OJ-125-2007

19 de noviembre, 2007

 

 

Señor

Alexander Mora Mora

Presidente de la Comisión de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos  respuesta a su estimable oficio CJ-369-10-06, del 19 de octubre de 2006, mediante el cual solicita el criterio de esta institución sobre el proyecto de Ley denominado “Ley para regular las huelgas en el sector público”, tramitado bajo el expediente legislativo n.° 15.579.

 

I.          OBSERVACIÓN PRELIMINAR

 

En vista de que la gestión que nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 

            Además, debemos indicar que aun cuando se nos previno contestar la audiencia conferida dentro del plazo de 8 días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, dicha norma no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia a que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades al señalar:

 

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.”  (Procuraduría General de la República, pronunciamiento OJ-053-98, del 18 de junio 1998).

 

            Asimismo, aclaramos que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y legalidad.  Queda fuera de nuestras posibilidades emitir un criterio económico, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

II.        CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL DERECHO DE HUELGA EN         LOS SERVICIOS PÚBLICOS

 

El artículo 61 constitucional establece, como derecho fundamental, el derecho de los trabajadores a la huelga. No obstante, la misma norma limita el ejercicio de ese derecho en el caso de los servicios públicos.

 

En el Derecho Comparado existen ordenamientos bajo los cuales el derecho de huelga es suprimido totalmente en el caso de los funcionarios públicos.  Por ejemplo, la Constitución Chilena, en su artículo 16, prohíbe la huelga en forma absoluta para los funcionarios públicos, y aun para los empleados de empresas privadas cuyos servicios puedan ser catalogadas de utilidad pública, o cuya paralización cause grave daño a la salud y la economía del país. Ese modelo es semejante al estadounidense donde se encuentra prohibida la huelga para los empleados del gobierno federal. (Parágrafo 1918, capítulo 93, título 18 del US CODE).

 

También existen sistemas jurídicos en los cuales el derecho constitucional no establece restricción alguna, verbigracia, la Constitución Italiana que en su numeral 40 se circunscribe a establecer el derecho de huelga, y remite a la ley para su desarrollo. O la carta portuguesa que en su ordinal 59 sencillamente establece el derecho a la huelga.

 

En el entorno inmediato, debe destacarse, en primer lugar, la Constitución Panameña que en su artículo 65 dispone que la ley podrá establecer restricciones especiales para el ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos. Luego, la carta fundamental colombiana, en su numeral 56, señala que corresponderá al legislador precisar los servicios públicos esenciales en los que no procede una declaratoria de huelga.

 

Luego, la Constitución Griega, en su numeral 23.2, establece que la ley podrá imponer restricciones concretas al ejercicio del derecho de huelga de los funcionarios públicos. No obstante, aclara que las limitaciones legales no podrán conllevar a la supresión del derecho. En el caso de la Constitución española, el artículo 28.2 establece el derecho a la huelga, empero, señala que la ley determinará las garantías necesarias para asegurar los servicios esenciales de la comunidad.

 

Nuestra Constitución –como ya habíamos adelantado– opta por esta tercera vía, de tal forma que si bien se reconoce el derecho a huelga como un derecho fundamental, se permite limitar en algún grado su ejercicio tratándose de servicios públicos.  Empero, debe hacerse énfasis en que el ordenamiento constitucional reserva a la ley la determinación de los servicios públicos donde debe entenderse limitado el derecho de huelga.  Asimismo, retiene a favor de la ley la regulación de las condiciones bajo las cuales resulta legítimo su ejercicio. Transcribimos el numeral 61 citado:

 

“Artículo 61.- Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia”.

 

            En sentido similar al artículo 61 transcrito se decanta el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas –incorporado al Derecho Costarricense mediante la ley n.° 4229 de 11 de diciembre de 1969–, el cual otorga al derecho de huelga el rango de derecho fundamental, mas admite que la ley puede imponer restricciones en el caso de los miembros de la policía y la administración del Estado. El ordinal 8 de ese instrumento internacional prescribe:

 

“Artículo 8.-  1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a Garantizar:

a) (…)

d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país.

2. El presente artículo no impedirá someter a restricciones legales el ejercicio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado.

3. (…)”.

 

Asimismo, el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, “Protocolo de San Salvador”      –incorporado al ordenamiento costarricense mediante la ley n.° 7907 de 3 de setiembre de 1999–, contempla el derecho a la huelga como un derecho fundamental. No obstante, la norma convencional prevé que es reserva de ley establecer restricciones al ejercicio de ese derecho en el caso de los servicios públicos.   Interesa destacar que conforme ese instrumento internacional, las limitaciones que la ley pudiese imponer deben ser conformes con el orden democrático, es decir, que las constricciones al derecho de huelga deben ser proporcionadas y tener por fin proteger la salud, la moral y el orden público, así como los derechos de la mayoría de la ciudadanía.  Al efecto, dispone el numeral 8 del Protocolo:

 

“Artículo 8.-  Derechos sindicales. 

1.- Los Estados Partes garantizarán:

a) (…)

b) El derecho a la huelga.

2.- El ejercicio de los derechos enunciados precedentemente sólo puede estar sujeto a las limitaciones y restricciones previstas por la ley, siempre que estas sean propias a una sociedad democrática, necesarias para salvaguardar el orden público, para proteger la salud o la moral públicas, así como los derechos y las libertades de los demás. Los miembros de las fuerzas armadas y de policía, al igual que los de otros servicios públicos esenciales, estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley.

3.-  (…)”.

 

            La Sala Constitucional ha precisado el alcance del artículo 61 de la Constitución Política. Así, en su sentencia n.° 1317-98 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998, la cual declaró inconstitucionales las restricciones al derecho de huelga contempladas en los incisos a), b) y e) del numeral 376 del Código de Trabajo, señaló que la regulación del derecho de huelga es una materia reservada a la ley:

 

“En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho.” (El subrayado es nuestro).

 

            En esa misma sentencia, el Tribunal Constitucional declinó declarar la inconstitucionalidad del numeral 375 del Código de Trabajo, el cual prohíbe expresamente la huelga en los servicios públicos; no obstante, fue claro en remarcar que esa norma debe interpretarse de modo conforme con la Constitución, de tal modo que la prohibición no constituya un impedimento absoluto, pues ello sería contrario a la norma fundamental.

 

            Efectivamente, para el Contralor de Constitucionalidad, el numeral 61 de la norma fundamental no puede interpretarse en el sentido de que exista una prohibición total para el ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos. Por el contrario, corresponde a la ley determinar los casos en que procede establecer dicha prohibición, tarea que debe responder a criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. Sobre el particular, el Tribunal indicó lo siguiente:

 

“La huelga, como manifestación de la acción sindical, encuentra límite cuando su ejercicio interfiere con la prestación de ciertos servicios públicos, que compete a la ley determinar según el artículo 61 de la Constitución Política. Al efecto, la frase primera del artículo 375 (antes, 368) del Código de Trabajo, que dice: <<No será permitida la huelga en los servicios públicos.(…)>>, si bien pareciera proscribir la huelga en estos servicios, es decir, si bien pareciera tener un sentido impeditivo absoluto, lo cierto es que  debe entenderse en armonía con lo dispuesto en el artículo 61 de la Constitución Política, que sólo la limita para ciertos casos fijados o determinados por la ley en observancia de criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad, para que resulte congruente con el fin que persigue .” (El subrayado es nuestro).

 

            No está de más enfatizar que de acuerdo con la resolución que se ha venido mencionado, corresponde a la Asamblea Legislativa establecer los supuestos bajo los cuales el derecho de huelga no puede ejercitarse. De ese modo, ni el Juez, ni el Poder Ejecutivo, pueden sustituir al legislador en la determinación de los supuestos en que se puede impedir el derecho de huelga. Al respecto, la sentencia mencionada indicó:

 

 

“…si bien la huelga es un derecho de todos, ejercitable en cualquier actividad, es viable que el legislador determine en qué casos el derecho de huelga no puede ejercitarse, específicamente cuando se trate de actividades que constituyen <<servicios públicos>> y que por su naturaleza o por el impacto social que tienen, no sea posible suspenderlos, descontinuarlos o paralizarlos sin causar daño significativo, grave e inmediato a ciertos bienes. Además, se entiende que en aquellas actividades públicas dentro de las que sí está permitida la huelga, no pueden sobrepasarse los límites legales fijados, pues el ejercicio de la huelga debe enmarcarse dentro de la legalidad. (…) Finalmente, en relación con la norma contenida en el inciso e) del artículo impugnado, que autoriza al Poder Ejecutivo dictar en qué otras actividades públicas se prohíbe la huelga en la hipótesis de que la Asamblea Legislativa haya hecho uso de su facultad constitucional de suspender ciertas garantías individuales, esta Sala procede a declarar la inconstitucionalidad de tal atribución por exceder el principio de reserva de ley dispuesto en el numeral 61 constitucional, según el cual la atribución de establecer en qué prestaciones de servicio público debe limitarse el ejercicio del derecho de huelga, recae exclusivamente en el Poder Legislativo. En consecuencia, esta Sala procede a declarar la inconstitucionalidad de los incisos a) y e) del artículo 376 (antes, 369) del Código de Trabajo”.  (Lo subrayado no es del original).

 

Cabe señalar que la sentencia que hemos venido mencionando, fue reiterada por la Sala Constitucional en su resolución n.° 5264-2003 de las 14:42 del 18 de junio de 2003.

 

Expuesto lo anterior, es posible afirmar que la decisión del constituyente se enmarca dentro de la tradición constitucional social que, de una parte, reconoce el derecho de huelga, pero por otra, admite la posibilidad de imponer ciertas limitaciones tratándose de servicios públicos, limitaciones que, sin embargo, solamente pueden ser impuestas por ley, constituyéndose así una verdadera reserva material de ley.

 

            Esa tesis ya ha sido expuesta por este Órgano Asesor en una opinión jurídica anterior, también destinada a la Asamblea Legislativa.  Nos referimos a la OJ - 017-2006 del 13 de febrero de 2006, donde señalamos lo siguiente:

 

“Según indicamos en el dictamen C-151-2003, es indiscutible que al consagrar la Constitución Política el derecho de huelga, expresamente exceptuó de éste a los trabajadores que ejercen su actividad en los <<servicios públicos>>, y dejó la determinación de éstos a la discrecionalidad del legislador. Si bien la norma contenida en el artículo 61 constitucional pareciera proscribir, de manera absoluta, la huelga en estos servicios, lo cierto es que sólo la limita para ciertos casos fijados y determinados por la ley (Considerando IX de la sentencia Nº 1998-01317, op. Cit.)”.

 

Es importante puntualizar que el Tribunal Constitucional, en la sentencia n.° 1317-98 citada, definió lo que debe entenderse, para efectos del numeral 61 constitucional, por servicio público:

 

“Sin pretender agotar la definición de lo que es el servicio público como instituto jurídico, debe tenerse presente para efectos de esta sentencia, que el servicio público debe al menos estar dirigido a satisfacer necesidades colectivas y se trata de prestaciones positivas de la Administración o que están bajo cierto control y regulación de ésta.  La  prohibición del ejercicio de la huelga en actividades que no son servicio público, excede el artículo 61 constitucional que ordena al legislador establecer las actividades en que se restringe el ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos únicamente.” (Lo subrayado es nuestro).

 

Al amparo de esa definición, la Sala Constitucional determinó como contrario a la Carta Fundamental la prohibición de la huelga para los trabajadores agrícolas,  calificados como prestatarios de servicio público por el Código de Trabajo.  Ahora bien, del precedente constitucional se deduce que a efecto de determinar si estamos en presencia de un servicio público que admita la imposición de limitaciones al derecho de huelga, deben buscarse los siguientes elementos característicos: a) el servicio debe orientarse a la satisfacción de necesidades colectivas; b) debe tratarse de prestaciones positivas de la Administración; c. debe tratarse de una actividad prestacional, bajo control o supervisión de la Administración.

 

            Resulta de interés señalar que actualmente, para una parte de la doctrina costarricense, el concepto de servicios públicos utilizado por la Constitución debe entenderse como asimilable a la idea de servicios esenciales, que ha sido adoptada por el Comité de Expertos y el Comité de Libertad Sindical, ambos de la Organización Internacional de Trabajo, como una de las posibles excepciones al derecho de huelga.

 

            En ese sentido, cabe citar en lo conducente lo escrito por VAN DER LAAT ECHEVERRIA:

 

“ La Sala Constitucional en su ya famoso voto cambió la noción de servicio, a la de servicio esencial. Sin embargo, a la hora de la redacción del voto, no quedó establecido tan claro el concepto elaborado por el comité de libertad sindical, en que se tiene como servicio esencial todo lo que se refiera a la vida, la seguridad o la salud de las personas. En el proyecto, la intención fue irnos por ahí. Sin duda si queremos avanzar en el derecho de huelga en Costa Rica, hay que eliminar ese gran obstáculo que representa la noción de servicio público y poner en vigencia la de servicio esencial. Creo que lo correcto sería seguir los parámetros que ha establecido el Comité de Libertad Sindical, que además tiene una amplísima jurisprudencia clasificando diversas actividades dentro de ese concepto.” VAN DER LAAT ECHEVERRIA, (Bernardo). Un análisis del derecho de huelga en la Reforma Procesal Laboral. En: Ensayos sobre la Reforma Procesal Laboral en Costa Rica. Organización Internacional del Trabajo, 2005, p. 48).

 

La posición expuesta en la transcripción anterior también ha sido defendida por BOLAÑOS CESPEDES, FERNANDO y ESPINOZA ESQUIVEL, JUAN RAFAEL (Vid. Ensayos sobre la Reforma Procesal Laboral en Costa Rica, OIT, 2005).

 

            Es menester reseñar que la Sala Constitucional, en su sentencia n.° 1317-98 citada, reconoció la convergencia entre la noción de servicios públicos utilizada en el numeral 61 de la Carta Fundamental y la idea de servicios esenciales. En lo pertinente señaló:

 

“Es preciso reiterar que, desde la perspectiva constitucional, una cosa es la libertad de sindicación, entendida como la libertad de fundar y afiliarse a sindicatos, que cubre por igual a los  funcionarios que tengan una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas –así como a los demás trabajadores sujetos de una relación laboral–; y otra distinta es el derecho de huelga, que es la manifestación extrema de la actividad sindical, la que se extiende con mayores limitaciones, para mantener el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad. Las limitaciones del ejercicio del derecho de huelga, como medida extrema de presión para alcanzar los fines sindicales, no deben ser entonces otra cosa que condiciones dirigidas a evitar el entorpecimiento de la prestación de los servicios públicos que se estiman esenciales y que corresponde distinguir al legislador dentro del marco de razonabilidad y proporcionalidad”. (Lo subrayado es nuestro).

 

            Cabe señalar además que tanto el Comité de Libertad Sindical, como el Comité de Expertos de la Organización Internacional del Trabajo, han reconocido la existencia del derecho a la huelga y han considerado que se trata de un derecho fundamental. En este sentido, cabe citar lo dicho por GERNIGON y otros:

 

“… aunque no menciona expresamente el derecho de huelga, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), consagra el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores «de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción» (artículo 3), y establece como objeto de dichas organizaciones «fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores» (artículo 10) (OIT, 1985, págs. 708 y 709). A partir de estas disposiciones, dos órganos instituidos para el control de a aplicación de las normas de la OIT, el Comité de Libertad Sindical (desde 1952) y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (desde 1959), han reconocido en numerosas ocasiones el derecho de huelga como derecho fundamental de los trabajadores y de sus organizaciones y han delimitado el ámbito en que debe enmarcarse su ejercicio, elaborando un cuerpo de principios sobre el derecho de huelga –es decir, una extensa «jurisprudencia» entendida en el sentido amplio del término– que precisa el alcance de las disposiciones mencionadas.” (GERNIGON BERNARD, ODERO ALBERTO, GUIDO HORACIO. Principios de la OIT sobre el derecho de huelga. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo. 2000).

 

            Como resultado de la labor jurisprudencial de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical, se ha advertido, de un extremo, que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones –incluso de prohibición– en los servicios públicos esenciales.  Luego, se ha definido como servicio esencial aquel cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. Al respecto, GERNIGON y otros han señalado:

 

“Los servicios esenciales en el sentido estricto del término.

A lo largo de los años, el concepto de servicios esenciales en el sentido estricto del término (en los que se considera admisible prohibir el derecho de huelga) ha sido objeto de sucesivas precisiones por parte de los órganos de control de la OIT. En 1983, la Comisión de Expertos los definió como «los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población» (OIT, 1983 b, párrafo 214).

Esta definición fue adoptada poco tiempo después por el Comité de Libertad Sindical. Evidentemente, lo que cabe entender por servicios esenciales en el sentido estricto del término «depende en gran medida de las condiciones propias de cada país»; asimismo, no ofrece dudas que     «un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población» (OIT, 1996, párrafo 541). Estas consideraciones, sin embargo, no han impedido al Comité de Libertad Sindical pronunciarse de manera general sobre el carácter esencial o no esencial de una serie de servicios concretos.

Así pues, el Comité ha considerado como servicios esenciales en sentido estricto donde el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones importantes, o incluso de prohibición: el sector hospitalario, los servicios de electricidad, los servicios de abastecimiento de agua, los servicios telefónicos y el control del tráfico aéreo (ibíd., párrafo 544).

Estos pocos ejemplos no son una enumeración exhaustiva de los servicios esenciales. Si el Comité no se ha referido a más servicios es porque sus pronunciamientos dependen de las situaciones particulares y contextos que debe examinar, y porque raramente se presentan quejas por la prohibición de la huelga en servicios esenciales.

El Comité ha considerado, en cambio, que en general no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término y por tanto no procede la exclusión del derecho de huelga en (ibíd.,párrafo 545): • la radio-televisión;• el sector del petróleo; • el sector de los puertos (carga y descarga); • los bancos; • los servicios de informática para la recaudación de aranceles e impuestos; • los grandes almacenes; • los parques de atracciones; • la metalurgia; • el sector minero; • los transportes, en general; • las empresas frigoríficas; • los servicios de hotelería; • la construcción; • la fabricación de automóviles; • la reparación de aeronaves; • las actividades agrícolas; • el abastecimiento y la distribución de productos alimentarios; • la Casa de la Moneda; • la agencia gráfica del Estado; • los monopolios estatales del alcohol, de la sal y del tabaco; • el sector de la educación; • los transportes metropolitanos; • los servicios de correos.

Evidentemente, la lista de servicios no esenciales del Comité de Libertad Sindical tampoco es exhaustiva.

En cualquier caso merece destacarse que, respecto de una queja en la que no se trataba de un servicio esencial, el Comité mantuvo que las consecuencias graves a largo plazo para la economía nacional que pudiera tener una huelga no justificaban la prohibición de la misma (OIT, 1984b, 234.º informe, párrafo 190).

El Comité ha recomendado la modificación de algunas legislaciones con el objeto de que sólo se prohíban las huelgas en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, particularmente cuando las autoridades dispongan de facultades discrecionales para ampliar la lista de servicios esenciales.” (GERNIGON BERNARD, ODERO ALBERTO, GUIDO HORACIO. Principios de la OIT sobre el derecho de huelga. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo. 2000, p. 20-21).

 

            A manera de síntesis, debemos indicar que el derecho a la huelga constituye un derecho de los trabajadores uti singuli. Nuestro Derecho Constitucional, empero, permite la imposición de limitaciones cuando el derecho de huelga implique la interrupción o afectación de los servicios públicos, limitaciones para cuya imposición rige el principio de reserva de ley. Además, por tratarse de una limitación a un derecho fundamental, las restricciones que imponga la ley deben interpretarse y aplicarse restrictivamente.  La Sala Constitucional ha reconocido –para efectos del derecho de huelga– la convergencia entre el concepto de servicio público y servicio esencial. Por ello, el legislador debe considerar, a efectos de limitar el derecho de huelga en un servicio público, si la interrupción de dicho servicio pone en peligro la vida, la seguridad o la salud de parte o de la totalidad de la población. En todo caso, las restricciones a imponer deben ser razonables y proporcionadas.

 

III.       OBSERVACIONES RESPECTO AL PROYECTO DE LEY SOBRE EL CUAL SE       NOS CONFIERE AUDIENCIA

 

            A modo de introducción obligada, es necesario señalar que el tema de la regulación de la huelga en el sector público se encuentra también contemplado dentro del “Proyecto de Ley de Reforma Procesal Laboral”, proyecto que se tramita bajo el  expediente legislativo n.° 15990.   En dicho proyecto, a partir del numeral 655, se propone un nuevo procedimiento para la calificación de la huelga. Asimismo, en los artículos 371 y siguientes se regula el ejercicio del derecho de huelga, con mención particular, desde el numeral 382, de aquellos casos en que se trate de una huelga en los servicios públicos, en cuyo supuesto se prevé el deber de prestar los servicios esenciales mínimos. La existencia de este otro proyecto de ley se menciona con el afán de colaborar en el trabajo legislativo.

 

            Cabe indicar que durante el trámite del proyecto de ley mencionado, se consultó el criterio de este Órgano Asesor, el cual, en su opinión jurídica OJ-17-2006, del 13 de febrero de 2006, señaló que de conformidad con el artículo 61 constitucional, corresponde al legislador determinar los servicios públicos donde debe entenderse restringido el derecho a la huelga:

 

“Y según lo expresa la norma constitucional de comentario (art. 61), le corresponde al legislador ordinario, como representante de la soberanía popular, confeccionar una regulación de las condiciones de ejercicio de ese derecho, las cuales podrían ser más o menos restrictivas, de acuerdo con las directrices políticas que la impulsen, siempre y cuando no rebase, en primer término, los límites impuestos por la propia norma –el primero, en cuanto a las actividades en las que ese derecho se reconoce, porque expresamente excluye los servicios públicos, cuya determinación en todo caso le corresponde al propio legislador; el segundo, en cuanto a la modalidad, pues en su ejercicio deben desautorizarse los actos de coacción o de violencia–, u otros límites derivados de su posible conexión con otros derechos constitucionales e incluso con otros bienes constitucionalmente protegidos. Recuérdese que ningún derecho es ilimitado, y como todos, el derecho de huelga no es absoluto, y ha de tener sus limitaciones”.

 

            Lo anterior es importante para analizar el fondo del proyecto de ley sobre el que ahora se nos confiere audiencia, pues en él se pretende, en su artículo 20 (mediante el cual se reforman los artículos 375 y 388 del Código de Trabajo), conservar la prohibición, hoy establecida en el artículo 375 del Código de Trabajo, que indica: “No será permitida la huelga en los servicios públicos.”

 

            Por otra parte, cabe señalar que el proyecto de ley sobre el que se nos confiere audiencia contiene una definición de lo que  –para efectos del derecho de huelga– debe entenderse por servicios públicos. El numeral 6 los define de la siguiente forma:

 

“Artículo 6.- Servicios públicos.-  Se entienden por servicios públicos aquellos servicios que por la naturaleza o impacto social que tienen, no sea posible suspenderlos, descontinuarlos o paralizarlos sin causar daño a la salud o a la economía nacional, así como a los  bienes públicos o derechos de consumidores.  El servicio público regulado a estos efectos será aquel que, además de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, tiene las siguientes características:

b)         De interés general por tener carácter esencial para el desenvolvimiento del Estado.

c)         Regular y permanente, y

d)         Satisface un interés o necesidad colectiva”.  (El texto del proyecto no contiene un inciso a).

 

            Destaca de la definición de servicios públicos utilizada por el proyecto –y en los cuales se encontraría prohibido el derecho de huelga– que comprende aquellas actividades prestacionales cuya paralización podría causar grave daño a la salud, a la economía nacional, a los bienes públicos, o a los derechos de los consumidores. Se trata pues de una definición, en principio, excesivamente amplia, que podría desbordar el marco constitucional.

 

            En ese sentido, es importante hacer notar que el Tribunal Constitucional, en la sentencia 1317-98 comentada, ha reconocido la potestad del legislador ordinario para imponer restricciones a la huelga en los servicios públicos; empero, ha sido claro en subrayar que las limitaciones deben ser conformes con los principios de proporcionalidad y razonabilidad.

 

            Aparentemente, la norma propuesta busca limitar la huelga a aquellos servicios públicos cuya paralización pudiese resultar inocua –es decir, cuyos efectos no sean sufridos por los usuarios (consumidores), o que no afecten la marcha de la economía–, lo cual podría resultar contrario a la naturaleza propia de la huelga y, por demás, eventualmente, una constricción excesiva al derecho de huelga. 

 

            Tal y como fue comentado con anterioridad, es un principio aceptado que el derecho de huelga puede ser limitado en los servicios públicos; sin embargo, debe considerarse que el legislador no cuenta con libertad para prohibir la huelga de forma total en todos los servicios públicos. Por el contrario, las restricciones que se impongan deben ser justificadas razonablemente, y dirigirse a proteger bienes jurídicos esenciales.  Particularmente, resulta legítimo estorbar legalmente la huelga en aquellos servicios públicos cuya paralización pudiese arriesgar la vida, la salud o la seguridad de parte o la totalidad de la población. También, es importante reseñar que de acuerdo con el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo, la ponderación de las consecuencias económicas adversas que pudiese deparar una huelga, no es razón suficiente para prohibirla en determinado sector.

 

En todo caso, advierte este Órgano Asesor que la proposición de ley sobre la que se nos confiere audiencia es contradictoria, pues mientras en su artículo 20 (que reforma el 375 del Código de Trabajo) señala que “No será permitida la huelga en los servicios públicos”, en su artículo 7 hace una enunciación de los servicios públicos esenciales en los que se encontraría absolutamente prohibida la huelga. Al efecto, el numeral 7 mencionado estipula:

 

“Artículo 7.- Prohibición de huelga en servicios públicos esenciales.

En virtud de lo anterior queda absolutamente prohibida la paralización, a cualquier título, de los siguientes servicios públicos esenciales:

a)         Los servicios del sector hospitalario, educación, justicia y seguridad social, energía eléctrica y cualesquiera telecomunicaciones,  transporte público, transporte y distribución de combustibles, control de tráfico aéreo, cuerpos de policía legalmente destinadas a la vigilancia y  la conservación de la seguridad pública.

En todo caso, cualquier conflicto de carácter económico y social que surjan en estos servicios, deberá someterse de previo a la Jurisdicción Contenciosa Administrativo en los términos indicados en el artículo 8, inciso b) de esta Ley.”

 

            Conforme se ha explicado, la determinación legislativa de los servicios públicos esenciales donde se encuentra restringida o prohibida la huelga es una competencia privativa de la Asamblea Legislativa. Toda vez que el derecho a la huelga constituye un derecho fundamental, las condiciones o limitaciones que se impongan a su ejercicio deben interpretarse siempre restrictivamente, y al tenor del principio pro libertad. Así, el intérprete o el Juez tienen vedado ampliar las restricciones al derecho de huelga por vía hermenéutica. Al efecto, citamos lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 1317-1998 de repetida cita:

 

“…en relación con la norma contenida en el inciso e) del artículo impugnado, que autoriza al Poder Ejecutivo dictar en qué otras actividades públicas se prohíbe la huelga en la hipótesis de que la Asamblea Legislativa haya hecho uso de su facultad constitucional de suspender ciertas garantías individuales, esta Sala procede a declarar la inconstitucionalidad de tal atribución por exceder el principio de reserva de ley dispuesto en el numeral 61 constitucional, según el cual la atribución de establecer en qué prestaciones de servicio público debe limitarse el ejercicio del derecho de huelga, recae exclusivamente en el Poder Legislativo “. (El subrayado es nuestro).

           

En el mismo sentido se ha pronunciado HERNÁNDEZ VALLE, quien al comentar el numeral 61 constitucional ha indicado:

 

“El término servicios públicos sólo tiene dos interpretaciones posibles en esta norma, o deja que la Ley defina lo que es servicio público, o bien deja que la Ley determine en cuáles servicios públicos no cabe la huelga (…) Queda sumamente claro, entonces, que la intención del constituyente fue la de prohibir la huelga sólo en determinados servicios públicos <<los muy calificados>>, servicios que debían ser obviamente determinados por la Ley.” (HERNANDEZ VALLE (Rubén). Las libertades públicas. San José, Editorial Juricentro, 1980. pp. 231-232).

 

            Así las cosas, resulta conforme con la mejor doctrina constitucional la disposición que establece que debe ser por vía de ley que se señalen los servicios esenciales donde se encuentra prohibida la huelga. Empero, es materia ajena a esta Procuraduría sopesar las razones que pudiesen justificar la inclusión o no, dentro de esa categoría, de los particulares servicios enlistados en el numeral 7 del proyecto. Es obvio que eso es resorte exclusivo del legislador, para lo cual resultaría oportuno, sin embargo, el examen de los criterios externados por la Organización Internacional del Trabajo.

 

            Es menester reparar, además, en que el proyecto de ley podría permitir indirectamente que se restrinja el ejercicio del derecho de huelga en servicios públicos no contemplados en su ordinal 7.  En ese sentido, el artículo primero, segundo párrafo, del proyecto de ley establece:

 

“Los jueces de lo contencioso acogerán el  principio de que el derecho de huelga en el sector público deberá ceder cuando la huelga imponga un sacrificio de los intereses de los destinatarios de los servicios esenciales.  El derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales será prioritario respecto del derecho de huelga”.

 

            Considerando que en virtud del numeral 8 del proyecto de ley, correspondería al Juez Contencioso determinar si una huelga en  el sector público afecta o no la continuidad del servicio público –esto en orden a autorizarla–, es razonable inferir que los jueces se encontrarían legitimados para declarar ilegal la huelga en servicios distintos de los enunciados en el numeral 7, cuando se considere que interrumpen prestaciones esenciales.

 

            Aunque este Órgano Asesor comparte el criterio de que la protección de determinados bienes esenciales (la vida, la salud o la seguridad pública) no puede debilitarse por efecto de una huelga en los servicios públicos, lo cierto es que las restricciones que deben imponerse al ejercicio de la huelga para tutelar dichos bienes, no pueden quedar al arbitrio de la autoridad jurisdiccional, pues la Constitución retiene esa competencia única y exclusivamente a favor del legislador.

 

            Así las cosas, resulta claro que el juez, al calificar una huelga, debe atenerse a las restricciones previstas en la ley, las cuales deberá interpretar siempre restrictivamente en favor del ejercicio del derecho.

 

Por otra parte, cabe destacar que el deber de la Administración de mantener la continuidad de los servicios públicos no puede erigirse, sin más, en un impedimento absoluto para el ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos.  En ese sentido, resulta ilustrativo lo resuelto por el Consejo Constitucional Francés en su Decisión 79-105 DC, del 25 de julio de 1979:

 

“Considerando que según el preámbulo de la Constitución del 27 de octubre de 1946, confirmado por el de la Constitución del 4 de octubre de 1958: <<el derecho de huelga se ejerce en el marco de las leyes que lo regulan>>; al decretar esta disposición los constituyentes se propusieron señalar que el derecho de huelga es un principio de valor constitucional, pero que tiene límites y habilitaron al legislador a trazar dichos límites. Corresponde al Legislador hacer la conciliación necesaria entre la defensa de los intereses profesionales, incluida la huelga que es un medio, y la protección del interés general, al cual la huelga puede afectar; en particular, y por lo que se refiere a los servicios públicos, el reconocimiento del derecho de huelga no podría tener como efecto suponer un obstáculo al poder del legislador de establecer las limitaciones necesarias con el fin de garantizar la continuidad del servicio público que, al igual que el derecho de huelga, tiene el carácter de un principio de valor constitucional; estas limitaciones pueden llegar hasta la prohibición del derecho de huelga a los agentes cuya presencia es indispensable para garantizar el funcionamiento de los elementos del servicio cuya interrupción afectaría a las necesidades esenciales del país”. (Traducción libre).

 

            A tenor de lo dicho por el Consejo Constitucional Francés –que resulta coincidente con el arret Dehaene del 7 de julio de 1950 del Consejo de Estado Francés– el alcance del derecho de huelga debe partir de su rango como principio de valor constitucional, de tal forma que la sola invocación del principio de continuidad en los servicios públicos –también de valor constitucional– no tiene la virtud de suprimir el derecho de huelga en esos servicios. Por el contrario, corresponde al legislador conciliar ambos valores, de tal forma que sin que se ocasione un grave perjuicio al interés general, asegurando las prestaciones mínimas esenciales para la supervivencia del Estado, se garantice también el disfrute del derecho de huelga a los funcionarios.

 

            En comentario de la citada decisión Dehaene del Consejo de Estado Francés, BAYLOS GRAU ha escrito:

 

“La contradicción existente entre el derecho de huelga en los servicios públicos y la noción de su continuidad se solventó mediante el abandono por el Consejo de Estado francés de su tradicional postura prohibitiva de aquélla y la elaboración de una nueva doctrina con arreglo a la cual el Gobierno, responsable del buen funcionamiento de los servicios públicos, debía adoptar las medidas necesarias para evitar un uso del derecho del huelga abusivo o contrario a las necesidades del orden público…”. (BAYLOS GRAU (Antonio), El Derecho de Huelga y Servicios Esenciales. Madrid, Ed. Tecnos, 1988. P. 91).

 

            Luego, en búsqueda de una fórmula de equilibrio entre el derecho de huelga y la continuidad de los servicios públicos, alguna parte de la doctrina ha visto la solución en la imposición de servicios mínimos que deben prestarse durante la cesación colectiva de labores, bajo la advertencia de que la instauración de esos servicios mínimos no puede conllevar la abolición del derecho de huelga en aquellos servicios que no protejan la vida, la salud, o la seguridad pública. Sobre este particular, LACHAUME ha escrito:

 

“Cuando el Legislador, único competente en la materia, no prohíbe la huelga, deben entonces conciliar el derecho de huelga con la continuidad de los servicios públicos (…)  De su parte, el Legislador ha estimado que la conciliación de estos dos principios de valor constitucional, podría realizarse, para algunos servicios públicos, mediante la instauración de un servicio mínimo que permita asegurar un mínimo de continuidad del servicio público, aunque es necesario indicar, que bajo el pretexto de instaurar un servicio mínimo, la Ley, en todo estado de causa, no puede imponer un servicio normal que culmine con la prohibición del derecho de huelga a los agentes de estos servicios…” (LACHAUME, JEAN FRANCOIS et al,  Drot des Services Publics, Ediciones Dallonz, París, 2004, pp. 354-355).

 

            De otro extremo, es necesario advertir que de conformidad con la propuesta de ley aquí glosada, como requisito previo a la convocatoria de la huelga, los interesados deberán solicitar a la autoridad jurisdiccional contenciosa administrativa la declaratoria de legalidad del movimiento. Eso se infiere del último párrafo del numeral 7 del proyecto que dice:

 

“En todo caso, cualquier conflicto de carácter económico y social que surja en estos servicios, deberá someterse de previo a la Jurisdicción Contenciosa Administrativo en los términos indicados en el artículo 8, inciso b) de esta Ley.”

 

            Conclusión que se refuerza con la lectura del numeral 8 del proyecto, el cual se transcribe:

 

“Artículo 8.-Requisitos de huelga legal en el sector público.

Para declarar una huelga legal en el sector público, los trabajadores deben:

a)         Externar por escrito su intención de huelga en forma pacífica sin afectar la continuidad del servicio público

b)         Someter el conflicto en forma previa a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para que se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad del movimiento de huelga.

c)         Constituir por lo menos el sesenta por ciento de todas las personas que trabajen bajo el mismo régimen en la empresa, o institución pública de que se trate.

El incumplimiento de todo lo dispuesto en este artículo, hará incurrir el movimiento de huelga en ilegalidad absoluta, con las  sanciones  correspondientes que se dirán.”  (El subrayado es nuestro).

 

            Únicamente con el afán de colaborar con el trabajo legislativo, conviene señalar que la propuesta de ley en estudio, claramente se dirige por un derrotero distinto al elegido por el “Proyecto de Reforma Procesal Laboral” que también se encuentra en la corriente legislativa. Sobre el procedimiento de calificación previa de la huelga, la exposición de motivos de este último proyecto explica:

 

“Se mantiene el sistema de que para declarar la huelga es indispensable agotar la vía conciliatoria, pero se elimina la calificación previa, porque la exigencia de ese requisito es un contrasentido, pues no es posible calificar un hecho que no se ha producido, de modo que en el fondo equivale a una autorización.”

 

Aunado a lo anterior, es importante indicar que el procedimiento de calificación de la huelga previsto en la propuesta legislativa que nos ocupa, reviste un cierto grado de complejidad que podría ser incompatible con el carácter expedito y sumario que debe caracterizar a ese tipo de procedimientos.

 

Sobre el punto, cabe destacar que la doctrina de la OIT ha admitido que por vía legislativa se imponga la obligación de agotar diversos trámites de previo a la declaración de la huelga; sin embargo, se ha insistido en que la existencia de procedimientos previos a la huelga no debería llegar a impedir, en la práctica, cualquier huelga lícita o a implicar que ésta pierda su eficacia. A modo de ilustración, transcribimos lo dicho en el Informe de Libertad Sindical y Negociación Colectiva de 1994:

 

“La legislación de un gran número de países dispone que, antes de emprender una huelga, deben agotarse los procedimientos de conciliación y de mediación (Nota 46). El espíritu de esas disposiciones es compatible con el artículo 4 del Convenio núm. 98 que persigue el fomento del pleno desarrollo y uso de los procedimientos de negociación voluntaria de los contratos colectivos (Nota 47). Esos procedimientos deben, no obstante, tener como único objetivo facilitar la negociación; por consiguiente, no deberían ser tan complejos ni ocasionar retrasos tan largos que, en la práctica, resultase imposible la realización de una huelga lícita o que ésta pierda toda su eficacia (Nota 48).”

 

Sobre el particular, es forzoso subrayar que dentro del procedimiento de calificación contemplado en el proyecto, se debe otorgar audiencias a diversas instituciones públicas y sujetos de derecho privado, amén de una publicación de aviso del proceso judicial en un diario de circulación nacional. Asimismo, se dispone de una fase de recepción de pruebas previa a la resolución que califica la huelga.  Es evidente que esos requisitos pueden complicar el procedimiento de una forma incompatible con el ejercicio del derecho de huelga.  Al respecto establecen los numerales 10, 11 y 12 del proyecto:

 

“Artículo 10.- Procedimiento de calificación de huelga.

En el caso del inciso b) del artículo 8, el juez de lo contencioso determinará objetivamente, la calificación de una huelga, a través de una resolución formal y sumaria, que se limitará a examinar lo siguiente:

a)         si se está en presencia de la defensa de legítimos derechos e intereses de carácter económico y social,

b)        si se trata de una actividad en que está permitida la huelga y

c)         si cuenta con el apoyo mínimo que exige esta Ley.

En todo caso, el juez de lo contencioso deberá observar, en su criterio de calificación, especialmente los principios de razonabilidad y proporcionalidad, atender a criterios de necesidad, y especialmente; salvaguardar los derechos e intereses de los destinatarios o usuarios de servicios públicos en razón de la huelga. En este último caso, el juez deberá dar audiencia por un término prudencial, previo a resolver, al MTSS, la Defensoría de los Habitantes, la Comisión Nacional del Consumidor, la ARESEP y asociaciones de consumidores legalmente constituidas que se apersonen al proceso, las cuales podrán pronunciarse sobre las consecuencias de esa  huelga sobre los derechos de los usuarios y consumidores a la prestación de un servicio en condiciones de normalidad y eficiencia. En este último caso, el  plazo prudencial que dará el juez para dicha audiencia será a partir del siguiente día al de la publicación del proceso judicial en un diario de circulación nacional”.

 

“Artículo 11.- Plazo de calificación de huelga.

Sometida a su consideración un conflicto de carácter económico y social en el sector público, por el jerarca de la institución o el representante  de la organización de trabajadores de que se trate; los juzgados contenciosos procederán a la calificación de la huelga en los términos de esta Ley,  en un plazo improrrogable de cinco días siguientes a la recepción de todas las pruebas y conclusión de las audiencias”.

 

“Artículo 12.-  Emplazamiento.

Recibida por el juez la solicitud de calificación de huelga, el juez pondrá en conocimiento del conflicto a la contraparte que corresponda, sea el jerarca de la institución o el representante de las organizaciones de trabajadores en un plazo de tres días”.

           

            En otro orden de cosas, debe repararse en que el proyecto de ley requiere, para que una huelga en el sector público sea legal, que exista una adhesión del sesenta por ciento (60%) de las personas que se encuentren sometidos al mismo régimen dentro de la empresa o institución pública.  Ese requisito se encuentra en el inciso c) del numeral 8 arriba trascrito.  Sobre ese punto, se estima procedente reiterar lo expresado en la OJ-017-2006 ya comentada:           

 

“Según habíamos indicado en el dictamen C-151-2003 op. cit., en cuanto al porcentaje de adhesión a la huelga (60% de las personas que trabajan en la empresa, lugar o negocio, según artículos 373, inciso c) y 374 inciso c) del actual Código de Trabajo), la Sala Constitucional, en su resolución número 1998-01317 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998, estimó: <<(...) que esa magnitud porcentual responde a un criterio de necesidad que persigue que el fenómeno social tenga como causa la suma de voluntades de un porcentaje significativo de trabajadores, que pretenda por ese medio la defensa o mejora de sus intereses (...) lo que responde al ánimo de preservar la continuidad de la actividad económica en beneficio de la comunidad (...) al establecer como requisito para la huelga que el movimiento cuente con el apoyo de al menos el sesenta por ciento de los trabajadores, concilia el medio empleado (restricción del sesenta por ciento de apoyo para la huelga) y su finalidad (que es la continuidad del servicio en beneficio de la sociedad) (...)>>.

No obstante, advertimos en esa oportunidad que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha estimado que la exigencia de más de la mitad de todos los trabajadores concernidos para declarar una huelga, es demasiado elevada y podría dificultar excesivamente la posibilidad de ejercer aquél derecho, sobre todo en grandes empresas, y remitimos al efecto al 291.er informe, casos núms. 1648 y 1650 (Perú), párrafo 468, que pueden consultarse en  <http://www.oit.or.cr/>www.oit.or.cr, dentro de los documentos oficiales de la OIT, especialmente en la Recopilación de decisiones (casos de libertad sindical), en su aparte referido a Condiciones Previas.

Como es obvio, nuestra posición institucional desde entonces ha sido la de considerar el actual porcentaje de adhesión a la huelga del 60% como excesivo, por lo que su reducción propuesta en el proyecto es sin duda importante. No obstante, en razón del principio democrático y de decisión de mayorías que informa nuestro sistema político, recomendamos que el porcentaje de adhesión a la huelga sea de la mitad más uno de las personas que trabajan en la empresa, lugar o negocio, porque si se deja en el 40% propuesto, indudablemente sería la minoría la que impondría su voluntad al resto de los trabajadores, lo cual colisiona abiertamente con los principios constitucionales antes aludidos. “

 

            Asimismo, conviene señalar que el numeral 14 del proyecto de ley establece que una consecuencia de la declaratoria de ilegalidad de la huelga es la disolución del sindicato responsable.  El ordinal 14 reza:

 

“Artículo 14.- Efectos de la huelga ilegal:

La huelga ilegal termina, sin responsabilidad para el Estado, sus instituciones o empresas, con los contratos de trabajo de los huelguistas; así como con la disolución de la organización de trabajadores promovente. Quedan a salvo las sanciones de orden represivo que en contra de estos lleguen a declarar los tribunales comunes. En todo caso, deberá respetarse el  debido proceso.

Sin embargo, en los procedimientos administrativos de contratación regidos por el Régimen de Servicio Civil, no podrán estipularse condiciones inferiores a las que, en cada caso, regían antes de declararse la huelga ilegal”. (El subrayado es nuestro).

 

Aunque es incontrovertible que el derecho de huelga protegido constitucionalmente es aquel que se ejerce dentro del marco permitido por el ordenamiento jurídico, ello no obsta para afirmar que la disolución del sindicato como sanción por convocar a una huelga declarada ilegal, podría considerarse una sanción desproporcionada, pues conllevaría la supresión de la personalidad jurídica del sindicato.  Obsérvese que por ser la libertad de sindicación un derecho fundamental, las limitaciones que se impongan por ley para el ejercicio de ese derecho deben ser respetuosas del núcleo esencial del derecho. Es decir, que el abuso del derecho de huelga no debería conducir a una limitación total del derecho de sindicación. Por demás, este tipo de sanción también implicaría, en la práctica, un estímulo inhibitorio para el ejercicio del derecho de huelga.

 

En materia de sanciones por huelgas ilegales, es oportuno tener presente el criterio de la Organización Internacional del Trabajo. En torno a este aspecto, VON POBSTOSKY comenta:

 

“…es conviene recordar que el Comité de Libertad Sindical se ha expresado en repetidas ocasiones en contra de las sanciones penales en caso de huelga, inclusive si se tratara de funcionarios públicos u otros empleados del estado a quienes la legislación negara el derecho de huelga. Para el Comité, las sanciones por acciones de huelga deberían guardar proporción con la falta cometida.” (VON POBSTOSKY (Geraldo),  La Huelga en los Servicios Públicos Esenciales. En: La Huelga. Un Estudio Internacional. Caracas. Universidad Centro Occidental. 1992. P. 153).

           

            Es obligatorio hacer hincapié en que la libertad sindical abarca, de un lado, la libertad de los sindicatos para fijar su programa de acción –dentro del cual puede establecerse la convocatoria a huelgas–; y de otro, el reconocimiento de la personalidad jurídica de los sindicatos. En criterio de este Órgano Asesor, imponer la disolución del sindicato como sanción por una huelga ilegal, podría constituir una injerencia excesiva e indebida sobre la libertad de los sindicatos para tomar determinadas acciones en el terreno de la huelga.  Al respecto, cabe citar los numerales 3 y 7 del Convenio n.° 87 de la OIT, Sobre la Libertad Sindical y la Protección del Derecho de Sindicación:

 

“Artículo 3.-  1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal”.

 

“Artículo 7.- La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio”.

 

            Si bien el proyecto no especifica la naturaleza –judicial o administrativa– del órgano competente para declarar la disolución del sindicato (aunque de la literalidad de la norma se desprende que podría ser administrativa), es importante señalar que de acuerdo con el numeral 4 del Convenio n.° 87 de la OIT ya citado, los sindicatos no se encuentran sujetos a disolución por vía administrativa:

           

“Artículo 4.- Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa”.

 

            Finalmente, conviene hacer dos acotaciones. La primera de ellas se relaciona con la jurisdicción a la cual se le otorga la competencia para calificar la legalidad de la huelga en el sector público (que en el proyecto se atribuye a la contencioso administrativo).  Sobre ese tema, es procedente tomar en consideración que conforme lo resuelto por el Tribunal Constitucional en su sentencia n.° 14999-2007 –relacionada con la impugnación del artículo 3 del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, según el cual, la Jurisdicción Contenciosa no conocerá de las pretensiones relacionadas “… con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público”–, el legislador goza de un cierto grado de discrecionalidad para determinar la jurisdicción que debe conocer del asunto:

 

“14999-07. EXCLUSION DE LA MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO DE LA JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA. Acción de Inconstitucionalidad contra del artículo 03 inciso a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley 8508 de 25/07/06 y jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. La jurisprudencia se impugna en cuanto, en criterio del accionante, en múltiples pronunciamientos –entre ellos, las resoluciones 607-C-2001 y 000742-C-2006– la referida Sala Primera ha determinado que los actos de despido de funcionarios públicos tienen como relación subyacente una relación laboral y por ende su conocimiento corresponde a la jurisdicción de trabajo, lo cual considera que quebranta los artículos 11, 41 y 49 de la Constitución Política. La última de estas normas remite el control de la legalidad de la función administrativa a una única jurisdicción, lo cual se explica porque la vinculación de los servidores públicos con la Administración a la que sirven está regida por el Derecho Administrativo por expresa disposición de los artículos 112 y 113 de la Ley General de la Administración Pública.  El acto de nombramiento del funcionario público en Costa Rica es un acto administrativo en todos sus extremos, sujeto a los principios y elementos que lo componen, con sometimiento pleno a la fiscalización del juez contencioso administrativo. Lo anterior –concluye el actor– torna inconstitucional la jurisprudencia indicada, en cuanto excluye de esa jurisdicción toda la materia de empleo público, debiéndose interpretar que solamente quedan exceptuadas las reclamaciones derivadas de una relación de empleo público en las que el objeto sean pretensiones laborales reguladas por el Código de Trabajo. La Sala ha mantenido una línea jurisprudencial unánime, al considerar, que tanto el juez laboral como el juez agrario pueden anular actos administrativos y ha resuelto, concretamente, que no es contrario al artículo 49 de la Constitución Política la competencia material atribuida a la Jurisdicción Laboral para la anulación de un acto administrativo de despido de un funcionario o funcionaria públicos (v. sentencias número 3905-94 y 5686-95) y, en forma congruente, que la competencia asignada por el artículo 49 de la Constitución a la jurisdicción contencioso administrativa puede ser delegada por la ley en otros tribunales de competencia material distinta, como es el caso de la jurisdicción de Trabajo, que también es una jurisdicción creada por la Constitución. SL”. (Se transcribe el resumen de la resolución debido a que la sentencia íntegra se encuentra, a la fecha, en proceso de recolección de firmas).

 

            Nótese que si bien el legislador está en posibilidad de señalar a cuál jurisdicción le corresponder conocer la calificación de la huelga en el sector público, si se quiere que se mantenga coherencia dentro del ordenamiento, lo propio sería que fuese la jurisdicción laboral –y no la contenciosa, como lo prevé el proyecto– la competente para ello, pues es la jurisdicción laboral la que, en principio, seguirá conociendo los conflictos relacionados con relaciones de empleo público.  En todo caso, insistimos en que ese es un asunto librado a la discrecionalidad legislativa.

 

            La segunda acotación se relaciona con el numeral 2 del proyecto de ley, el cual excluye de la aplicación del derecho laboral privado –al menos en lo que se refiere al derecho de huelga– a los empleados de las empresas y servicios económicos del Estado.  En este punto, es forzoso tener en cuenta que de conformidad con el artículo 111 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, así como con la jurisprudencia administrativa y constitucional relacionada con el tema, las empresas públicas y los servicios económicos del Estado están regidos en sus relaciones de empleo por el Derecho Privado. Al respecto, conviene citar lo establecido en el dictamen C-332-2007 del 13 de setiembre último:

 

“…es reiterada la jurisprudencia constitucional en orden a que las empresas públicas dedicadas a una actividad netamente comercial tienen como régimen de empleo el derecho laboral privado. Por consiguiente, su régimen de empleo no es de Derecho Público. Obsérvese que sólo si el régimen es laboral, cobra sentido la expresión que indica que ese régimen cede ante exigencias de interés público o normas de naturaleza pública. Precisamente, porque la relación carece de naturaleza pública, se ha afirmado que el régimen privado puede verse desplazado por consideraciones de orden superior del Derecho Público. Y es que si el régimen fuera de Derecho Público no podría haber duda alguna de que se aplica este Derecho y, por ende, no habría ninguna norma de derecho privado que resultare <<desplazada>>.

En todo caso, es importante anotar que ya la Sala Constitucional en su voto número 244-2001 de las 14:46 horas  del 10 de enero de 2001    –que reitera el criterio externado en la sentencia número 4453-2000 del 14:56 horas del 24 de mayo de 2000– ha admitido que resulta conforme con los numerales 191 y 192 constitucionales, que en el caso de las empresas públicas dedicadas a una actividad netamente comercial, su régimen de empleo se someta al Derecho Laboral Privado.”

 

            Si bien no existe obstáculo alguno para que la ley cambie el régimen jurídico aplicable a las relaciones de empleo de las empresas y los servicios públicos del Estado en lo que al tema que aquí interesa se refiere, es importante tener en cuenta que ello implicaría derogar tácitamente (en forma parcial) lo dispuesto en los artículos 111 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

 

En definitiva, consideramos que el proyecto de ley sobre el que se nos confiere audiencia, contiene disposiciones que podrían implicar una restricción excesiva de los derechos fundamentales de huelga y sindicalización.

 

IV.       CONCLUSIONES:

 

            Con fundamento en o expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones no vinculantes:

 

1.                  El derecho de huelga es un derecho fundamental garantizado por la Constitución y los Instrumentos Internacionales ratificados por Costa Rica.

 

2.                  De acuerdo con nuestro Derecho de la Constitución, el derecho de huelga, tratándose de servicios públicos, admite la imposición de limitaciones.

 

3.                  La posibilidad de imponer limitaciones al derecho de huelga, sin embargo, es una materia de reserva de ley.

 

4.                  Las limitaciones al derecho de huelga deben interpretarse restrictivamente. El operador jurídico se encuentra impedido para ampliar las restricciones al derecho de huelga, por la vía de interpretación, a aquellos servicios públicos no contemplados expresamente por la ley.

 

5.                  Las limitaciones que se impongan al derecho de huelga en determinados servicios públicos, deben ser conformes con los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

 

6.                  En esta materia, la Sala Constitucional ha reconocido la convergencia entre la noción de servicios públicos y servicios esenciales. Por ello, solamente serían admisibles las restricciones en los servicios públicos cuya interrupción ponga en peligro bienes esenciales, verbigracia, la vida, la salud, o la seguridad de la población.

 

7.                  La prohibición total de la huelga en aquellos servicios públicos cuya paralización pueda causar grave daño a la economía nacional, a los bienes públicos o a los derechos de los consumidores, podría implicar una restricción excesiva e ilegítima.

 

8.                  Por tratarse de materia reservada a la ley, no resulta conforme con la Constitución que se delegue en el Juez la posibilidad de limitar el derecho de huelga en servicios públicos no previstos en normas de rango legal.

 

9.                  La obligación de la Administración de mantener la continuidad de los servicios públicos, no puede erigirse, sin más, en un impedimento absoluto para el ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos.

 

10.              Corresponde al Legislador conciliar el derecho de huelga y el principio de continuidad en los servicios públicos, de tal forma que sin que se ocasione un grave perjuicio al interés general –asegurando las prestaciones mínimas esenciales para la supervivencia del Estado– se garantice también el disfrute del derecho a la huelga a los funcionarios públicos.

 

11.              El procedimiento de calificación de la huelga como requisito previo para declararla, no puede ser en extremo complejo, pues la existencia de procedimientos previos a la huelga no debería impedir en la práctica cualquier huelga lícita o a implicar que ésta pierda su eficacia.

 

12.              Requerir un 60% de adhesión a la huelga  para calificarla como legal podría ser excesivo. En razón del principio democrático y de decisión de la mayoría que informa nuestro sistema político, el porcentaje de adhesión a la huelga debería ser el de la mitad más uno de las personas que trabajan en la institución o en la actividad que se relaciona con el movimiento.

 

13.              Aunque es incontrovertible que el derecho de huelga protegido constitucionalmente es aquel que se ejerce dentro del marco de lo legítimo, ello no obsta para afirmar que la disolución de un sindicato como sanción por convocar a una huelga declarada ilegal, podría considerarse un castigo desproporcionado.

 

14.              En tesis de principio, imponer la disolución del sindicato como sanción por una huelga ilegal, podría constituir una injerencia excesiva e indebida sobre la libertad de los sindicatos para tomar determinadas acciones en el terreno de la huelga.

 

15.              Los sindicatos no están sujetos a disolución por vía administrativa.

 

16.              El Legislador goza de cierta discrecionalidad para determinar la autoridad jurisdiccional competente para calificar la huelga en el sector público.

 

17.              Si bien no existe obstáculo alguno para que la ley cambie el régimen jurídico aplicable a las relaciones de empleo de las  empresas o servicios económicos del Estado en lo que al ejercicio del derecho a la huelga se refiere, ello implicaría derogar tácitamente (en forma parcial) lo dispuesto en los artículos 111 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

 

De usted, atentamente,

 

 

Julio César Mesén Montoya                        Jorge Oviedo Alvarez

Procurador de Hacienda                                Abogado Procuraduría

 

 

JCMM/JOA/Kjm