C-138-2008

28 de abril del 2008

 

Ing. Bernal Méndez Arias

Director Ejecutivo

Fundación Nacional para la Juventud y Mujer Rural Clubes 4-S

S. D.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio DE-059-07 del 29 de mayo del 2007, en el que solicita un nuevo estudio sobre la naturaleza jurídica de la Fundación Nacional de Clubes 4-S (FUNAC 4-S).  Al respecto solicita que se dé efectividad a la definición que contiene la Ley de Creación de la Fundación, para lo que, indica, adjunta dictamen legal de un especialista independiente que demuestra que hay elementos en la ley que no han sido examinados y que ameritan un nuevo examen de la cuestión.

 

            En dictamen suscrito por el Dr. Mauro Murillo se indica que conforme al artículo 10 del Código Civil las normas deben interpretarse según el sentido propio de sus palabras;  de allí que en tanto la ley define a la FUNAC como un organismo semiautónomo es claro que se trata de un ente descentralizado y no de un órgano desconcentrado, como se indicó en el dictamen C-233-2004 del 6 de agosto del 2004.  Al respecto se señala que si se examina la ley 2680 en forma completa se nota que la FUNAC tiene presupuesto propio, “personería legal” y domicilio social, por lo que al tratarse de una persona jurídica independiente se deduce la intención del legislador de crear un ente descentralizado con personalidad jurídica propia.

 

            De previo a referirnos a los argumentos esbozados en el dictamen legal que se adjunta a la consulta es necesario hacer referencia al dictamen C-233-2004 del 6 de agosto del 2004, cuya modificación se solicita, y en el que se indicó:

 

“I.          LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA:  PRESUPUESTO BÁSICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

 

La descentralización es una técnica de administración orientada hacia el manejo eficiente de los recursos públicos a través de la asignación de tareas específicas a personas jurídicas independientes y diferentes del Estado-persona.  El constituyente o el legislador, en su caso, crean centros de imputación de derechos y obligaciones a los cuales les transfieren o atribuyen competencias específicas que deberán ser desarrolladas de forma independiente por la entidad descentralizada, sin injerencia del Estado.

 

Con la técnica de la descentralización se genera una ruptura del principio de jerarquía o subordinación al Ejecutivo en el ejercicio de las funciones descentralizadas.  Recuérdese que “la descentralización pretende ser una garantía de la división de funciones, evitando su concentración en el Poder Ejecutivo” (Sala Constitucional, sentencias n.° 6345, de las 8:33 horas del 12 de octubre de 1997 y n.° 919-99 de las 9:15 horas del doce de febrero de 1999).  El ente público goza de autonomía e independencia en el desarrollo propio de sus competencias, de modo tal que el Ejecutivo carece de facultad alguna para dictarle órdenes, instrucciones o circulares específicas sobre el ejercicio de su actividad. 

 

Lo anterior no significa, sin embargo, una desvinculación total y absoluta del ente descentralizado con el Estado-persona.  Por el contrario, la jurisprudencia constitucional, así como los criterios reiterados de este órgano técnico jurídico son claros en reconocer la existencia de un poder de dirección del Ejecutivo sobre la administración descentralizada, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública (artículos 26, 27, 98, 99 y 100).  Aspecto éste que no se entra a analizar específicamente por no ser el objeto de esta consulta.

 

 Ahora bien, la Carta Fundamental establece dos categorías de entidades descentralizadas:  las municipalidades (descentralización administrativa territorial) y las instituciones autónomas (descentralización administrativa por servicios).  Existen también las entidades semiautónomas, que no gozan de rango constitucional, pero que forman parte de la organización administrativa del Estado (en sentido amplio).

 

El criterio que diferencia a los entes autónomos de los semiautónomos, en nuestro ordenamiento jurídico, es meramente formal, ya que refiere a la mayoría que se exige para su creación en la Asamblea Legislativa.  La creación de las entidades autónomas requiere una votación no menor de los dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 189 inciso 3) de la Constitución), mientras que la de las semiautónomas únicamente requiere de mayoría absoluta:

 

 “ (…) en nuestro país el criterio de autonomía y semiautonomía se debe explicar según se haya cumplido un requisito, cual es que la ley creadora haya sido aprobada por una mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad, de los votos de la Asamblea Legislativa, sin importar el grado de poder administrativo o de sumisión de tutela del Estado”.  (ver dictámenes C-169-81 de 7 de agosto de 1981 y C-084-2004 del 9 de marzo del 2004).

 

Por su parte, el régimen jurídico de las entidades autónomas y semiautónomas es muy parecido ya que ambas gozan de autonomía administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno (Rubén Hernández Valle, El Derecho de la Constitución, Vol. II, Editorial Juricentro, 1994, p. 299). 

           

La capacidad de auto-administrarse o autonomía administrativa de los entes descentralizados, es el mínimo requerido para la existencia de un ente público.  Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional, “el ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido (el de la ley) e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo, pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente” (el énfasis no es del original) (sentencia n.° 6256-94 de las 9 horas del 25 de octubre de 1994).

 

 Dentro de estos poderes administrativos básicos del ente descentralizado se encuentra la potestad reglamentaria en materia de organización y funcionamiento.  Bien se ha indicado al respecto:

 

“Las instituciones autónomas tienen potestad para reglamentar internamente el ejercicio de su propia competencia.  Esta potestad se funda en la autonomía administrativa plena de que gozan, que les permite, en efecto, regular la prestación del servicio público, así como su propia organización.  De lo que se desprende que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio destinados a entes descentralizados (El Poder Ejecutivo en Costa Rica, Editorial Juricentro, Magda Inés Rojas,  segunda edición, 1997, p. 145).

 

En el mismo sentido se ha expresado el tratadista Eduardo Ortiz Ortiz al señalar:

 

            “(…) cabe cuestionarse la jerarquía de los reglamentos autónomos del Ejecutivo frente a los de las instituciones menores.  La respuesta es clara y hay que afirmar que el Poder Ejecutivo carece de potestad de reglamentación de los servicios de los entes autónomos por razón del fundamento de esa potestad, que es la titularidad del servicio regulado y la necesidad del funcionamiento del mismo.  Tal titularidad y tal necesidad no existen para el Poder Ejecutivo cuando se trata, precisamente, de servicios pertenecientes a otros entes.  Sólo éstos, con exclusión de todo otro poder, pueden regular por aquel medio la prestación de sus propios servicios”.  (el énfasis no es del original) (Tesis de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Stradtmann, S.A., San José, 1998, p. 243-244).

 

En el caso de la Fundación Clubes 4-S, que es el que nos ocupa, no existe autonomía administrativa en tanto los poderes de reglamentación de la organización y funcionamiento de la Fundación fueron otorgados al Poder Ejecutivo.  La Fundación no cuenta con la capacidad de auto-administrarse, requisito básico para la existencia de una entidad descentralizada, ya que los poderes del jerarca administrativo se mantuvieron en manos del Ejecutivo y no en su propia cabeza.  Veamos:

 

 Si bien el artículo 1 de la Ley n.° 2680 define a la Fundación como un “organismo semiautónomo” y el artículo 4 le otorga “personería legal para todo lo relacionado con el cumplimiento de sus fines”, el numeral 6 de la ley establece un vínculo jerárquico entre la Fundación y el Poder Ejecutivo al disponer:

 

“Artículo 6.- Todas las demás normas necesarias para la organización y funcionamiento de la Fundación Nacional de Clubes 4-S, serán dictadas reglamentariamente por el Poder Ejecutivo”.

 

El legislador creó un organismo al que denominó “semiautónomo”, pero inmediatamente después estableció un poder de injerencia directo del Ejecutivo en su ámbito de administración, al otorgarle la potestad de reglamentar tanto la organización como el funcionamiento de la Fundación (artículo 6 de la Ley n.° 2680).

 

La competencia reglamentaria del Ejecutivo sobre la Fundación, evidencia la imposibilidad de afirmar la autonomía administrativa de esta última, así como su carácter de persona pública del sector descentralizado.  No puede afirmarse que la Fundación fue creada como parte de la administración descentralizada ya que esta no cuenta con el mínimo de autonomía requerido para ser encuadrada dentro de esa categoría.

 

El calificativo de “semiautónomo” otorgado por el legislador fue vaciado de contenido jurídico ante la inexistencia de los poderes básicos de la autonomía administrativa en manos de la Fundación.  Esta denominación no define su naturaleza jurídica en tanto sus características esenciales son las propias de un órgano del Ejecutivo con personalidad jurídica instrumental, como se analiza de seguido.   Parafraseando a Ortiz, la titularidad de las funciones de la Fundación radican en el Ejecutivo que ostenta, por ende, la potestad de regular tanto su organización como su funcionamiento.

 

II.-       UN ÓRGANO DEL PODER EJECUTIVO

 

 En Costa Rica, la Fundación Clubes 4-S es un órgano del Poder Ejecutivo:

 

“(…) cuya dirección estará al cuidado del Ministerio de Agricultura, como parte del Servicio de Extensión Agrícola” (artículo 1). 

 

Se trata de un órgano del Poder Ejecutivo, sujeto a la tutela del Ministerio de Agricultura y Ganadería, encargado de una actividad de fomento.  Según se deriva de la lectura de los considerandos de la ley n.° 2680, la intención del legislador fue crear una Fundación a fin de garantizar la existencia de recursos financieros suficientes para fomentar los programas de los clubes 4-S.  Veamos:

 

“1°.-  Que desde el mes de agosto de 1949 funcionan en Costa Rica como un programa del Servicio de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura e Industrias, las organizaciones de jóvenes de uno y otro sexo que se denominan Clubes 4-S, y que este programa ha crecido hasta alcanzar un total de 285 clubes con una matrícula de cinco mil socios aproximadamente;

(…)

5°.-     Que es el momento oportuno para la integración de una “Fundación Nacional de Clubes 4-S”, regida por un Comité Nacional, integrado por representantes de los Ministerios de Agricultura y Educación Pública, de la Universidad Nacional, de los Clubes 4-S, de las Cámaras de Agricultores, Ganaderos e Industriales, representantes de compañías agrícolas e industriales y finalmente por personas interesadas en el movimiento, para que su presencia y aporte económico revitalicen los programas de los Clubes 4-S y puedan cubrir todas las zonas rurales de Costa Rica.” (el énfasis no es del original).

 

  La Fundación es dirigida por un órgano colegiado interinstitucional denominado Comité Nacional, el cual se integra con quince miembros nombrados por el Poder Ejecutivo.  El Comité Nacional cuenta con dos representantes, respectivamente, de la Universidad Nacional, del Ministerio de Educación Pública y del Ministerio de Agricultura, quienes deberán ser miembros de esos organismos.  Igualmente, el Comité se integra con un representante de cada una de las cámaras de Agricultores, Ganaderos e Industriales, así como por dos representantes de los Clubes 4-S –una mujer y un varón-.  Los restantes miembros de la Comisión son del libre nombramiento del Poder Ejecutivo (artículo 3 de la Ley n.° 2680).

 

 Ahora bien, la dirección del órgano que se crea se sujeta a la tutela del MAG “como parte del servicio de extensión agrícola”, con lo que se le ubica en la esfera competencial del referido Ministerio.

 

Esta relación de tutela establecida a cargo del Ministerio de Agricultura surge con ocasión de que la “extensión agropecuaria” es una de las áreas de acción del Ministerio de Agricultura y Ganadería (artículo 49 de la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria y Orgánica del MAG, Ley n.° 7064 del 29 de abril de 1987) que compete, específicamente, a la Dirección de Investigación y Extensión Agropecuaria (Decreto Ejecutivo n.° 19420 del 13 de noviembre de 1989, que reglamenta la Ley anterior).  En efecto, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, tiene dentro de sus funciones:

“a) Promover el desarrollo agropecuario a partir, fundamentalmente, de la investigación y de la extensión agrícola, con objetivos socioeconómicos, de acuerdo con las necesidades del productor agropecuario.” (artículo 48 de la Ley n.° 7064).

 

Entonces, el servicio de extensión agrícola del MAG y las actividades de los Clubes 4-S, en tanto programas de educación y formación de las Juventudes Rurales, son complementarias en su objetivo de mejorar la calidad de vida de los habitantes, específicamente de los sectores rurales.  

 

A continuación se analiza la actividad que desarrolla la Fundación, para luego hacer referencia a su carácter de personificación presupuestaria.

 

1.-        Una actividad de fomento

 

El artículo 1 de la Ley de Creación de la Fundación dispone:

 

 “Créase la ‘Fundación Nacional de Clubes 4-S’, como un organismo semiautónomo tendiente al fomento y mejor desarrollo de los programas propios de los Clubes 4-S en Costa Rica, y cuya dirección estará al cuidado del Ministerio de Agricultura, como parte del Servicio de Extensión Agrícola.” (el subrayado no es del original).

 

La fundación tiene su origen en un acto del Estado, específicamente, de la Asamblea Legislativa, para que cumpla con una actividad de fomento:  se trata de lograr el mejor desarrollo así como el fomento de los programas de los clubes 4-S.  El desarrollo de estos programas es, entonces, una actividad de interés general por consideración expresa del legislador.  En efecto, la intervención del Estado dirigida hacia la promoción de la actividad de los clubes 4-S la califica como una actividad de interés para la comunidad en su conjunto, en el entendido de que su desarrollo e implementación se orienta hacia el mejoramiento de la calidad de vida de las personas a las que se dirige de forma específica –las juventudes rurales- y, por ende, al mejoramiento de las condiciones genéricas de la convivencia en sociedad.

 

Recuérdese que la actividad de fomento, junto con la actividad de policía y la de prestación de servicios, constituyen las formas tradicionales de la actividad administrativa del Estado.  El fomento administrativo ha sido definido por Jordana de Pozas como “la acción de la Administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos” (citada por Fernando Garrido Falla, Tratado de Derecho Administrativo, décima edición, Vol. II, 1992, p. 299).  Y en este sentido, los Magistrados Montenegro y Zeledón en el voto salvado de la resolución No. 135 de las 16 horas del 14 de agosto de 1991 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia señalaron:

 

"El término fomento en su sentido de acción de promover, estimular o proteger una cosa, tiene gran trascendencia en el Derecho Administrativo, entendiéndose por actividad de fomento la que tiende a mejorar el nivel económico, social y espiritual de la comunidad.  Actualmente se le utiliza para designar de modo genérico toda actividad pública tendiente a mejorar fundamentalmente las condiciones materiales de la vida de un Estado. (…) A través de esta actividad la Administración tiende al logro de un fin de interés público procurando por medios indirectos que los administrados realicen aquello que le interesa, sin obligarlos directamente."

 

La creación de la Fundación Clubes 4-s obedece a esta actividad administrativa de fomento, y por ende, a la consideración de que los programas de los clubes 4-s, entidades privadas, son de utilidad general. 

 

¿Qué son, entonces, los clubes 4-S?  Se trata de centros para la educación y formación de las Juventudes Rurales.  En la exposición de motivos, considerando 2°, de la Ley n.° 2680 se indica:

 

“Que los Clubes 4-S constituyen uno de los más efectivos medios de  educación extra-escolar, formadores de ciudadanos mejores, llenos de fervor cívico, amor al trabajo y a las tradiciones democráticas”.

 

En diferentes países existen organismos, asociaciones o fundaciones que tienen como objetivo el promover y respaldar estos programas de Juventudes Rurales (ver considerando 4 de la exposición de motivos de la Ley n.° 2680); sin embargo, normalmente se trata de fundaciones privadas sin fines de lucro y no de organismos insertos en la estructura del Estado como en el caso de Costa Rica.

 

Los programas educativos de los Clubes 4-S han sido apoyados por el Estado nacional no sólo con la creación de la Fundación, sino a través de la adopción de convenios internacionales.  Así, el 17 de julio de 1969, se suscribió un Acuerdo de Cooperación con la Fundación Nacional de Clubes 4-H de América, Inc. de Washington, D.C., para promover el mejoramiento de la Juventud Rural, específicamente para “Aunar y fortalecer los esfuerzos tendientes a apoyar y estimular en forma efectiva, el programa educativo de los Clubes 4-S de Costa Rica (…)” (artículo 1 de la Ley n.° 4437 del 13 de octubre de 1969).  Interesa, al efecto, señalar que la Fundación Nacional de Clubes 4-H de América Inc. (Nacional 4-H Club Foundation of America, Inc.) es una institución privada, sin fines de lucro, educativa y apolítica, fundada por los Servicios Cooperativos de Extensión de las Universidades Estatales y del Departamento de Agricultura, la cual ha tenido dentro de sus objetivos la expansión y desarrollo de los programas educacionales de juventudes rurales tanto en su país, como de otros países (ver exposición de motivos de la Ley n.° 4437).

 

En el ordenamiento jurídico nacional, la Fundación Clubes 4-S no fue creada como una entidad privada, sino como un órgano público encargado, por ley, para el fomento de los programas de los Clubes 4-S.  Y en este sentido, nos encontramos frente a un órgano que desarrolla la actividad administrativa de fomento en un ámbito que el legislador consideró de utilidad pública o interés general.

 

2.-        Una personificación presupuestaria

 

El concepto de personalidad presupuestaria ha sido desarrollado por la Sala Constitucional como la creación de una personalidad jurídica instrumental. Se trata de una personalidad de alcances limitados que no comporta la autonomía propia de las entidades autónomas o semiautónomas.  Por el contrario, la personalidad presupuestaria o instrumental tiene como objetivo deslindar un patrimonio o sustraerlo de las reglas que rigen el presupuesto de la República.  El órgano con personalidad jurídica instrumental podrá ser titular de un patrimonio, además de que tendrá un presupuesto separado del de la entidad a la que pertenece.  Al efecto se ha indicado:

“En el Consejo de Seguridad Vial, persona jurídica, se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en amparar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica.  La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria.  El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado.  Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Por otra parte, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente (…)    Lo anterior permitiría afirmar que la atribución de personalidad jurídica no implica necesariamente un fenómeno de descentralización administrativa y, consecuentemente, que las personas así creadas no constituyen entes descentralizados, sino que a lo sumo puede hablarse de una desconcentración funcional (sí se ha desconcentrado la competencia material) unida a una "personalidad" para efectos presupuestarios. Así tendría que explicarse la personalidad atribuida anteriormente por el legislador (…) (el énfasis no es del original) (Dictamen C-174-2002 del 4 de julio del 2002).  Ver C-087-88 del 25 de mayo de 1988).

 

En el caso de la Fundación Clubes 4-S, el legislador le otorgó “personería legal para todo lo relacionado con el cumplimiento de sus fines” (artículo 4 de la Ley n.° 2680).  Obsérvese que el otorgamiento de la mal llamada “personería legal” lo es única y exclusivamente para lo relacionado con el cumplimiento de los fines de la Fundación.  El legislador no le otorgó a la Fundación personalidad   jurídica plena sino una personalidad jurídica instrumental calificada por los fines asignados por la ley.  

 

(…)

 

Por último debe señalarse que la Fundación además de contar con personalidad jurídica instrumental goza de independencia funcional para el ejercicio de sus competencias.  Se trata, entonces, de un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura que cuenta con personificación presupuestaria.

 

El fenómeno de la desconcentración se genera cuando por ley o por reglamento se otorgan competencias específicas a un órgano, con el fin de asignarle la potestad de decisión que el ejercicio de tales competencias conlleva.  La desconcentración implica el traspaso de competencias externas al órgano desconcentrado de modo tal que éste asuma su titularidad frente a terceros.  De allí que si las competencias asignadas al órgano son de mero trámite o atinentes al funcionamiento interno, no existirá desconcentración en la medida en que la potestad de decisión sea propia del superior jerárquico del organismo al que pertenece.

 

En el caso que nos ocupa, la Fundación ostenta la potestad de decisión sobre las competencias que le son propias y, por ende, goza de independencia funcional.  Tanto la elaboración y ejecución de los planes de financiación de actividades de los Clubes 4-S, como la promoción de actividades y eventos en el ámbito nacional e internacional, son funciones que la Fundación debe desarrollar de forma independiente al Ministerio de Agricultura y Ganadería.  Lo anterior no obsta, claro está, para que exista una relación de tutela material y jurídica sobre la Fundación, ni para que el MAG continúe ejerciendo plenamente su jerarquía en las competencias que no han sido desconcentradas.

 

CONCLUSIONES

 

1.-        La autonomía administrativa es el mínimo de autonomía requerido para la existencia de una entidad descentralizada.

 

2.-        La Fundación Clubes 4-S no cuenta con autonomía administrativa en tanto las potestades reglamentarias sobre su organización y funcionamiento competen al Poder Ejecutivo, por expresa disposición del legislador.  Por ende, no nos encontramos frente a un ente semiautónomo integrante de la administración descentralizada.

 

3.-        La Fundación Clubes 4-S es un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería con personalidad jurídica instrumental.”

 

 

Visto lo anterior, procede referirnos a los argumentos principales con fundamento en los cuales se solicita una modificación del dictamen C-233-2004.

 

En primer lugar, interesa destacar el criterio de que conforme con el artículo 10 del Código Civil las normas deben interpretarse según el sentido propio de sus palabras.  En este orden de ideas, se indica que en tanto la Ley N.° 2680 define a la Fundación Clubes 4-S como un organismo “semiautónomo”, lo cierto es que, en criterio del consultante, se trata de una persona jurídica diferente del Estado que integra la administración descentralizada.

 

Al respecto debe señalarse que si bien la ley debe interpretarse según el sentido propio de sus palabras, lo cierto es que dicha interpretación es procedente única y exclusivamente cuando la ley es clara en sí misma, o sea, cuando de su lectura se deriva de forma diáfana la voluntad del legislador.  En este sentido se ha pronunciado la doctrina:

 

“Si la norma jurídica es clara y rige con precisión el caso planteado, la cuestión se resuelve aplicándola.  Si la norma es oscura, se presta a confusiones o existe duda acerca de su aplicación a un caso dado o hay discrepancia entre varias normas que podrían solucionar el problema resulta indispensable interpretarla, es decir, desentrañar su verdadero sentido y alcance.  Y si, por último, no se encuentra una norma que resuelva directamente la cuestión, es necesario llenar esa laguna e integrar el derecho del modo ya previsto en cada sistema jurídico” (Mouchet y Zorraquín, Introducción al Derecho, novena edición, Editorial Perrot, Buenos Aires, 1984, p. 248) (el subrayado no es del original).

 

En el caso que nos ocupa, sin embargo, lo cierto es que no existe la claridad invocada por el consultante.  Tan es así, que el mismo consultante que ahora señala que la Fundación Nacional de Clubes 4-S es un ente descentralizado se manifestó de forma contraria en la acción de inconstitucionalidad por él promovida contra el artículo 61 inciso 20) de la Ley número 7089 del 18 de diciembre de 1997, que creaba a la Fundación como un ente privado de utilidad pública.  En efecto, en ese momento el aquí consultante señaló que la Fundación era una dependencia del Ministerio de Agricultura, antes de la reforma introducida por el artículo 61 citado.  Ahora bien, en tanto la acción de inconstitucionalidad fue declarada con lugar, debe entenderse que los argumentos entonces expuestos se encuentran vigentes actualmente, en el sentido de que la Fundación forma parte del Ministerio.   En el Resultando I de la sentencia de la Sala Constitucional N.° 2003-6927 de las 14:46 horas del 15 de julio del 2003, se indica al respecto:

 

“1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas dieciocho minutos del dos de octubre del dos mil dos, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 61 inciso 20) de la Ley de Presupuesto Ordinario de la República para mil novecientos ochenta y ocho. Afirman que desde mil novecientos cuarenta y nueve funcionaban en Costa Rica, como un programa de Servicio de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura, las organizaciones de mujeres y jóvenes rurales que se denominaban “Clubes 4-S”, como medios efectivos de educación extra-escolar, formadores de ciudadanos mejores, llenos de fervor cívico, amor al trabajo y a las tradiciones democráticas. Mediante la Ley número 2680 de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta, se creó la Fundación Nacional de Clubes 4-S, como un organismo semiautónomo tendiente al fomento y desarrollo de los programas propios de los Clubes 4-S; cuya dirección estaría a cargo del Ministerio de Agricultura, como parte del servicio de extensión agrícola. Posteriormente, por la norma general atípica que se impugna, incorporada en el Presupuesto para mil novecientos ochenta y ocho se modificó ese artículo 1.  En su lugar se estableció en la norma 61 inciso 20): “Créase la Fundación Nacional de Clubes 4-S como un ente privado de utilidad pública, con personería jurídica propia, sin fines de lucro, tendiente al fomento y desarrollo de los programas propios de los clubes 4-S.”  A partir de ese momento, la organización Fundación Nacional de Clubes 4-S se convirtió en un ente privado de utilidad pública y dejó de ser una dependencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería.  Aducen que el programa de la Fundación tiene repercusión en las políticas de desarrollo rural, al ampliar las oportunidades y diversificar los proyectos. Al dejar de ser pública, mediante esa norma atípica, la Fundación perdió el apoyo estatal, lo cual le produce una afectación y en virtud de ello, los accionantes señalan que están legitimados para plantear la acción, pues actúan en defensa de intereses difusos. Como la Fundación perdió el apoyo estatal, no se pudo continuar con la divulgación del programa y se redujo sustancialmente la formación de los jóvenes y mujeres para organizarse en proyectos agro-productivos. Consideran que la norma impugnada es inconstitucional por ser contraria a los artículos 121 incisos 1) y 11), 124 y 178 de la Constitución Política, que prevén los procedimientos diferentes para la aprobación de la ley ordinaria de aquel que versa sobre el presupuesto.”  (el subrayado no es del original)      

 

La necesidad de interpretar la Ley N.° 2860 deriva de que si bien le otorga el calificativo de “semiautónomo” a la Fundación que crea, lo cierto es que inmediatamente después sujeta su dirección “al cuidado del Ministerio de Agricultura, como parte del Servicio de Extensión Agrícola (artículo 1)”.  Ahora bien, la palabra “cuidado” es sinónimo de “cuido” definido, según la Real Academia, de la siguiente forma:

 

“Cuido. m. Acción de cuidar.  Usase principalmente tratándose de cosas materiales.  El cuido de la huerta, del ganado” (Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, T. I, Madrid, 1992, p. 622)

 

Significa lo anterior que la dirección de la Fundación es responsabilidad directa del Ministerio de Agricultura, por expresa disposición de la ley.   En otras palabras, la Fundación Nacional de Clubes 4-S se integra dentro de la estructura del Estado en tanto su dirección compete al Ministerio de Agricultura;  de allí que, evidentemente, no resulte factible considerarla como una persona jurídica independiente del Estado e integrante de la administración descentralizada.

 

Ahora bien, la dirección de la Fundación no sólo se encuentra sujeta al cuido del Ministerio de Agricultura, sino que su reglamentación orgánica y de funcionamiento compete directamente al Poder Ejecutivo, según lo dispone el artículo 6 de la Ley N.° 2680, al señalar:

 

“Artículo 6.-  Todas las demás normas necesarias para la organización y funcionamiento de la Fundación Nacional de Clubes 4-S, serán dictadas reglamentariamente por el Poder Ejecutivo”

 

 La utilización de la frase “Todas las demás normas…” debe interpretarse dentro del contexto de la Ley N.° 2680, por lo que es claro que se refiere a las normas no contempladas por el legislador y que resulten necesarias para la organización y funcionamiento de la Fundación.   Recuérdese que la Ley N.° 2860 se limita a definir los miembros que integrarán el Comité Nacional de la Fundación, el período por el que serán nombrados dichos miembros, así como la forma de sesionar del referido Comité (artículos 3 y 5).  Siendo así, en tanto el legislador otorgó la potestad reglamentaria –de organización y funcionamiento- al Poder Ejecutivo es evidente que no configuró a la Fundación como un ente descentralizado –persona jurídica independiente del Estado-, sino como un órgano integrado dentro de la estructura misma del Estado. 

 

No está demás señalar, tal y como se indicó en el dictamen C-233-2004 -al cual se remite- que la Fundación no cuenta con autonomía administrativa, o sea, que carece de la capacidad de auto-administrarse ya que no se le otorgaron los poderes del jerarca administrativo: la potestad de auto-organización propia de los entes descentralizados se encuentra ausente. 

 

Por último, de considerar el consultante que el artículo 6 referido es inconstitucional, tal y como se sugiere en el dictamen legal que se adjunta a la consulta, debe dirigirse a la Sala Constitucional, dado que esta Procuraduría no es competente para valorar la conformidad o no de las normas jurídicas con la Carta Fundamental. 

 

Procede ahora referirnos al argumento de que la Fundación cuenta con presupuesto propio (artículo 2 inciso c), así como con personería jurídica y domicilio legal en la ciudad de San José lo que, en criterio del consultante, la configura como una entidad descentralizada.

 

Tal y como lo ha sostenido esta Procuraduría, la personalidad jurídica debe ser otorgada por ley.  El artículo 33 del Código Civil dispone que “(l)a existencia de las personas jurídicas proviene de la ley o del convenio conforme a la ley.  El Estado es de pleno derecho persona jurídica”.

 

En el caso de la Fundación Nacional de Clubes 4-S el legislador le otorgó “personería legal para todo lo relacionado con el cumplimiento de sus fines”, tal y como se indicó en el dictamen C-233-2004.  Y los fines de la Fundación son los siguientes:

 

“Artículo 2.-  Los fines de la Fundación son los siguientes:

a) Colaborar con el Servicio de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura en la promoción del programa de los Clubes 4-S;

b) Elaborar y ejecutar planes de financiación de actividades de los Clubes 4-S entre las Instituciones del Estado, las asociaciones y empresas particulares y personas interesadas en el movimiento;

c) Elaborar sus propios presupuestos;

d) Promover actividades y eventos, tales como campamentos, congresos, exposiciones e intercambio de socios y líderes, tanto en el ámbito nacional como en el internacional.”

 

Independientemente del uso del término “personería”, el cual no es el más adecuado técnicamente en tanto se debió recurrir al concepto de “personalidad”, lo cierto es que el mismo se refirió al cumplimiento de los fines de la Fundación, por lo que es claro que la misma no fue creada como una persona jurídica diferente del Estado.  En otras palabras, a la Fundación no se le otorgó personalidad jurídica plena, sino meramente instrumental.

 

Sobre la personalidad jurídica plena esta Procuraduría ha indicado:

 

“La personalidad jurídica determina que la organización sea un centro de acción distinto del Estado.  En efecto, el otorgamiento de la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición jurídica diferente, por cuanto la personalidad atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente y lo crea como un centro autónomo de derechos y deberes.  Los entes, en razón de su personalidad, no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica (…) Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica.  Además, por su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre.  La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión.  Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente y que es de principio.  Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio”  (C-068-2004 del 26 de febrero del 2004)

 

Obsérvese que a la Fundación se le otorga personalidad para que “colabore” con el Servicio de Extensión Agrícola del Ministerio de Agricultura en la promoción del programa de los Clubes 4-S.  En otras palabras, el Ministerio de Agricultura, específicamente el Servicio de Extensión Agrícola, conserva la competencia de promocionar el programa de los Clubes 4-S.  La función de colaboración atribuida a la Fundación es de carácter interno dado que, además de que se encuentra sujeta a la dirección del Ministerio –lo que define su carácter orgánico-, no comporta la transferencia de un poder de decisión (externo) en  la materia.

 

Ahora bien, la Ley enumera entre los fines de la Fundación el “(e)laborar sus propios presupuestos” (inciso c) del artículo 2), pero no le crea ningún mecanismo de financiamiento; de allí que la Fundación carezca de patrimonio propio, así como de autonomía patrimonial.  Financieramente la Fundación dependerá de las transferencias presupuestarias del Estado, específicamente del Ministerio de Agricultura y Ganadería, lo que la sujetará a la política financiera de aquel, y lo que permite afirmar, sin lugar a equívocos, que la personalidad jurídica otorgada por la Ley N.° 2680 no es de carácter pleno:

 

“(…)  para que un órgano tenga un presupuesto propio se debe determinar con qué recursos contará, cuáles son las fuentes de financiamiento.  Del artículo 346 propuesto no se vislumbra que el Instituto contará con recursos propios. Simplemente, no se indica cómo se financiará y, por ende, cuáles son los recursos propios que justifiquen un presupuesto separado del Presupuesto del Estado.  Y si no se cuenta con un presupuesto propio, la posibilidad de “una autonomía administrativa” se nulifica.  Tómese en cuenta, además, que tampoco se señala cuáles bienes conformarían su patrimonio.  Imprecisión que se suma a la falta de definición clara de funciones, de los fines a que tiende y, en fin, de las facultades para administrar fondos.”   (OJ-087-2007 del 6 de setiembre del 2007)

 

            En el caso de la Fundación Nacional de Clubes 4-S, sirva hacer referencia a la “aprobación parcial” del presupuesto ordinario para el año 2003, realizada por la Contraloría General de la República, y que corrobora la inexistencia de autonomía patrimonial por parte de la Fundación:

 

“(…) Para el análisis respectivo, se han tenido a la vista los siguientes documentos: presupuesto ordinario y plan operativo anual, aprobados por el Comité Nacional en sesión Nº 356-02 CN del 11 de diciembre de 2002, que corresponden al ejercicio económico que va del 1º de enero al 31 de diciembre de 2003, remitidos con el oficio Nº D.E.018 del 12 de diciembre de 2002, recibidos en esta Contraloría General el 17 del mismo mes y año; así como la información adicional remitida mediante fax con oficios Nº D.E.01-03 y Nº D.E.02-03 el 14 y 15 de enero de 2003, respectivamente Para el estudio de las propuestas contenidas en los documentos citados se han aplicado técnicas selectivas. (…)

 

1.         RESULTADOS.

 

a)      Se aprueban los Ingresos  por un monto de ¢30.000.000,00 con base en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el año 2003 Nº 8341, según la transferencia asignada mediante el Ministerio de Agricultura y Ganadería, código presupuestario Nº 110-702 27 241 40-600.

 

b)      Se imprueba un monto de ¢3.000.000.00 que corresponde a la partida “construcciones adiciones y mejoras”, monto que pretendía financiar parte de la construcción del edificio sede de esa Fundación; lo anterior por cuanto en la Ley Nº 8341 citada, no se establece esa posibilidad dentro de la finalidad asignada al uso de esos recursos. Al respecto, no se debe perder de vista que los recursos asignados a esa Fundación son fondos públicos afectos al principio de legalidad financiera, mediante el cual se instituye la reserva de ley para su disposición. (…)

 

Es importante señalar que esta aprobación no constituye una orden o autorización incondicional para que la entidad concedente de beneficios gire los recursos, toda vez que la decisión de girar es un acto de exclusiva responsabilidad del Ministerio concedente, previo cumplimiento de las regulaciones legales y técnicas pertinentes. (…)” (el subrayado no es del original) (Oficio 454, FOE-AM-12 del 21 de enero del 2003)

 

Del anterior documento se deriva, claramente, que el presupuesto de la Fundación Nacional de Clubes 4-S depende de las transferencias que, voluntariamente, le otorgue el Ministerio de Agricultura y Ganadería, lo que evidencia su sujeción al presupuesto de ese Ministerio y, por ente, la inexistencia de autonomía presupuestaria.

                                                                      

En consecuencia, el sometimiento de la dirección de la Fundación “al cuidado del Ministerio de Agricultura y Ganadería”, la ausencia de autonomía patrimonial, así como de la potestad reglamentaria en materia de organización y funcionamiento, evidencian que la Fundación carece de autonomía administrativa, por lo que no se constituye como una persona jurídica independiente del Estado.  Por demás, el hecho de que el legislador le haya asignado a la Fundación un domicilio específico (artículo 4) no la transforma en un ente descentralizado.  En este caso, simplemente nos encontramos frente a un órgano del Ministerio de Agricultura con personalidad jurídica instrumental, en los términos señalados en el dictamen C-233-2004.

 

 

CONCLUSIONES

 

En virtud de lo anterior, se reitera el dictamen C-233-2004 del 6 de agosto del 2004 en el sentido de que la Fundación Nacional de Clubes 4-S es un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con personalidad jurídica instrumental.  Por ende, la Fundación referida no forma parte de la administración descentralizada.

 

Atentamente,

 

Georgina Inés Chaves Olarte

Procuradora

Área de Derecho Público