C-462-2006

16 de noviembre de 2006

Señora

Aida Soto Rodríguez

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Golfito

S.         D.

Estimado señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio N° AM-MG-0-484 del 11 de octubre de 2006, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República con respecto a la “procedencia del cobro del impuesto de patentes a los concesionarios de transporte público –modalidad taxi-”. 

La consultante manifiesta que la consulta la realiza por cuanto la entidad municipal no cuenta con un asesor legal de planta que les permita evacuar la consulta presentada.

De previo a referirnos al fondo del asunto, es pertinente realizar algunas consideraciones acerca de la naturaleza jurídica que reviste el transporte remunerado de personas, modalidad de taxis, ello con el fin de poder determinar si esa actividad esta gravada por el impuesto de patente de la Municipalidad de Golfito.

I.-        NATURALEZA JURÍDICA DEL TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS, MODALIDAD TAXI. 

Es importante tener presente que en Costa Rica el servicio de transporte de personas vía terrestre puede ser prestado ya sea como una actividad privada desarrollada por sujetos particulares -en tanto manifestación de su derecho a la libertad de empresa- o bien bajo la figura del transporte remunerado de personas, servicio público, cuya titularidad si bien corresponde al Estado, su prestación puede ser delegada a los particulares, y que conforme a la normativa vigente que regula la materia, puede funcionar bajo dos modalidades, a saber: por medio de los denominados vehículos automotores colectivos (actividad regulada en la Ley N°3503 de 10 de mayo de 1965 y sus reformas) o  a través de los denominados taxis (actividad regulada en la Ley N° 7969 de 22 de diciembre de 1999 ). (Sobre la naturaleza y características a de este tipo de servicios públicos pueden consultarse, entre otros, los siguientes pronunciamientos de la Procuraduría General: OJ-127-2000, C-231-2003, C-019-2004, C-254-2001, C-190-96 entre otros).

Ahora bien, en el caso del transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, que es el caso que nos interesa, se tiene que de conformidad con lo establecido en el artículo 2 de la Ley N° 7969 ese tipo de transporte es considerado por el legislador como un servicio público que debe ser explotado mediante la figura de la concesión administrativa, según los procedimientos establecidos en esta ley y su reglamento. Dice en lo que interesa el artículo de referencia:

“ARTÍCULO 2.- Naturaleza de la prestación del servicio. Para todos los efectos legales y de prestaciones, el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera como un servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa, con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento”.

Dada la naturaleza de servicio público de esa actividad económica, la misma solo podrá ser prestada por aquellos particulares que cuenten con una concesión del Estado.

De la lectura del artículo transcrito y en consonancia con el resto del contenido de la normativa que regula ese servicio, se tiene que esa forma de transporte, en la medida en que su prestación está destinada a la satisfacción de un interés colectivo, no puede ser desarrollada en forma libre por los particulares bajo la modalidad de un contrato de transporte ordinario. En virtud de ello, la misma está sujeta a un régimen jurídico especial, de derecho público, no solamente en lo que se refiere a la concesión de la explotación del servicio sino también en relación con la regulación y los controles que a posteriori son ejercidos por  la ARESEP (Según lo dispuesto en los artículos 3, 5, 25, 29, 30 y 31 de la Ley N.° 7593) tanto en lo que concierne al régimen de tarifas del servicio como también a su reglamentación y supervisión de la calidad del servicio en aras de resguardar el interés público que con este se persigue. En contraposición, el transporte ordinario, regulado en el Código de Comercio (Artículos 323 y siguientes) es aquel mediante el cual “…todos los que se encargan de conducir mercaderías o personas, se obligan, mediante una comisión, porte o flete, a transportar unas u otras, en el tiempo y al lugar convenido” (CABANELLAS ( Guillermo) “Diccionario Jurídico Elemental”. Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires-Argentina, 1988, pag 73). Es decir en otras palabras en el transporte ordinario media el principio de libre contratación entre las partes.       

Sin perjuicio de lo señalado, debe tenerse en cuenta que si bien el servicio de transporte modalidad taxi, tiene un marcado interés público, es lo cierto que el ejercicio de la actividad por parte del concesionario tiene un carácter contraprestacional, en el entendido de que el servicio es efectuado a cambio del pago de una determinada retribución pecuniaria o económica –tarifa-, según se desprende del artículo 1 inciso h) de la Ley N° 7969, la cual de conformidad con el artículo 57 de esa ley en concordancia con los artículos 30 y 31 de la Ley N° 7593, deberá ser fijada por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Del estudio del expediente legislativo que dio origen a la Ley N°7969 se evidencia que las propias asociaciones de taxistas al referirse al proyecto en discusión, se manifestaron en el sentido de que en la Ley, al definirse la naturaleza del servicio de “taxi” debía agregarse, en la norma respectiva, que se trataba de una actividad “industrial” o bien “industrial-económica”, lo que en el fondo evidencia el reconocimiento del marcado fin lucrativo de la actividad. (Al respecto el Expediente 13.511. Tomo II).

Cabe destacar además, que la Sala Constitucional de manera indirecta se ha referido al tema, cuando al pronunciarse sobre la forma en que es explotado este servicio ha indicado:

“El concesionario lleva a cabo su tarea, por su cuenta y riesgo, percibiendo por su labor la retribución correspondiente, que puede consistir en el precio o tarifas pagadas por los usuarios, en subvenciones o garantías satisfechas por el Estado, o ambas a la vez. (…) la concesión pertenece a la categoría de contratos administrativos que la doctrina denomina de "colaboración" y su duración es temporaria, pero ha de serlo por un lapso tal que razonablemente permita la amortización de los capitales invertidos y la obtención de una ganancia adecuada para el concesionario”. (SCV N° 3451-96 de las quince horas con treinta y tres minutos del nueve de julio de mil novecientos noventa y seis).

Con fundamento en lo expuesto, podemos afirmar que independientemente de que el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, sea un servicio público, es notoria la existencia de un fin lucrativo o “remunerado” por parte de la persona que presta ese servicio. En consecuencia, como actividad lucrativa que es, y en virtud del poder tributario que ostentan las municipalidades, es susceptible de ser gravada con el impuesto de patente municipal. 

II.-       Sobre el fondo

A efectos de determinar si los concesionarios de transporte público –modalidad taxi- se encuentran compelidos o no al pago del impuesto de patente municipal del cantón de Golfito, es pertinente analizar en qué consiste y cuándo se produce el hecho generador, que en el caso que nos atañe da lugar  a  esa obligación tributaria.

De conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, el hecho generador de la obligación tributaria es el presupuesto de hecho establecido en la ley para tipificar el tributo y cuya realización da origen al nacimiento de la obligación tributaria. En concordancia con esa norma, el artículo 32 del mismo cuerpo normativo, establece que el hecho generador se configura a partir del momento en que se realicen las circunstancias materiales necesarias para que se produzcan los efectos que correspondan, o en las situaciones jurídicas, desde el momento en que estén definitivamente constituidas de acuerdo a la ley.

En el caso del impuesto de patente de la municipalidad de Golfito, el hecho generador de este tributo se encuentra definido en el artículo 1º de la Ley N° 7505 de 9 de mayo de 1995. Dice al respecto la norma:

“ Obligatoriedad del impuesto.

Las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividades lucrativas en el Cantón de Golfito, estarán obligadas a pagar a la Municipalidad un impuesto de patentes, conforme a esta ley.” (Lo resaltado no es del original)

De conformidad con la norma de cita,  se tiene entonces que el presupuesto de hecho previsto como generador de la obligación tributaria es la realización de actividades lucrativas en una determinada circunscripción territorial, entendiendo por actividad lucrativa "…la ordenación por cuenta propia de medios de producción y de recursos humanos, o de unos de ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes y servicios.” (QUERALT, Juan Martín. “Curso de Derecho Financiero y Tributario”. 6ta. Edición. 1995, pag. 630.)

Como corolario se tiene entonces que si el servicio de transporte público modalidad taxi puede calificarse como una actividad lucrativa,  los concesionarios de dicho servicio estarían en principio obligados al pago de patente municipal.

Lo anterior nos lleva a preguntarnos si de conformidad con el artículo 1 de la Ley N° 7505, los concesionarios del transporte público modalidad taxi, en tanto actividad lucrativa, se encuentran obligados al pago del impuesto ahí previsto.

A juicio de esta Procuraduría, no obstante que el servicio de transporte modalidad taxi califica como una actividad lucrativa susceptible de ser gravada con el impuesto de patente municipal, en caso de la Ley de Patentes de la Municipalidad de Golfito, dicho impuesto no puede ser cobrado a los concesionarios de taxis por las  siguientes razones:

Tal y como se indicó, el transporte remunerado de personas modalidad taxi es un servicio público que en nuestro ordenamiento únicamente puede ser explotado por los particulares mediante la figura de la concesión administrativa de acuerdo con los procedimientos establecidos en la ley y su reglamento, de modo que una vez otorgada la concesión para la explotación de dicho servicio, el concesionario queda habilitado para prestarlo en la zona o área geográfica del territorio nacional donde se autoriza la operación del taxi, sin más limitaciones que las que impone la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi.

Ahora bien, siendo que el impuesto de patente en una determinada circunscripción territorial para el ejercicio de una actividad lucrativa, como el transporte remunerado de personas modalidad taxi, se constituye en una  limitación a los derechos que derivan de la concesión para la prestación de dicho servicio público; para que el mismo pueda ser aplicado, dicha actividad debe estar expresamente establecida como objeto del impuesto, situación que no se da en el caso de la Ley N° 7505 que regula el impuesto de patente del cantón de Golfito. Es por ello que en el caso objeto de estudio, no podríamos inferir por vía de interpretación, que por el hecho de que en el artículo 1° de la Ley se grave con el impuesto de patente municipal el ejercicio de actividades lucrativas en el cantón de Golfito, los concesionarios del servicio de transporte modalidad taxi están en la obligación de pagar el impuesto a la citada corporación municipal,  pues ello sería ir más allá de la letra de la norma, perdiéndose de vista la naturaleza o categoría especial de ese tipo de actividad.

III-      CONCLUSIONES:

            Con fundamento en los argumentos expuestos, la Procuraduría General de la República es del criterio:

-. Que en el caso de la Ley de Impuestos Municipales de Golfito, en estricto apego al principio de reserva de ley que impera en materia tributaria, no puede interpretarse vía analógica que el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxis esté gravado con el impuesto de patente.

Con toda consideración, suscribe atentamente:

Lic. Juan Luis Montoya Segura.

Procurador Tributario.

Nota: La normativa y los Dictámenes de la Procuraduría General citados han sido tomados del Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI).

JLMS/gcga