C-004-97

San José, 03 de enero de 1997

Ingeniero

Javier Francisco Vargas Rojas

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACIFICO

S.D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador Adjunto General de la República, y luego del cumplimiento de los requisitos solicitados oportunamente, doy respuesta a su Oficio Número 034 de 7 de mayo del año en curso, mediante el cual pide adición del Dictamen Número C-237-95, que este Despacho vertió el 21 de noviembre de 1995.

I.- ADICION PLANTEADA:

   Específicamente, nos indica usted en lo que atañe a la adición solicitada, que:

"En el Pronunciamiento citado, la Procuraduría concluyó que "no pueden incorporarse automáticamente a la Convención Colectiva del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, las actas referidas en su consulta que no tienen que ver con lo ahí establecido, o bien encontrándose conformes con lo estipulado en dicha normativa no cumplen con lo ordenado por las directrices del Poder Ejecutivo..." Sin embargo, en ese documento suscrito por la Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras, no se indica lo que sucede con las situaciones jurídicas consolidadas, o sea, los derechos adquiridos de los trabajadores con respecto a las actas que se incluyeron como parte de la Convención Colectiva..."

II.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCION:

   En criterio de la Dirección Jurídica del Instituto a su cargo, "el otorgar beneficios a los trabajadores mediante actas que establecen acuerdos entre la Institución y sus trabajadores no es un medio legal, por cuanto evade la fiscalización de las autoridades que por ley tienen que fijar las normas del gasto público. Los beneficios que los servidores hayan disfrutado en la realidad no constituyen jurídicamente derechos adquiridos por cuanto se obtuvieron en una forma irregular e incluso contra lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico. Al definir la Procuraduría General la invalidez de esas actas, ello implica que los beneficios irregularmente obtenidos, no pueden constituirse como derechos adquiridos. En síntesis, no pueden alegarse derechos adquiridos contra ley." (El resaltado no es del texto original)

III.- DEFINICION DE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS:

  Previo a determinar lo que en este asunto ocupa, es menester hacer referencia en forma breve, acerca de lo que en materia de "derechos adquiridos" ha resuelto la Sala Constitucional y esta Procuraduría General de la República, por incidir sus criterios trascendentales en el quehacer de la Administración Pública.

   Efectivamente, se infiere de la reiterada jurisprudencia que ese Órgano Superior Judicial ha vertido al declarar la inconstitucionalidad de diversas normas jurídicas, y en virtud del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que los únicos derechos que no pueden verse afectados por la nulidad apuntada, serían los que se han adquirido de buena fe, entendiéndose como tales, los otorgados a través de normas válidas y vigentes. (1)

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Nota (1): Ver entre otros votos No. 1696-92 de las quince horas treinta minutos del 23 de junio de 1992.

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   Por su parte, este Despacho sostiene que, la definición de derecho adquirido no admite incertidumbre ni eventualidad, ni mucho menos significa una expectativa, sino más bien implica certidumbre o firmeza en su situación jurídica, y que esa condición de certidumbre genera para el derecho-habiente, la garantía del Ordenamiento jurídico del cumplimiento del deber de la Administración de satisfacer sus necesidades en el curso de la relación de servicio que les vincula, específicamente, aquellos cuyo efecto es un beneficio patrimonial. (2)

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Nota (2): Ver, dictamen No. 010-93, de 18 de enero de 1993.

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   La autorizada doctrina explica en términos comunes y claros, y para lo que en este acápite interesa, que " Si no puede haber un derecho en concreto (...) sin un hecho adquisitivo del cual derive a favor de una persona determinada un poder, lo mismo vale "derecho" a secas que "derecho adquirido". Un derecho que no sea adquirido, en el sentido de que no quede ligado a una persona en virtud de un hecho cualquiera idóneo para producir aquel determinado poder que forme su contenido, no es derecho." (El resaltado no es nuestro). (3)

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Nota (3): Diez-Picasso (Luis) y Gullón (Antonio). "Sistema de Derecho civil", Vol. I, 2da. Edición, 1978, pág. 137.

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   En esa línea de pensamiento, y dentro de los cánones de la razonabilidad constitucional, no podrían alegarse derechos adquiridos en aquellos casos no amparados anteriormente por ninguna norma jurídica, en los que, ciertos beneficios se han otorgado durante las relaciones de servicio al margen de los requisitos legales correspondientes, apartándose del "principio de legalidad" que rige al entero Estado, según artículos 11 de la Carta Magna y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Consentir lo contrario, no sólo contravendría el ordenamiento jurídico, sino que estaría autorizando ilegalmente y a espaldas de los órganos fiscalizadores, procedimientos para la concesión de rubros salariales en contra de los fondos públicos, sentando un mal precedente al régimen salarial del sector público, con las graves consecuencias que esa falta de responsabilidad ocasionaría a la economía del país. En este sentido, vale transcribir lo que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en un caso similar al que aquí ocupa, dijo recientemente:

"...Ahora bien, como ya se indicó, no pueden los jerarcas de los Poderes del Estado, propiciar un desorden con los nombramientos y menos con el pago de salarios, puesto que para ello existen procedimientos especialmente diseñados y estructurados, que son de acatamiento obligatorio, para todas las administraciones del Estado; porque, precisamente, así se protege la correcta utilización de los fondos públicos, imponiéndose un orden en las finanzas públicas, mediante el control del gasto.-" (V. Final del Aparte IV de la Sentencia No. 254 de las 9:10 horas del 30 de agosto de 1996, Proceso ordinario laboral de E.S.L. contra El Estado) (El resaltado no es del texto original)

   A mayor abundamiento, y por apoyar lo anteriormente dicho, la citada Sala Segunda persiste en el Considerando VI del mismo fallo, preocupada porque la Administración Pública en su comportamiento, debe siempre actuar apegado a los lineamientos y directrices dentro del régimen de derecho que la rige, tal y como lo manda la propia Constitución Política y otras normas legales, a fin de dar real tutela al orden y seguridad públicos, incluyendo el control de las finanzas públicas, en pro del interés superior de la colectividad. Así, en dicho Aparte, aquel alto Tribunal, expone:

"...Además de no haberse avalado esa actuación por la Contraloría General de la República, se estaría consintiendo un procedimiento ilegal y muy peligroso para el Estado, por cuanto se permitiría que descuidados y negligentes administradores de los caudales públicos, nombraran a personas no aptas en puestos públicos, sabiendo que, tarde o temprano se les pagarían las sumas de dinero adeudadas; ello sólo crearía un pésimo precedente, que contravendría en forma absoluta la política de orden y de control de finanzas públicas; más grave si con ese proceder se atenta contra el régimen de derecho que rige en todo Estado de Derecho.-" (Lo resaltado no es del texto original)

   Las consideraciones jurídicas observadas, resultan de utilidad para lo que a continuación toca.

IV.- ANALISIS DE LA ADICION PLANTEADA Y CONCLUSION:

   La interrogante derivada del dictamen Número C-237-95 que se pide adicionar, es en relación con las situaciones jurídicas consolidadas, o los derechos adquiridos de los trabajadores sobre los beneficios otorgados mediante actas de negociación con el Sindicato, que han sido incluidas en la Convención Colectiva, en contravención con el ordenamiento jurídico.

   En primer lugar, del estudio detallado del pronunciamiento en cuestión, este Despacho en su oportunidad determinó que, en virtud del principio de legalidad que rige a la Administración Pública, no pueden incorporarse actas de negociación en forma automática a una convención colectiva durante su vigencia -artículo 62 de la Carta Magna- que no tengan que ver con su contenido convencional, o bien, si las mismas no cumplen con las directrices de la Autoridad Presupuestaria, o con las formalidades prescritas en el artículo 57 del Código de Trabajo.

   Con base en ese criterio, y partiendo de las tantas veces repetida máxima, en el sentido de que el Estado y sus instituciones no pueden actuar al margen del régimen de derecho al cual se encuentran sometidos, entonces, si se han concedido beneficios salariales a los funcionarios del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico -como parece desprenderse del criterio legal aportado a su consulta- sin haberse apegado a los requisitos jurídicos correspondientes, inclusive utilizándose mecanismos ilegales, dichos rubros devendrían en improcedentes, y no producirían propiamente los denominados "derechos adquiridos", pues el otorgamiento irregular de esos emolumentos – según lo explicado arriba- no encuentra sustento en las disposiciones de la Convención Colectiva vigente, ni en las demás disposiciones jurídicas que así lo autoricen.

   En conclusión, de acuerdo especialmente con el fundamento jurisprudencial apuntado, y principio de legalidad que rige a la Administración Pública, esta Procuraduría sostiene que si no hay disposición jurídica que apoye los supuestos beneficios de trabajo, otorgados irregularmente a los trabajadores del Instituto en referencia, esa situación no podría encausarse dentro de las hipótesis del numeral 34 de la Carta Magna, y doctrina que lo informa. Expresar lo adverso, sería permitir en lo sucesivo, pagos de salarios contra legem, sembrando un caos en el estado de derecho y el régimen financiero del Estado, con las graves repercusiones al bienestar de la colectividad. En tales términos, la acusada anomalía deberá corregirse, concediendo previamente a aquéllos, la oportunidad de la debida defensa, mediante el procedimiento administrativo previsto en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, amén de la responsabilidad que eventualmente tendrían los funcionarios que incurrieron, junto con los representantes sindicales, en las citadas autorizaciones al margen del ordenamiento jurídico.

   De usted, con toda consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA ADJUNTA

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