resaltado no es del original. Véanse además los dictámenes C-032-98 del 25 de febrero de 1998).

 

Posición que coincide con la jurisprudencia constitucional, que también reconoce el carácter normativo y reglamentario de dichos instrumentos. En efecto, en la sentencia número 2006-13330 del 06 de setiembre de 2006, el tribunal sostuvo:

 

“IX.- DE LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES URBANÍSTICAS IMPUESTAS EN LOS PLANES REGULADORES. [...] En segundo lugar, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos es acorde con la exigencia constitucional –de su aprobación mediante ley calificada–, por derivar su competencia para su aprobación de la competencia derivada del artículo 169 de la Constitución Política y del artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, la cual sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos . Sin embargo, también es importante atender al contenido de estas regulaciones urbanísticas , las cuales, en atención a la importantísima función que tienen, como ordenadoras del ordenamiento territorial –más que como restricciones a la propiedad– se deben de tratar como instrumentos que intentan controlar la correcta utilización del suelo y del resto de los recursos naturales, a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico de los centros urbanos, en los que hay diversidad de usos (residenciales, comerciales, industriales, áreas protegidas, etc.). Es así como, a través de las regulaciones urbanísticas, se determina el contenido del derecho de esa propiedad, a la cual, ha hecho referencia nuestra jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

 

´XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple´ (sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).

 

Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Pero también debemos atender al procedimiento de formación de estas regulaciones, en tanto se constituye en manifestación de la democracia directa, toda vez que, son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal. (En tal sentido, también remitirse a la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.) Es así como para la aprobación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible, esto es sine qua non –, la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo .”

 

Aclarada la naturaleza que caracteriza a los planes reguladores dictados por las municipalidades, resta ahora entrar a ver el tema central de su consulta.

 

b)     Rango normativo de los planes reguladores

 

En lo que concierne a la determinación del rango normativo de los planes reguladores, hay que decir que esta Procuraduría también ha tenido ocasión de pronunciarse. Interesa, empezar por transcribir parte del dictamen C-062-94 del 25 de abril de 1994, en el que afirmamos lo siguiente:

 

“...Los reglamentos de planificación urbana tienen como objeto posibilitar la ejecución del plan regulador urbano de la localidad

.

Constituyen en ese sentido, un ordenamiento especial (la regulación de lo urbanístico) y territorial (rigen para la Municipalidad que los emite).

 

Si se tratase de ubicar dichos reglamentos en una clasificación usual de los reglamentos, habría gran dificultad para hacerlo.

 

1-. En cuanto a la naturaleza de reglamento ejecutivo Si bien la Ley prevé la existencia de los reglamentos de urbanismo, su objetivo no es completar la ley, concretizar sus alcances, precisar o interpretar su contenido, sino que como parte del Plan regulador de la localidad, los reglamentos establezcan la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Lo que unido a criterios formales veda la posibilidad de considerarlos reglamentos ejecutivos.

 

En efecto, como se verá de seguido, la potestad reglamentaria ejecutiva corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Asimismo, debe observarse que la Ley de Planificación Urbana, al prever la emisión de reglamentos por parte de las Municipalidades y, subsidiariamente, del INVU no consagra una potestad reglamentaria ejecutiva. Y como lo que está en discusión es el Reglamento emitido por el INVU, cabe recordar que si bien el Transitorio II de esta Ley le reconoce una potestad reglamentaria, ésta no se refiere a la potestad de reglamentar la ley, sino a aquélla de emitir, en forma subsidiaria, los reglamentos que se prevén en el artículo 21. Sea los reglamentos de zonificación para uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, el Mapa Oficial, el de renovación urbana y el de construcciones, entre otros. Esos reglamentos a que hace referencia la Ley de Planificación Urbana integran el Plan Regulador en materia urbanística y carecen todos de la naturaleza de reglamento ejecutivo. Su objetivo no es, reiteramos, precisar, complementar e integrar una disposición legal, sino normar, dentro del proceso de planificación urbana, la utilización del suelo en el cantón de que se trate, estableciendo limitaciones sobre ese uso y la construcción en áreas urbanas. [...]

 

2-. En cuanto a los reglamentos autónomos Estos reglamentos tampoco pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Y ello aún cuando dichos reglamentos se funden en un criterio de autonormación: son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.

 

Por el contrario, estos reglamentos son disposiciones generales que afectan la actividad urbanística no sólo de los habitantes del Cantón de que se trate, sino también de cualquier propietario del cantón o interesado en construir allí. Son expresión de los intereses locales, sin perjuicio de la necesaria conciliación con los intereses generales. Más concretamente, los reglamentos urbanísticos son expresión de la planificación urbana.

 

Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que puedan derivarse de la Ley de Planificación Urbana así como lo que en la materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el Reglamento de Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de Construcciones. Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide. Tampoco puede constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de Construcciones, puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.”

 

Desde este punto de vista, dentro de la jerarquía de fuentes del ordenamiento administrativo que establece el artículo 6 de la ley general de la administración pública (LGAP), los planes reguladores se pueden ubicar en el subinciso e) de la enumeración contenida en el párrafo 1 ibíd:

 

“Artículo 6º.-

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

 

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

 

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

 

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. ”

En consecuencia, considerando el objeto de su consulta, habría que decir que la relación entre planes reguladores (y sus reglamentos conexos), respecto de los reglamentos ejecutivos, queda sujeta a dos criterios: el de jerarquía normativa y el de especialidad. Respecto al primer criterio, la doctrina y la jurisprudencia administrativa han reconocido que los reglamentos están relacionados jerárquicamente entre sí, de modo que los reglamentos ejecutivos prevalecen sobre los demás reglamentos. En otras palabras, la jerarquía normativa se constituye como uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria, por cuanto se parte de que el ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan las distintas fuentes de derecho, las cuales se ordenan alrededor de una jerarquía rigurosa y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el precitado artículo 6 de la LGAP. De esta manera, y en caso de conflicto, se desaplicará la de inferior rango, que se encuentra en una relación de subordinación respecto de las superiores, a las cuales no pueden modificar ni sustituir. (Dictámenes C-073-99 del 14 de abril de 1999, C-122-2006 del 22 de marzo de 2006 y Opinión Jurídica OJ- 116-2005 del 8 de agosto del 2005).

 

Por consiguiente, los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano, en razón de encontrarse en una posición inferior a los reglamentos ejecutivos según el orden jerárquico de las fuentes normativas del derecho administrativo, se hallan subordinados a aquellos, no pudiendo modificarlos, sustituirlos o desplazarlos en su aplicación respecto de un supuesto fáctico que encuentre efectos jurídicos contradictorios en dos o más normas de ambos tipos de reglamentos.

Sin embargo, la situación descrita ha de ser atemperada por el criterio de especialidad, bajo la inteligencia de que existen competencias que por la materia (artículo 60.1 LGAP) le corresponden en forma exclusiva a ciertos órganos del poder ejecutivo, en razón de una especialidad técnico–jurídica dada por ley. Noción a la que están sujetas las normas urbanísticas, de modo que las disposiciones especiales deben ser comprendidas dentro de los contenidos de los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano.

 

Ahora bien, lo dicho no significa que el poder ejecutivo pueda desconocer la potestad normativa que en esta materia poseen las municipalidades. Antes bien, debe evitar cualquier intromisión ilegítima que afecte el ejercicio de esta competencia. Es decir, que tanto el poder ejecutivo como los entes descentralizados (en el caso que nos ocupa, las municipalidades) deben respetar la materia que por mandato legal le compete a cada uno normar. En tal sentido, los reglamentos que dicta el poder ejecutivo para regular las materias que por razones de especialidad le han sido otorgadas legal o constitucionalmente, tiene rango superior a los reglamentos municipales (planes reguladores).

 

Un ejemplo que explica lo anterior, lo constituye el rango superior que ostenta el reglamento para la regulación del sistema de almacenamiento y comercialización de hidrocarburos (decreto ejecutivo número 30131 del 20 de diciembre de 2001) que prohíbe la construcción de establecimientos de expendio de combustibles en zonas residenciales, frente a un plan regulador local que permita este tipo de instalaciones en dicha zona. En este caso, es claro que prevalece la prohibición para la construcción de una estación de servicio en zona residencial (artículo 15.1 ibíd) y no la disposición del plan regulador, que si permite su instalación. En todo caso, sin el permiso de la dirección general de transporte y comercialización de combustibles, no es posible iniciar las obras. (…)” (Lo subrayado no es del original)

 

            Tal y como se indica el en criterio antes citado, los planes regulares poseen las naturaleza de índole reglamentaria, siendo que desde la perspectiva de la jerarquía de fuentes del ordenamiento administrativo que establece el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), dichos planes se pueden ubicar en el subinciso e) de la enumeración contenida en el párrafo 1 del referido artículo.

 

 

III.       Sobre lo consultado

 

Solicita la Municipalidad de Goicoechea se emita criterio sobre la interpretación del artículo 5° inciso 3) del Plan Regulador de ese Cantón. Valga indicar que dicho Plan Regulador, publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta 65 de 31 de marzo de 2000, incluye seis Reglamentos: el de Zonificación, el de Regulaciones Generales de Uso y Requisitos, el de Vialidad, el de Infraestructura Urbana, el de Renovación Urbana, y el de Construcciones, Urbanizaciones y Fraccionamientos, siendo que el artículo sobre el cual versa la presente consulta es el contenido en el Reglamento de Zonificación.  

           

El artículo cuya interpretación se solicita, 5 inciso 3) del Reglamento de Zonificación, dispone:

 

“Artículo 5°-Vigencia de las normas generales

 

1- De las aplicaciones generales y específicas. Este Reglamento prevalece sobre los reglamentos generales que regulen la misma materia, en virtud de lo específico y delimitado de su territorio de aplicación (en particular sobre el decreto ejecutivo No 12590-9, del 11 de mayo de 1981, conocido como GAM), y sobre cualquier disposición administrativa o norma general del Gobierno Central o de instituciones autónomas de nivel de imperio inferior al de una Ley de la República.

2- Vigencia de las regulaciones generales existentes y nuevas. Sin embargo, éste reglamento hace suyas y se aplicarán en Goicoechea todas las regulaciones establecidas en los reglamentos generales existentes a la fecha de vigencia de este Reglamento que no se opongan a sus normas. Tal es el caso del Reglamento de Construcciones, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, el Reglamento de la Ley de Catastro Nacional, el decreto ejecutivo N° 12590-9 (Decreto del GAM), reglamentos complementarios a la Ley de Salud y a la Ley Forestal, etc. Al crearse otra norma o modificarse las existentes de similar tema, se hará propia en todo aquello que no se oponga, a las disposiciones del presente Reglamento y la Municipalidad deberá estudiarlas y determinar sobre ellas su compatibilidad.

3- Confrontación de regulaciones. Al aplicar las normas generales, será guía de interpretación de las mismas el Código Municipal y la Ley de Administración Pública. En caso de producirse una confrontación de regulaciones, (en la que no sea absolutamente clara la oposición a una norma de este Reglamento) la Ingeniería Municipal resolverá al tenor de los preceptos del Código Municipal. De no darse por satisfecho el afectado podrá éste recurrir a dictámenes de la Comisión de Obras y de continuar la inconformidad, al Concejo Municipal mismo, con lo cual se agota la vía administrativa. La Municipalidad podrá hacer consultas pertinentes a otros entes (Dirección de Urbanismo, IFAM, etc.), sin perder su potestad territorial y política”. (El resaltado no es del original)

 

            Como puede observarse, el artículo de comentario se denomina vigencia de las normas generales. De su lectura, se desprende que su finalidad es establecer el orden de aplicación de las normas con carácter general existentes en materia de zonificación respecto a la normativa específica que se dicta en ese cantón con la emisión del Reglamento indicado.

 

            En tal sentido, el inciso 1) regula la aplicación de normas generales y específicas, estableciendo el Reglamento de Zonificación, como norma especial, que prevalece sobre los reglamentos generales que regulen la misma materia.

 

            El inciso 2) regula la vigencia de las regulaciones generales existentes y nuevas, determinando que el Reglamento de Zonificación de comentario hace suyas las reglamentaciones generales existentes a la fecha de su entrada en vigencia, en el tanto no se le opongan, señalando expresamente el caso del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Ley de Catastro, Decreto del GAM, entre otros. Además, hace propias cualquier disposición que se dicte con posterioridad, siempre que éstas no se oponga a las disposiciones contenidas en ese Reglamento, y en el tanto la Municipalidad determine su compatibilidad.

 

            En vista de la redacción de los incisos antes indicados, cabe reiterar acá lo indicado por este Órgano Asesor en el dictamen C-456-2007 citado supra, respecto a los criterios de jerarquía normativa y especialidad que deben considerarse al momento de establecer la prevalencia de normas reglamentarias generales y los planes reguladores.

 

            El inciso 3), objeto de consulta, se regula el trámite a seguir cuando exista confrontación de regulaciones.

 

En tal sentido, el artículo dispone los pasos a seguir en tal situación, tal y como pasamos señalar: 

 

a) Cuando se apliquen  normas generales, será guía de interpretación de las mismas el Código Municipal y la Ley General de la Administración Pública.

 

b) En caso de producirse una confrontación de regulaciones, en la que no sea absolutamente clara la oposición a una norma de este Reglamento, será el Departamento de la Ingeniería Municipal quien resolverá lo pertinente, al tenor de los preceptos del Código Municipal.

 

c) De no darse por satisfecho el afectado podrá recurrir a dictámenes de la Comisión de Obras y de continuar la inconformidad, al Concejo Municipal mismo, con lo cual se agota la vía administrativa.

 

            Atendiendo al contenido integral del artículo 5 de comentario, se trata de una norma que viene a determinar la vigencia del reglamento de zonificación, como norma especial, sobre las regulaciones generales que respecto de la misma materia existen en el ordenamiento, o bien, aquellas que se dicten a futuro.

 

En tal sentido, el inciso 3), objeto de consulta, lo que plantea es un mecanismo para dirimir los conflictos que se deriven de la confrontación de regulaciones, siendo que, en primera instancia, corresponde a la Ingeniería Municipal conocer y resolver en estos casos.

 

            Ahora bien, la norma dispone que en caso de inconformidad con lo resuelto por la Ingeniería Municipal, el afectado podrá acudir a los dictámenes de la Comisión de Obras. Con tal disposición se introduce, de una forma antitécnica, un recurso que deberá conocer la Comisión indicada.

 

No está demás mencionar sobre dicha comisión, en atención a lo dispuesto en el artículo 49 del Código Municipal, que ésta corresponde a una de las comisiones permanentes municipales, integrada por regidores y cuya conformación podrá ser variada anualmente por el Presidente del Concejo Municipal, con ello, se desprende que el afectado que recurre no lo hace directamente ante el Concejo Municipal, como sucede en el sistema recursivo previsto en el Código de rito, sino que, lo hace ante un órgano de éste, cuya integración no es permanente, y que tampoco puede calificarse como técnico, pero que, sin embargo, por disposición de la norma de comentario, deberá emitir el dictamen correspondiente en caso de que el afectado lo solicite.

           

            Si el administrado no se encuentra conforme con la interpretación emitida por la Comisión de Obras, puede recurrir al Concejo Municipal, quien establecerá, en definitiva, cuál es la normativa aplicable al caso, agotando de esa forma la vía administrativa.

 

            De lo indicado es dable afirmar que, lo dispuesto en el artículo 5 inciso 3) de comentario debe entenderse como la previsión de un procedimiento especial para resolver conflictos de aplicación de normas, es decir, el establecimiento de un mecanismo para dirimir las inconformidades que puedan derivarse de la confrontación de regulaciones en materia de zonificación y el reglamento emitido por la Municipalidad de Goicoechea en esa materia, y no como un sistema recursivo que pueda utilizarse en otras situaciones distintas a la expresamente establecida por la norma. Con ello, podemos decir que, en aquellos supuestos en los que lo que se discute no se derive de un conflicto de confrontación de regulaciones, deberá hacerse uso del sistema recursivo establecido en el Código Municipal y no del artículo 5 inciso 3) de comentario.

 

En tal sentido, de acuerdo al criterio legal que se aporta, se desprende que la inquietud de esa Municipalidad radica en el sistema recursivo que debe seguir el administrado que se le deniega un certificado de uso de suelo, siendo que a su criterio, debe aplicarse la disposición 5 inciso 3) indicada.

 

Sobre el particular, estima este Órgano Asesor, en atención a lo señalado por el consultante en su criterio legal, que el procedimiento descrito en el artículo de comentario solo podría tener incidencia en la denegatoria de certificados de uso de suelo cuando ésta se dé por confrontación de normas, de lo contrario, de generalizar este procedimiento a cualquier otra situación se incurría en un error, toda vez que, tal y como indicamos, la finalidad de la disposición contenida en el artículo 5 inciso 3) mencionado se dirige concretamente a resolver conflictos de confrontación de regulaciones, y no para la resolución de controversias relacionadas con la emisión de certificados de uso de suelo.

 

En tal sentido, no está demás mencionar aquí la naturaleza de los certificados del uso de suelo, los cuales han sido conceptualizados como actos mediante los cuales la Corporación Municipal acredita cuál es el uso permitido en una determinada zona de acuerdo a su plan regulador, o bien, de conformidad con el plan regional. Sobre el particular, este Órgano Asesor ha indicado:

 

“(…) En relación con su consulta, hay que tener presente que la certificación de uso de suelo que contempla el artículo 28 de la ley de planificación urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas) es un acto jurídico concreto por medio del cual la municipalidad acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación local (si la municipalidad de que se trate lo ha dictado un plan regulador) o regional como es el caso de la gran área metropolitana (GAM). Es decir, que se trata de un acto meramente declarativo que se limita a certificar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos [1]. Antes bien, sirve de base para la adopción de otros actos que sí producen un efecto jurídico determinado como lo son por ejemplo, las autorizaciones para construir y las patentes municipales para ejercer determinadas actividades.

[1] Véase dictamen C-327-2001, del 28 de noviembre de 2001, y sentencia de la sala constitucional número 2004-9439 del 27 de agosto de 2004, entre otras.

 

Precisamente, en razón de su naturaleza y alcance, es que el acto certificatorio no puede ser discrecional, sino reglado, pues no hay margen de discrecionalidad cuando se trata de acreditar una situación fáctica determinada, en relación con la normativa urbanística vigente al momento de su expedición [2]. Es por lo dicho, que ante el supuesto que Usted nos plantea, habría que considerar que por tratarse de un acto descriptivo que no consolida situación jurídica alguna, nada obsta para que el interesado solicite a la administración local, que le expida nuevamente la certificación de uso del suelo.

[2] De conformidad con el precedente de la sala constitucional contenido en la sentencia número 4336-99 del 4 de junio de 1999, dichos certificados no están sometidos a validez temporal, en el entendido de ésta depende de la vigencia del plan regulador en el que se determina el uso del suelo (citado en el dictamen C-113-2005 del 18 de marzo de 2005).” (Dictamen número  C-427-2007 de 30 de noviembre de 2007. En igual sentido, ver dictámenes números C-341-2007 de  26 de setiembre de 2007, C-273-06 de ,  C-327-2001 de  28 de noviembre de 2001, entre otros. El resaltado no es del original).

 

Tal y como se desprende de lo dicho, el certificado de uso del suelo se limita a acreditar cuál es el uso del suelo permitido para determinado lugar según lo que establezca el reglamento de zonificación correspondiente, o a acreditar el uso no conforme, de suerte que, en principio no se trata de un acto recurrible, en vista de ser un acto meramente descriptivo. Sin embargo, en lo que es objeto de consulta, solo podría hacerse uso del mecanismo previsto en el artículo 5 inciso 3) del Reglamento de Zonificación, cuando la denegatoria se produzca por un problema de confrontación de regulaciones.  

 

Ahora bien, examinando otras hipótesis en torno al tema, es dable señalar que, estaríamos en una situación distinta si el certificado de uso de suelo es emitido con error, por ejemplo, que lo que la Corporación Municipal acredite no se ajuste a lo establecido en el Plan Regulador, situación en la cual, resultaría viable que el administrado interesado solicite a la Municipalidad rectificar el error en que incurrió. 

 

Por otra parte, si en el supuesto dicho, además se ha emitido un acto ablativo, esto es, por ejemplo, la denegatoria de un permiso o una licencia con base en un certificado de uso emitido incorrectamente, bien puede el afectado hacer uso de los medios recursivos que prevé el ordenamiento jurídico, concretamente el Código Municipal –norma con rango legal-, pero no mediante el artículo 5 inciso 3) de repetida cita, pues no estaríamos ante un problema de confrontación de normas, sino de calificación del terreno en relación al plan regulador.

 

            En estos casos, es dable interpretar que debe seguirse el procedimiento recursivo establecido en los artículos 161 a 163 del Código Municipal, que regula lo relativo a los recursos ordinarios de revocatoria y apelación contra actos dictados por funcionarios municipales, así como el recurso extraordinario de revisión. Dichas normas señalan:

 

“Artículo 161. — Contra las decisiones de los funcionarios municipales, ya sea que dependan o no directamente del concejo, cabrá, potestativamente, recurso de revocatoria ante el órgano que lo dictó, así como de apelación para ante el concejo municipal.  Ambos recursos deberán ser interpuestos dentro del quinto día hábil posterior a la notificación del acto, y el primero será renunciable.

La interposición exclusiva del recurso de apelación no impedirá que el funcionario revoque su decisión, siempre que estime procedentes las razones en que se funda el recurso.

La revocatoria y la apelación podrán estar fundadas en razones de ilegalidad o inoportunidad del acto y no suspenderán su ejecución, sin perjuicio de que el concejo o el mismo órgano que lo dictó, pueda disponer una medida cautelar al recibir el recurso.

Contra lo resuelto en alzada por el concejo municipal en estos casos, serán procedentes los recursos establecidos en los artículos 154 y 156 de este Código.

Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde municipal,  estarán sujetas a los recursos regulados en el título V.

(Así reformado por el artículo 202, inciso 6) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

 

    Artículo 162. — Si el órgano inferior jerárquico encargado de conocer el recurso de revocatoria y de admitir o no la apelación subsidiaria, no lo hace dentro del plazo de ocho días posteriores a su presentación, el interesado podrá comparecer directamente ante el concejo municipal, y solicitar que el recurso de apelación planteado sea conocido y resuelto.

En dicho supuesto, el concejo deberá requerir el envío del expediente administrativo al órgano remiso, dentro del plazo máximo de tres días hábiles, contados a partir del día siguiente a la recepción del oficio correspondiente, bajo los apercibimientos específicos de ley.

Recibido el expediente, el concejo resolverá el recurso de alzada en la sesión siguiente.  Contra dicho acuerdo, serán procedentes los recursos señalados en los artículos 154 y 156 de este Código.

(Así reformado por el artículo 202, inciso 7) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

 

Artículo 163. — Contra todo acto no emanado del Concejo y de materia no laboral, cabrá recurso extraordinario de revisión, cuando no se hayan establecido oportunamente los recursos facultados por los artículos precedentes de este capítulo, siempre que no hayan transcurrido cinco años después de dictado el acto y este no haya agotado totalmente sus efectos, a fin de que no surta ni siga surtiendo efectos.  

        El recurso se interpondrá ante el concejo, el cual lo acogerá, si el acto  es absolutamente nulo.  Contra lo resuelto por este, cabrá recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, en las condiciones y los plazos señalados en los artículos 154 y 156.”

 

            A modo de síntesis, puede afirmarse que la disposición contenida en el artículo 5 inciso 3) del Reglamento de Zonificación del Cantón de Goicoechea corresponde a un mecanismo para dirimir los eventuales conflictos que puedan presentarse por confrontación de regulaciones en materia de zonificación y el Reglamento dictado por la consultante en dicha materia, que únicamente podrá ser utilizado en dicha hipótesis, de suerte que, no puede generalizarse su uso como “sistema recursivo” –en los términos de la consultante- en situaciones distintas a la prevista en la norma.

 

En ese sentido, en aquellos supuestos en los que lo se discute no se derive de un conflicto de confrontación de regulaciones, deberá hacerse uso del sistema recursivo establecido en los artículos artículos 161 y siguientes del Código Municipal transcritos supra.

 

III.       Conclusión.

 

De conformidad con lo expuesto, concluye este Órgano Asesor lo siguiente:

 

1.                                                     Que la disposición contenida en el artículo 5 inciso 3) del Reglamento de Zonificación de la Municipalidad de Goicoechea establece un mecanismo para dirimir conflictos de aplicación de normas, cuando exista confrontación de regulaciones.

 

2.                                                     Los certificados de uso de suelo son actos descriptivos que se limitan a acreditar cuál es el uso del suelo permitido por el reglamento de zonificación, en un determinado cantón, según lo que está normativamente regulado.

 

 

3.                                                     Los actos constitutivos de derechos, como es el caso de los permisos o licencias de construcción o la emisión de patentes, emitidos a partir de la certificación de uso del suelo, pueden ser, eventualmente, impugnados por el interesado, conjuntamente con el uso de suelo incorrectamente determinado, lo que podrá efectuar utilizando para tal efecto los medios recursivos dispuestos en el artículo 161 y siguientes del Código Municipal. 

 

Sin otro particular, se suscribe,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

 

Ssh/acz