C-289-2007

24 de agosto de 2007

Señor

Marco Vinicio Redondo Quirós

Alcalde

Municipalidad de Oreamuno

Estimado Señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio AM-1812-2007mvrq, de fecha 24 de julio del 2007, en el cual se nos solicita criterio técnico jurídico sobre la aplicación del instituto de la prescripción con respecto a los tributos municipales.

            Se adjunta a la consulta presentada el criterio de la Asesoría Legal de la Municipalidad de Oreamuno DL-0307-2007 del 7 de junio del 2007, suscrita por la Licenciada Seily Sáenz Sibaja, Asesora Jurídica de la Municipalidad, en la cual se concluye que “no se encuentra inconveniente jurídico en que una municipalidad acoja en sede administrativa la excepción (como defensa) o la acción o solicitud de que se reconozca la prescripción interpuesta por cualquier contribuyente, toda vez que este artículo de por si ya da esa obligación como prescrita de forma imperativa”.

Asimismo, se acompaña el oficio DJI-358-07 del 20 de junio del 2007, suscrito por el Licenciado Rodolfo Marenco Ortiz, abogado de la Dirección Jurídica Institucional del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), el cual atiende la consulta realizada por la Municipalidad de Oreamuno en el oficio AM-1068-2007-mvrq del 24 de mayo del 2007. Mediante el oficio indicado, se analiza el instituto de la prescripción, y expresamente manifiestan que no comparte el criterio legal expresado por la Licda Seily Sáenz Sibaja, en cuanto a la repetición de buen pago que realiza el sujeto pasivo en una deuda tributaria prescrita.

A efectos de evacuar la consulta presentada, resulta menester analizar el instituto de la prescripción a la luz de la doctrina y del ordenamiento jurídico.

I.-      DE LA PRESCRIPCIÓN TRIBUTARIA

La Procuraduría General, en reiterados pronunciamientos, se referido al instituto de la prescripción en el ordenamiento jurídico tributario. Así en el dictamen C-251-1997 del 24 de diciembre de 1997, se expuso:

"La prescripción es una forma de extinción de la deuda tributaria. Pese al simplismo con que se define tal instituto, los efectos del mismo no son tan simples como parece, por cuanto la prescripción tributaria plantea una serie de problemas colaterales, superiores incluso, a los que acarrea dicho instituto en materia civil. De modo tal, que resulta insuficiente la afirmación de que la prescripción opera como una forma de extinción de la deuda tributaria. Y es que la problemática de tal instituto, nace a raíz de la falta de identidad estructural entre los diferentes supuestos de prescripción. Por un lado, la doctrina reconoce que existen presupuestos de prescripción que favorecen a la administración, y por otro lado presupuestos de prescripción que favorecen al sujeto pasivo de la obligación. Presupuestos que en algunos ordenamientos se regulan de manera indistinta, cuando en realidad merecen tratamientos diferentes. Nuestro ordenamiento jurídico, no es la excepción, ya que en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se regulan diferentes presupuestos de prescripción que el legislador pretende encasillar en el simplismo dogmático, de que tal instituto es una forma de extinción de la deuda tributaria, cuando en realidad no es así, ya que no solo está sujeto a prescripción las facultades de determinación de la obligación tributaria y su acción cobratoria, sino también la acción sancionatoria de la administración y la acción para exigir la devolución de las sumas indebidamente pagadas, o pagadas en exceso. Tenemos así, que el artículo 51 establece la prescripción de la acción de la administración tributaria para determinar la obligación a cargo de los contribuyentes y de la acción para exigir el pago del tributo. En tanto que, el artículo 74 establece la prescripción del derecho que tiene la administración tributaría de aplicar sanciones y finalmente el artículo 43 establece la prescripción del derecho que tienen los contribuyentes para exigir la devolución de sumas pagas indebidamente, por pagos en exceso, recargos o multas. No obstante, que estamos en presencia de presupuestos diferentes, ya que mientras los artículos 51 y 74 regulan presupuestos de prescripción en favor de los sujetos pasivos de la obligación, el artículo 43 regula, si se quiere, el único presupuesto de prescripción en beneficio de la administración. Sin embargo, el legislador encasilla, tales presupuestos bajo un mismo término de prescripción, sea 4 años, regulando también bajo un mismo esquema las causales de interrupción de la prescripción, sea en función de los presupuestos de prescripción que favorecen al sujeto pasivo, excluyendo tácitamente las causales de interrupción respecto de los presupuestos en favor de la Hacienda Pública y que obviamente perjudican al administrado. Lo anterior, nos permite afirmar, que en nuestro ordenamiento jurídico tributario se plantea la prescripción como un instituto con características heterogéneas, propias de la doctrina civilista, que condicionan el ejercicio de facultades y derecho al paso del tiempo, sancionando la conducta negligente de la administración o del administrado, en razón del principio de certeza y seguridad jurídica ordenados por el derecho, sin cuestionarse los alcances y efectos de cada uno de los presupuestos regulados."

De lo anterior se desprende que el derecho de la administración tributaria para cobrar los tributos determinados – ya sean por el contribuyente o por la propia administración tributaria - se extinguen con el transcurso del tiempo por la inactividad cobratoria del ente acreedor, a partir del momento en que el sujeto pasivo está obligado al pago de la deuda tributaria.

Debe aclararse, que de conformidad con la normativa vigente a la fecha, y según reforma introducida por la Ley N° 7900 de 3 de agosto de 1999 el término de prescripción en materia tributaria se establece en 3 años tanto para determinar la obligación tributaria como para exigir el pago. Sin embargo el término antes indicado se extiende a 5 años para que la administración tributaria determine la obligación tributaria de aquellos contribuyentes o responsables no registrados ante la Administración Tributaria, o a los que estando registrados hayan presentado declaraciones  calificadas como fraudulentas o no hayan presentado declaraciones.

En cuanto a la prescripción de los tributos municipales, es necesario hacer referencia al artículo 73 del Código Municipal, el cual indica:

Artículo 73. — Los tributos municipales prescribirán en cinco años y los funcionarios que los dejen prescribir responderán por su pago personalmente.

Partiendo de lo anteriormente expuesto, el derecho que le asiste a las entidades municipales para cobrar las deudas tributarias que derivan de tributos municipales por destino y cuando la ley que los crea no haya previsto expresamente plazo de prescripción, debe derivarse de la aplicación supletoria del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que como se indicó en el artículo 51 establece la prescripción ordinaria en 3 años.  En el caso de tributos municipales  establecidos por las corporaciones municipales en ejercicio del poder tributario que les asiste, el plazo de prescripción es 5 años conforme al artículo 73 del Código Municipal. Tanto en uno u otro caso, el plazo de prescripción debe computarse a partir del 1 de enero del año siguiente a aquel en que el tributo debe pagarse.

II.-    SOBRE EL FONDO.

La consulta tiene como objeto solventar varias dudas planteadas por la consultante en relación con el instituto de la prescripción, por lo que daremos respuesta a las interrogantes planteadas:

1.             Si aplica de oficio una vez que ha acaecido, valga la redundancia de la prescripción de la respectiva deuda según el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, o bien una vez que haya sido notificada al contribuyente?

Esta Procuraduría comparte el criterio externado por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Efectivamente como se indicó supra, la prescripción es un medio de extinción de las obligaciones tributarias que beneficia a los sujetos pasivos de la obligación tributaria, por lo que debe ser ejercida por la vía de la excepción; es decir, sólo los sujetos pasivos de los tributos pueden solicitar a la administración tributaria municipal se declare prescrita la deuda tributaria por haber transcurrido el plazo dentro del cual podía exigirse el pago de la deuda, siempre y cuando no hubiere acaecido ninguna de las causales de interrupción de la prescripción previstas en el artículo 53 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que es de aplicación supletoria. Ello implica que al no existir norma legal que faculte a las municipalidades ha aplicar oficiosamente la prescripción de los tributos municipales, la Municipalidad de Oreamuno se encuentra obligada a realizar las gestiones cobratorias pertinentes, independientemente de que hubiere transcurrido el plazo para su efectivo cobro.

2.             Si dicha figura desaparece cuando el usuario ha cancelado la deuda, procede entonces la devolución de los pagado, sí o no y por qué?

De conformidad con el artículo 35 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios – que es de aplicación supletoria – el pago es el medio por excelencia para extinguir la obligación tributaria, de suerte tal que cuando el contribuyente realiza el pago de una obligación tributaria prescrita o no, el vínculo obligacional desaparece. Ello implica que pagada la deuda, el instituto de la prescripción no tiene ningún sentido. 

Debe tenerse presente que cuando la obligación tributaria se encuentra prescrita y el contribuyente realiza el pago de ésta, estamos en presencia de una obligación natural, por lo cual el derecho de repetición sobre las sumas pagadas no es procedente. El artículo 643 del Código Civil así lo dispone, y el tratadista costarricense Alberto Brenes Córdoba, señala al respecto:

“La particularidad de la obligación natural –y su único defecto- consiste en que, no obstante hallarse desprovista de poder coactivo, si el deudor con capacidad para obligarse, espontáneamente cumpliere, el pago se considera legal y por lo mismo no se concede acción para el caso en que se pretendiera recobrar lo pagado…”(Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Obligaciones. 7ª Edición, Editorial Juricentro, San José, 1998. Página 49).

En materia tributaria prevalece el mismo principio, ya que el numeral 56 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios –de aplicación supletoria en materia de la hacienda municipal- indica expresamente que “lo pagado para satisfacer una obligación prescripta no puede ser materia de repetición, aunque el pago se hubiera efectuado con o sin conocimiento de la prescripción”, razón por la cual ante la claridad de la norma, no queda más que indicar que la repetición de lo pagado tampoco es procedente en materia tributaria.

3.             En los procesos judiciales que se han establecido, el usuario interpone la excepción de prescripción pese a que se le ha notificado (supuestamente una vez acaecido el plazo para su prescripción) y nos han condenado al pago de las costas procesales y personales amén de que hemos actuado de buena fe y en apego al principio de legalidad que nos obliga a cobrar dichas sumas de dinero. Es procedente?

En cuando a esta última interrogante, debe indicarse que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 221 del Código Procesal Civil que es de aplicación supletoria en materia contenciosa administrativa por disposición del artículo 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, rige el principio de que al vencido se le condena al pago de las costas procesales y personales.

Por su parte el artículo 98 de la Ley de cita prevé la posibilidad de que a la parte vencida se le exonere del pago de las costas cuando: 1- medie oportuno allanamiento de la Administración a las pretensiones del demandante, 2- la sentencia se dictare en virtud de pruebas cuya existencia no haya conocido la parte contraria, y 3- por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya habido a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar.

Siendo así, ante la condenatoria en costas dentro de un proceso en que figure la municipalidad consultante como actora, ésta debe demostrar ante la autoridad judicial correspondiente que se da alguna de las circunstancias antes indicadas, a fin de que determine si procede o  no la exoneración del pago de las costas del proceso.

Con toda consideración, suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario  

JLM/Smpu