C-354-2007

2 de Octubre de 2007

Ingeniera

Etilma Morales

Secretaria Ejecutiva

Consejo Regional de Áreas de Conservación Osa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número ACOSACR-007 de fecha 14 de setiembre de 2007, recibido en esta institución en fecha 25 de setiembre de los corrientes.

I.          Objeto de la consulta

Mediante acuerdo del Consejo regional del Área de Conservación Osa, tomado en sesión ordinaria del 31 de agosto pasado, se acordó solicitar a esta Procuraduría criterio sobre los siguientes aspectos:

1. ¿Es válida la participación de miembros de la municipalidad y de los pueblos indígenas dentro del Consejo Regional (CORAC), si éstos no estuvieron presentes para ser nombrados en la Asamblea Regional del Consejo, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de Biodiversidad?

2. ¿ El Director del Área de Conservación tiene voz y voto dentro del Consejo Regional del Área de Conservación, de igual forma, de conformidad con lo establecido por el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad?

II.        Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la consulta.

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas ha dispuesto ciertos requisitos de admisibilidad para el ejercicio de la función consultiva. 

Al efecto, los artículos 1, 3 inciso b) y 4 de la Ley de cita, establecen claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano asesor, al establecer:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

A partir de los artículos transcritos antes, la jurisprudencia administrativa, emitida por este Órgano Asesor, ha desarrollado ciertos requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta que se nos plantee.

En ese sentido, se manifestó en el dictamen C-229-2007 de 9 de julio pasado, retomando lo dispuesto en el dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de dos mil cinco, lo siguiente:

“1) La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio).” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005) “

En el presente caso, la consulta que se nos plantea es formulada por el Consejo Regional del Área de Conservación de Osa.

Dicho Consejo forma parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, sistema creado bajo la naturaleza de órgano desconcentrado con personalidad jurídica propia, según lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley de Biodiversidad, número 7788 de 30 de abril de 1998. 

Precisamente sobre la creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, la Sala Constitucional indicó en el voto número 9563-2006  de las dieciséis horas y seis minutos del cinco de julio del dos mil seis, lo siguiente:

“De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional.” (El subrayado no es del original).

En suma, la organización administrativa del Sistema de cita fue dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Biodiversidad, incluyendo dentro de esa estructura, a los Consejos Regionales de Áreas de Conservación, como órganos mediante los cuales el Sistema de Áreas de Conservación ejercerá la administración de las Áreas de Conservación (articulo 29 de la Ley de cita).

Como puede observarse, el Consejo Regional del Área de Conservación forma parte de una estructura, donde jerárquicamente no resulta ser el órgano superior, lo que impide atender la solicitud de criterio que se plantea.

Cabe indicar, que el criterio antes expuesto ha sido sostenido por esta Procuraduría en anteriores oportunidades. Así, en el dictamen número C-324-2007 de 14 de setiembre de 2007, se indicó:

“En el caso que nos ocupa, se observa que la consulta es planteada por su persona, en carácter de Presidente del Concejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, mismo que forma parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, según lo establece el artículo 23 de la Ley de la Biodiversidad No. 7788, que literalmente dice:

“Organización administrativa del Sistema El Sistema estará conformado por los siguientes órganos:

1.-El Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

2.-La Secretaría Ejecutiva.

3.-Las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación.

4.-Los consejos regionales de Áreas de Conservación.

5.-Los consejos locales.”

En virtud de lo anterior, detectamos un primer problema de admisibilidad, en  tanto la consulta no fue planteada por el jerarca de la institución consultante, en este caso, el Director General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como bien se había indicado en el dictamen C-239-2007 de fecha 18 de julio de 2007, en tanto dispuso:

“En el caso que nos ocupa, se observa que la consulta es planteada por su persona, en carácter de Jefe de la Subregión Pital- La Cureña, lo que permite concluir que se incumple el requisito de admisibilidad previsto en el artículo 4 supra citado, relativo a que la consulta debe ser interpuesta por el jerarca del órgano o institución pública, siendo en este caso el Director General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación”.

En virtud de lo anterior, y en aplicación del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica lamentablemente se impone el rechazo de la consulta por incumplimiento de requisitos de admisibilidad que devienen de obligada atención por parte de esta Procuraduría General.

III.       Conclusión

De conformidad con lo expuesto, se concluye que la consulta planteada presenta problemas de admisibilidad, al no ser formulada por el jerarca administrativo de la institución consultante, incumpliendo así con el requisito previsto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, razón por la que nos vemos obligados a declinar nuestra función consultiva sobre el tema consultado.

Sin otro particular;

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

SSH/acz