C-009-2007

18 de enero de 2007

Señor

Enrique Víquez Fonseca

Decano

Colegio Universitario de Cartago

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio DEC-675-06 del 19 de diciembre de 2006, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre “…la legalidad de realizar por parte de [ese] Consejo Directivo dos sesiones ordinarias consecutivas el mismo día”.

Este criterio se solicita en acato del acuerdo adoptado por ese colegio n.° 01-2496-2006.

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

En el dictamen de 15 de noviembre del 2006, suscrito por el Dr. Mauro Murillo Arias, se llega a la siguiente conclusión:

“Programar dos sesiones fijas, el mismo día, incluso seguidas, con la finalidad (aparente) única de permitir su remuneración, completando así el tope legal de las sesiones remuneradas, es nuestro criterio que violenta el espíritu de la Ley 3065, que es bastante restrictivo. Prácticas de este tipo han debido ser abandonadas en otras instituciones, pues se han estimados ilegales, de cara al pago de las dietas.

Al suscrito no escapa que la restricción y en general el sistema de reconocimiento de dietas no es congruente con el trabajo que se desempeña y los riesgos que se corren, pero las intenciones limitativas de la normativa son muy claras y deben obedecerse.

5.- Es  nuestro criterio, pues, la consultada no es práctica aceptable para efecto de pago de de dietas y lo recomendable, como lo propone el señor Auditor Interno, es cesarla inmediatamente”.

B.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.

En el dictamen C- 247-2001 de 17 de setiembre del 2001 concluimos lo siguiente:

“Con base en lo antes expuesto, la costumbre de la Junta Directiva del I.C.T.  de realizar una sesión ordinaria seguida de una extraordinaria, donde en esta última, por lo general, se conocen asuntos normales u ordinarios, contraviene el ordenamiento jurídico. Ergo, las autoridades administrativas de esa entidad y los órganos de fiscalización competentes deben adoptar las medidas necesarias y urgentes para su erradicación”. 

II.-       SOBRE EL FONDO.

El artículo 52 de la Ley General de la Administración Pública indica que todo órgano colegiado se debe reunir ordinariamente con la frecuencia y el día que indique la Ley o su reglamento. A falta de regla expresa debe reunirse en forma ordinaria en la fecha y con la frecuencia que el propio órgano acuerde. Por su parte, el Reglamento de Sesiones del Consejo Directivo del CUC, en su artículo 1°, señala que ese órgano celebrará máximo ocho sesiones ordinarias al mes, en los días y horas, previamente acordados.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, la práctica de hacer dos sesiones ordinarias consecutivas el mismo día resulta contraria al ordenamiento jurídico por varias razones. En primer término, porque lo lógico y lo razonable es que cada sesión ordinaria se realice en día diferente, y no dos o más el mismo día, máxime cuando su finalidad es obtener el pago de la dieta respectiva. Sobre el particular, en el dictamen C-247-2001 supra citado indicamos lo siguiente:

“De lo anterior podemos extraer algunas reglas elementales en el funcionamiento de los órganos colegiados. La primera, que las sesiones ordinarias deben tener un carácter permanente, de regularidad o normalidad, consecuentemente, su celebración no podría ser de naturaleza excepcional u ocasional. La segunda, que las sesiones ordinarias constituyen el cauce normal para conocer, discutir y votar los asuntos ordinarios que le competen a un órgano colegiado, sin que sea óbice, por excepción, de que también en este tipo de sesión se conozcan asuntos de naturaleza extraordinaria o especial. La tercera, las sesiones extraordinarias se realizan excepcionalmente, por lo que no se adecua al ordenamiento jurídico que éstas tengan el carácter de permanente o de regularidad. La cuarta, las sesiones extraordinarias están diseñadas para conocer de asuntos especiales o urgentes, los cuales, dadas sus implicaciones para el interés público, requieren de su atención inmediata, no pudiendo por ello el colegio esperarse a que acontezca la sesión ordinaria. La quinta, en una sesión extraordinaria, excepcionalmente, podría conocerse de un asunto ordinario, siempre y cuando las circunstancias así lo exijan.

    Dejando por un momento las reglas jurídicas, y adentrándose en las normas de las ciencias administrativas, no es congruente con las más elementales reglas de sana administración, de una gerencia con liderazgo, que un órgano tenga que sesionar extraordinaria todas las semanas, ya que de darse esa situación denotaría, eventualmente, que la entidad está en una permanente crisis, lo que podría conllevar un ejercicio inadecuado de las competencias legales. Ahora bien, si el diseño de las sesiones extraordinarias es para conocer asuntos de naturaleza regular, ese hecho –de ser cierto- conllevaría una falta de planificación y de programación en el tratamiento de los asuntos más importantes y urgentes del órgano. Desde esta perspectiva, el correctivo para solucionar este tipo de problemas no es desnaturalizando el instituto de las sesiones extraordinarias, sino a través de una definición correcta de las políticas de la entidad y de una adecuada organización administrativa. En otras palabras, el exceso de trabajo o de asuntos no constituye un fundamento válido para desnaturalizar las sesiones extraordinarias.

    A nuestro modo de ver, la práctica que se ha instaurado en esa institución no sólo han desnaturalizado la razón de ser de las sesiones extraordinarias, sino que está en abierta oposición con los principios elementales de la organización administrativa, los que, obviamente, se encuentran recogidos, en forma expresa o implícita, en nuestro ordenamiento jurídico, tales como los de la lógica y de la conveniencia. Con base en ellos, no es razonable ni oportuno que en un órgano de la Administración Pública se admitan este tipo de actos.

    Por otra parte, la Procuraduría General de la República tampoco puede obviar que este tipo de actos tiene un efecto sobre el Erario. En efecto, si a la par de las cuatro sesiones ordinarias mensuales se realizan también cuatro extraordinarias, de conformidad con la ley n.° 3065, éstas últimas tendrán que remunerarse. El legislador, consciente de esta situación, estableció, en el numeral 3 de ese cuerpo normativa, la exigencia de que la realización de las sesiones extraordinarias debe ser absolutamente necesaria. Si mucho esfuerzo intelectual, se desprende de lo anterior, que cuando un asunto no tiene el carácter de excepcional o de urgente, debe ser conocido en la próxima sesión ordinaria, sin que por ello sufra menoscabo alguno el interés público; el conocerlo y votarlo en una sesión extraordinaria constituye un acto contrario a la ley, debido a que, al no mediar una urgencia o un grado de peligro razonable para el interés público, se contraviene abiertamente la letra y espíritu de la norma legal”.

Así como no es razonable que después de una sesión ordinaria se realice inmediatamente después una extraordinaria, tampoco lo es el efectuar otra ordinaria. Además, este tipo de prácticas podrían incidir negativamente en el buen funcionamiento del órgano colegiado, en especial en lo atinente al conocimiento de los recursos de revisión que se presenten contra los acuerdos adoptados, pues, de conformidad con el numeral 55 de la Ley General de la Administración Pública, estos deben ser planteados a más tardar al discutirse el acta y resolverse al conocerse el acta de la sesión respectiva, todo lo cual se hace más difícil cuando se realizan dos sesiones ordinarias seguidas el mismo día, ya que lo lógico y lo conveniente es que en la sesión inmediata siguiente se discuta y se apruebe el acta de la sesión anterior.

Más aún, del artículo 55 de la Ley General de la Administración Pública se deduce, sin mucho esfuerzo, que el legislador no admite que en un mismo día, y acto seguido, se realicen dos sesiones ordinarias, pues él parte de la idea que entre una sesión y la otra, sea esta ordinaria o extraordinaria, ha habido suficiente tiempo para transcribir el acta y ponerlas en conocimiento de los miembros del colegio. Si no fuera así tampoco tendría sentido la disposición legal que se  encuentra en el artículo 56, inciso 2, de la Ley General de la Administración Pública, que expresa que las actas se aprobarán  en la siguiente sesión ordinaria, de lo cual se deduce, sin necesidad de forzar el razonamiento, que entre una sesión y otra debe existir un lapso de tiempo razonable.

Por último, la Ley n.° 3065 de 20 de noviembre de 1962 y sus reformas, Ley sobre el Pago de Dietas a Directivos de Instituciones Autónomas, establece que las juntas directivas de las instituciones autónomas no pueden celebrar más de ocho sesiones remuneradas por mes, entre ordinarias y extraordinarias, cuando estas últimas sean absolutamente necesarias, lo cual no significa, de ninguna manera, que la ley esté compeliendo a los colegiados a sesionar ocho veces al mes, entre ordinarias y extraordinarias, sino que estos han de sesionar la vez que el interés público así lo requiera. Lo que no resulta admisible, máxime de que está de por medio el uso de fondos públicos, es que en un mismo día se celebren dos o más sesiones, no porque así lo ameritan los intereses públicos, sino con la finalidad exclusiva de obtener, en el menor tiempo y esfuerzo posible, el pago de las ocho dietas que permite la norma que estamos comentando.

III.-     CONCLUSIÓN.

No es conforme al ordenamiento jurídico que el Consejo Directivo realice dos sesiones ordinarias consecutivas el mismo día.

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc