OJ-026-2007

20 de marzo de 2007

Señora

Silvia Charpantier Brenes

Presidenta

Comisión de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

S.         O.

Estimada Señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio del 30 de noviembre del 2006, mediante el cual solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Ley del Impuesto sobre el Valor Agregado”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 16.326, publicado a la Gaceta Nº 163 del 25 de agosto del 2006.

De previo a dar respuesta a su solicitud, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.”  (Ver OJ-097-2001 de 18 de julio de 2001).

I.-        SOBRE EL EXPEDIENTE LEGISLATIVO Nº 16.326.

            En el expediente legislativo Nº 16.326, publicado en la Gaceta Nº 163 del 25 de agosto del 2006, se tramita el proyecto de ley denominado “Ley del Impuesto sobre el valor agregado”, con el se pretende sustituir la actual Ley del Impuesto General sobre las Ventas, ley Nº 6826 del 8 de noviembre de 1982.

No esta por demás señalar que el proyecto de “Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural", expediente legislativo número N° 15.516, contenía dentro de la iniciativa, un intento de implementar en nuestro país el llamado “Impuesto sobre el Valor Agregado” (IVA), sin embargo este proyecto no llegó a ser ley de la República. 

            Es importante indicar que a nivel internacional el IVA ha sido implementado por muchos países, así en buena parte de Latinoamérica (México, Guatemala, El Salvador, Bolivia, Venezuela, entre otros) el impuesto sobre el valor agregado o impuesto al valor añadido -como es conocido en España- es el tributo con el cual se grava el consumo de bienes y servicios. Si bien en nuestro ordenamiento la Ley N° 6826 de 8 de noviembre de 1982 y sus reformas, en su artículo 1° dispone que se crea un impuesto sobre el valor agregado en las ventas de mercancías y servicios, es lo cierto que en el fondo lo que dicha ley estableció fue un impuesto sobre la transferencia de bienes y servicios, sin considerar el valor agregado en las diferentes etapas de la comercialización de dichos bienes y servicios. Es por ello, que el impuesto que se pretende, tiene una base de aplicación más amplia, que alcanza a todos y cada uno de los actores de la sociedad que requieran de bienes y servicios.

            Con este proyecto de ley se pretende que el Estado costarricense pueda reducir el déficit fiscal existente, de una manera eficiente, progresiva e equitativa, proponiendo el sistema de valor agregado para implementar los principios de justicia, suficiencia recaudatoria y generalidad, tal y como se indica en la exposición de motivos de la iniciativa. Dice al respecto:

“En consecuencia, la reforma tributaria debe pasar necesariamente por una revisión del diseño actual de estos impuestos y por la toma de decisiones que permitan obtener de ellos una eficiente recaudación, con un adecuado balance entre justicia y progresividad.

El desequilibrio fiscal entre ingresos y egresos, aunado a la ausencia de implementación de medidas correctivas en tiempo, han agravado más la situación del país, lo que genera la necesidad de complementar estos dos impuestos con otros que permitan una mejora en la recaudación, con elementos de generalidad y progresividad que admitan mantener un esquema solidario en materia de contribución tributaria.” (Exposición de Motivos Expediente Legislativo Nº 16.326)

II.-       EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AGREGADO.

De conformidad con la normativa del proyecto, “El Impuesto sobre el Valor Agregado” se presenta como un impuesto indirecto sobre el consumo, ya que no es percibido por el fisco directamente de la persona que soporta la carga del tributo, si no de los contribuyentes de derecho, es decir, de quienes ostenten esa condición de acuerdo a la ley. Se aplica en las transferencias a título oneroso de bienes y prestaciones de servicios, y quien soporta el impuesto (la carga fiscal) son los usuarios finales o consumidores. Cada actor en la cadena de añadido de valor paga a su antecesor en la cadena el IVA correspondiente al precio facturado por este, y a su vez percibe de su sucesor en la cadena el monto correspondiente al impuesto asociado al precio que facturó. Cada actor (excepto el consumidor final) es responsable ante la autoridad tributaria por liquidar y pagar la diferencia entre el IVA pagado (crédito fiscal) y el IVA cobrado (débito fiscal).

En términos generales el Impuesto al Valor Agregado es un impuesto nacional a los diferentes consumos, el cual tiene que ser abonado por las personas en cada una de las etapas del proceso económico, en proporción al valor agregado del producto, así como sobre la prestación de servicios y la importación de bienes (artículo 1 del Proyecto).

Ante la naturaleza de impuesto indirecto que tiene este tributo, es importante tener claro que el importe final de la carga tributaria del IVA se traslada al consumidor en partes alícuotas (artículos 24 y 26). Lo anterior es de suma importancia, por que ello significa que la incidencia del impuesto va a ser mayor para toda la población que efectué un consumo de bienes y servicios, incluyendo aquí a las personas de bajos recursos.

El impuesto al valor agregado tal y como esta propuesto en la iniciativa, pretende gravar servicios que en la actualidad están exentos del pago del Impuesto General sobre las Ventas (Servicios profesionales: médicos, abogados, contadores, etc), lo que significaría para el consumidor de estos servicios un mayor desembolso en el pago de éstos.

Tenemos entonces que para proteger a las clases menos favorecidas, es necesario reforzar el esquema de exoneraciones al IVA, de manera que se incluyan bienes y servicios esenciales para esta población. El establecimiento de una “Canasta Básica” acorde con la realidad nacional, en donde exista un listado de bienes y servicios exonerados del pago del IVA, debe estar debidamente determinado por la ley bajo criterios técnicos que establezcan el menor impacto posible del tributo a las clases menos favorecidas.

Ahora bien, en cuanto al mecanismo de recaudación del Impuesto al Valor Agregado, debemos indicar que éste genera un flujo de recaudaciones a través de la sucesión productiva – a diferencia del Impuesto sobre las Ventas- facilitando el flujo económico para la Administración Tributaria. Con la aplicación de la base contributiva (artículos 18 y 19), así como del hecho generador del tributo (artículos 4 y 8), el Estado buscaría que los ingresos por concepto de este impuesto superen los recaudados en la actualidad con el Impuesto General sobre las Ventas.

Como se desprende de los objetivos formulados, uno de los fines principales de la iniciativa es el de disminuir la evasión fiscal que se produce con el actual Impuesto General sobre las Ventas, a través de controles cruzados que se establecen en el nuevo impuesto.  

Considerando que mediante el Impuesto al Valor Agregado se propicia el mecanismo llamado “Debito-Crédito”, en el cual cuando un consumidor adquiera un determinado bien o servicio le va a interesar exigir al vendedor la emisión del comprobante correspondiente a la transacción de manera tal que le permita deducir el crédito fiscal a su favor, el Fisco costarricense deberá estar preparado para establecer mecanismos ágiles de control de este sistema que le permitan una efectiva y adecuada fiscalización de los crédito que se produzcan con este tributo. Con esto se propiciaría un mejor control fiscal por parte de la Administración Tributaria, disminuyendo la evasión por medio de un control cruzado de la documentación emitida por parte de los diferentes sujetos de la relación tributaria.

No podemos pasar por alto que para realizar una adecuada recaudación del tributo propuesto, es necesario que la Administración Tributaria cuente con el personal especializado y medios adecuados para fiscalizar este tributo, de tal forma que el Estado pueda contar con una Administración Tributaria capaz de enfrentar la complejidad del impuesto y con ello reducir la evasión de conformidad con los objetivos formulados en la iniciativa. En este mismo sentido debemos señalar la importancia de que la Administración Tributaria cuente con una estructura tecnológica que le permita agilizar las etapas de gestión y fiscalización del tributo para contribuir con la adecuada recaudación.   

Así, esta Procuraduría es del criterio que el proyecto de ley puesto a nuestra consideración por los señores diputados no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, y su aprobación o no es asunto de política legislativa. Se advierte que la opinión emitida, no tiene el carácter vinculante que a las consultas le otorga el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Queda en esta forma externada la opinión solicitada.

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

JLMS/gcga