C-369-2007

16 de octubre del 2007

Señor

Alberto Cole De León

Alcalde Municipal

Municipalidad de Osa

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su nota de fecha 28 de setiembre del 2007, mediante la cual se presenta solicitud de criterio jurídico en los términos en que de seguido se expone.

I.                   Planteamiento de la consulta.

Mediante la nota referida, se plantea la siguiente petición:

“(…) De conformidad con lo dispuesto por el Concejo Municipal de Osa respecto al “Proyecto de Reglamento de Uso de Suelo en la Zona Marítimo Terrestre” que fue conocido en el capítulo VII Acuerdos y Mociones, Acuerdo VI del acto de la sesión ordinaria #32-2007 celebrada el día 19 de setiembre del presente año, formalmente solicito la colaboración de ese órgano técnico jurídico para que por medio de la correspondiente Procuraduría se pueda contar con la opinión jurídica correspondiente conforme lo estipula la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República respecto a la procedencia legal de dicho reglamento…”

Asimismo, en el oficio que se adjunta, se pone en conocimiento de este órgano asesor el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinaria #32-2007, mediante el cual se dispuso lo siguiente:

“(…) Una vez conocido y analizado el presente Proyecto de Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Uso en la Zona Marítimo Terrestre, este Concejo Municipal, acuerda por medio de 4 votos de los Regidores Propietarios Eugenio Najera Santamaría, Alba Cerdas Aguilar, Yanina chavarri Rosales y Jessica Hernández Sanarrusia, que previo a someterlo a consulta pública no vinculante por un plazo de diez días hábiles, se remita este Proyecto de Reglamento a la Procuraduría General de la República, para que esta se pronuncie sobre el mismo, debiendo adjuntársele el criterio de la Asesoría Legal de esta Municipalidad. Comuníquese. Es Todo.”

A la gestión planteada se adjunta el informe MUNOSA-SJ-39-07 de fecha 27 de setiembre del 2007, presentado por el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Osa, en el cual se realiza un análisis del articulado del Proyecto del Reglamento mencionado.

II.                Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la consulta

El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

De interés para el caso bajo estudio, estimamos conveniente tener en consideración los numerales 3 inciso b) y, 4, cuyos textos nos permitimos transcribir de seguido:

“ARTÍCULO 3. ATRIBUCIONES: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

“ARTÍCULO 4º.- CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

Como bien se observa, de la lectura de los textos citados, fácilmente se desprenden ciertos requisitos de admisibilidad.  Entre ellos, encontramos que se requiere que la consulta que se plantea sea formulada por el jerarca administrativo del órgano o institución pública, y debe venir adjunto el criterio legal respectivo –excepción hecha de los auditores internos, quienes puede consultar directamente y sin necesidad de aportar el criterio legal-. Asimismo, se requiere que la consulta verse sobre cuestiones jurídicas en genérico, de tal suerte que en el supuesto de que se identifique la presencia de un caso concreto, debe declinarse la función consultiva, ya que de otra forma, se incurriría en una sustitución indebida de la Administración.

Sobre lo expuesto, encontramos vasta jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor. A modo de referencia, encontramos el dictamen C-151-2002 del 12 de junio de 2002, en el cual se manifestó lo siguiente:

“* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio de 2002)

Remitiéndonos al caso bajo análisis, se detectan una serie de incumplimientos de los requisitos descritos anteriormente, y que, en consecuencia, impiden a ésta Procuraduría General emitir el criterio solicitado.

En primer término, si atendemos la literalidad de los oficios presentados, encontramos que tanto el Sr. Alcalde Municipal como el Concejo Municipal, únicamente acuerdan poner en conocimiento de este Órgano Asesor el “Proyecto de Reglamento de Uso de Suelo en la Zona Marítimo Terrestre”, para lo cual además adjuntan el informe MUNOSA-SJ-39-07 de fecha 27 de setiembre del 2007, presentado por el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de Osa –en el cual se realiza un análisis pormenorizado del contenido del Proyecto de Reglamento– omitiendo concretar los puntos sobre los cuales se solicita nuestro criterio.

En virtud de esta omisión, esta Procuraduría General se encuentra obligada a presumir que la voluntad del Concejo Municipal de Osa y del Alcalde consiste en que este Órgano Asesor elabore una especie de análisis general sobre el articulado del Reglamento, y que además revise el criterio que al respecto ha emitido el Departamento de Servicios Jurídicos.

En este sentido, debe indicarse que al no haberse determinado cuál o cuáles aspectos relativos al reglamento en cuestión generan algún tipo de duda o inquietud, nos vemos imposibilitados a emitir un criterio jurídico, toda vez que en realidad  no se ha planteado ninguna consulta específica sobre el tema de interés.

Asimismo, en abono a lo anterior, debemos aclarar que la intención de acompañar la consulta que formula el jerarca (en este caso el Concejo Municipal y el Alcalde) del respectivo criterio legal, tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, y que aún así persiste alguna inquietud jurídica que amerita requerir de nuestro pronunciamiento, a fin de que el asunto de que se trate sea dilucidado de manera vinculante, lo cual no ocurre en el caso bajo análisis, toda vez que de la gestión planteada, como indicamos anteriormente, no es posible derivar los aspectos concretos sobre los cuales se solicita a este órgano asesor emitir criterio.

En otras palabras, nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aún así persiste la necesidad de contar un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –puntualmente identificada– de interés para la respectiva institución.

III.      Conclusión

En virtud de que de la consulta planteada no es posible derivar las cuestiones sobre las cuales se nos solicita emitir el criterio legal, esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada de acceder a la cuestión planteada, toda vez que lo contrario implicaría exceder el ámbito de competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido legalmente.

De usted con toda consideración, atentas suscriben,

Andrea Calderón Gassmann                                 Gabriela Arguedas Vargas

Procuradora Adjunta                                             Asistente de Procuraduría