C-438-2006

31 de octubre de 2006

 

 

 

 

Señor

William Hayden

Gerente General

Banco Nacional de Costa Rica

S.         O.

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio GG-0199-06 del 03 de julio del 2006, en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre la “viabilidad jurídica de que exempleados del Banco Nacional de Costa Rica, jubilados por el Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco, sean afiliados al Sindicado de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica y al mismo tiempo conformen mayoritariamente la integración de la Junta Directiva de dicho sindicato.”

 

Según lo que se indica en la consulta referida, la duda surge porque de la lectura de los artículos 60 Constitucional, 339 y siguientes del Código de Trabajo y de algunos convenios Internacionales del Trabajo, en especial el Convenio número 87, los sindicatos están compuestos por trabajadores y patronos, por lo que la Gerencia del Banco Nacional interpreta que la inclusión de extrabajadores dentro de la organización sindical no estaría permitida. 

 

Ajunto se nos remite el criterio de la Dirección Jurídica, emitido mediante oficio D.J. 1013-2006 del 29 de junio del 2006, en el que se indica que:

 

“Es por tanto claro que el derecho a la sindicalización es reconocido sin ninguna limitación a los patronos y a los trabajadores.  Esto resulta de vital importancia para el análisis del tema, en tanto la Constitución Política establece de manera clara no sólo el derecho de sindicalizase, sino que también establece quien puede sindicalizarse y ella define claramente que lo pueden hacer los patronos y los trabajadores, en otras palabras es condición sine qua non para sindicalizarse, ser patrono o ser trabajador…

Teniendo presente que de acuerdo a lo dicho los sindicatos deben formarse por trabajadores, por patronos o por ambos, en necesario definir que tipo de sindicato es el SEBANA.  Resulta igualmente claro que el Sindicato de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica es un sindicato de empleados, clasificado como sindicato de empresa de conformidad con lo que dispone el inciso b) del artículo 342 del Código de Trabajo…

Es vital para un correcto análisis de la duda planteada tener presente que toda la normativa que regula el derecho a la sindicalización, sea esta de rango constitucional, de convenios internacionales o de ley en sentido estricto, señala como un requisito para la sindicalización el ostentar la calidad de empleado o de patrono.  Los jubilados no son empleados y por lo tanto no tienen derecho a formar parte de un sindicato, pues en ellos falta el componente esencial, el requisito de clase que es insoslayable para acceder a la sindicalización, cual es ostentar la condición de empleado o patrono…

En conclusión es criterio de esta Dirección Jurídica, que con base en las normas citadas y a todo el análisis hecho, es jurídicamente improcedente que un jubilado forme parte de un sindicato de trabajadores.”

 

 

I.                   SOBRE LA LIBERTAD SINDICAL.

 

La libertad sindical es un derecho fundamental consagrado en el artículo 60 de la Constitución Política, cuyo texto expresa:

 

“Tanto los patronos como los trabajadores podrán sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales.

Queda prohibido a los extranjeros ejercer dirección o autoridad en los sindicatos”

 

El derecho a formar sindicatos es un desarrollo específico del derecho fundamental a asociarse libremente y para fines lícitos. Sobre este particular, ha señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, lo siguiente:

 

“El derecho de asociación, en el tanto constituye un derecho humano y un pilar de la democracia, ha sido tutelado expresamente por distintos instrumentos internacionales, así como por el artículo 25 de la Constitución Política.   Ese derecho fundamental, en materia laboral, contiene una   tutela específica,   que les garantiza a los trabajadores y a los patronos su derecho a sindicalizarse libremente,   con el fin exclusivo de obtener y de conservar beneficios económicos, sociales o profesionales (artículo 60 de la Constitución Política).”  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2001-00177 de las nueve horas treinta minutos del veintidós de marzo del dos mil uno[1]

 

La libertad sindical se encuentra reconocida en los principales instrumentos internacionales de derechos humanos.  Así, por ejemplo, la Declaración Universal de Derechos Humanos, establece en el artículo 22 que “toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses”.  De igual manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establece también en el artículo 22 el derecho de toda persona a asociarse libremente con otras, incluyendo expresamente el derecho a formar sindicatos para la defensa de sus intereses.

 

En idéntico sentido, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en su artículo 22 consagra el derecho de asociación, incorporando también de forma expresa el derecho de sindicalización.  Asimismo, el artículo 8 del Protocolo Adicional a la Convención sobre Derechos Humanos reconoce el derecho de sindicalización.

 

De los anteriores instrumentos internacionales nos interesa resaltar que el derecho es reconocido a las “personas” es decir, a “todo ser humano” según la definición contenida en el artículo 1 inciso 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y no exclusivamente a los trabajadores.  A partir de lo anterior, como veremos más adelante, la inclusión de otras personas no trabajadoras en las juntas directivas de los respectivos sindicatos no constituye una violación directa a las normas que regulan las organizaciones sindicales, antes bien, constituyen un desarrollo de la autonomía sindical.

 

La Organización Internacional del Trabajo también ha establecido una serie de instrumentos en los cuales ha reconocido la libertad sindical.  De esta manera, el Convenio N°87 Relativo a la Libertad Sindical y al Derecho de Sindicación, incorporado al ordenamiento jurídico nacional mediante Ley N°2561 del 11 de mayo de 1960,  en sus artículos 2 y 3, reconoce el derecho general de sindicalización y la autonomía de las organizaciones sindicales para autorregularse.  Disponen dichos artículos lo siguiente: 

 

ARTICULO 2

Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.

ARTICULO 3

1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.

 

De igual forma, el Convenio N°98 Relativo a la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, en el inciso 1 del artículo 2, también ratificado por Ley 2561 del 11 de mayo de 1960,  establece un principio general de no ingerencia de los entes patronales en la organización y constitución de los sindicatos.  Señala el artículo de referencia, en lo que interesa,  que:

 

ARTICULO 2

1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración…

 

A partir de lo expuesto, podemos indicar que la libertad sindical debe verse desde dos perspectivas, una subjetiva y otra objetiva.  “Por un lado, concierne al individuo (aspecto individual) y consiste en la libertad de constituir sindicatos o de afiliarse o no a ellos, o retirarse de los que pertenezcan y, por el otro, se refiere a estas mismas asociaciones, su organización, administración y funcionamiento, así como al ejercicio de la libertad sindical de segundo grado (autonomía sindical o colectiva).”  (Resolución número 42 de las diez horas cincuenta minutos del 11 de febrero de 1998, citada en la resolución 207-2004 de las diez horas del 30 de marzo del dos mil cuatro, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.)

 

Por su parte el Tribunal Constitucional ha señalado que la libertad sindical está compuesta de tres elementos:

 

“La teoría de la libertad sindical (llamada también teoría triangular de la libertad sindical), lo conforman tres aspectos esenciales:

1.- el libre ingreso y retiro del sindicato;

2.- la pluralidad de agrupaciones sindicales; y

3.- la autonomía necesaria de las asociaciones sindicales para actuar libremente frente al Estado, frente a otras organizaciones o frente al empleador, todo con el fin de que las agrupaciones colectivas puedan desarrollarse y cumplir con sus objetivos sin injerencias negativas extrañas a sus fines específicos. Esta teoría encuentra sustento en el Código de Trabajo a partir del artículo 339 y particularmente en el artículo 60 de la Constitución Política… “  (Sala Constitucional, resolución número 5000-1993 de las diez horas con nueve minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y tres, el subrayado no es del original)

 

De las citas anteriores, nos interesa resaltar la autonomía otorgada a las asociaciones sindicales para autorregularse, aspecto que incluye la definición de qué requisitos se establecen para los dirigentes sindicales, sin que el Estado o los patronos puedan interferir en la definición de tales requisitos precisamente por la autonomía otorgada.  Sobre este particular, el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo ha señalado que:

 

 “146. Primero, en lo que respecta al alegato según el cual el Ministerio de Trabajo no tiene derecho a preparar ninguna ley sobre la estructura sindical, al corresponder este derecho, según la organización querellante, exclusivamente a los trabajadores, el Comité recuerda que el derecho de los trabajadores a crear las organizaciones que deseen y el derecho de las organizaciones a elaborar sus estatutos son aspectos fundamentales de la libertad sindical. Como indica la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su Estudio general de 1994 (véase Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 109), para que el derecho a elaborar los estatutos se garantice plenamente deben cumplirse dos condiciones fundamentales: en primer lugar, las exigencias que pueden ser impuestas a los estatutos de los sindicatos de conformidad con la legislación nacional deberían ser sólo de forma, y en segundo lugar, los estatutos y reglamentos administrativos no deben ser objeto de una aprobación previa de carácter discrecional por parte de las autoridades. Así pues, el Comité no considera que la simple existencia de una legislación sindical constituya en sí una violación de los derechos sindicales, al poder darse el caso de que el Estado desee velar por que los estatutos sindicales se ciñan a la ley. Ahora bien, ninguna legislación adoptada en este ámbito puede menoscabar los derechos de los trabajadores definidos en el marco de los principios de la libertad sindical. El Comité recuerda asimismo que, a su modo de ver, prescripciones legislativas demasiado detalladas y estrictas en la materia pueden frenar en la práctica la creación y el desarrollo de las organizaciones sindicales. “ (Informe Número 294 del 18 de enero de 1993, Caso Número 1704)

 

 

II.                SOBRE EL FONDO.

 

La Gerencia General del Banco Nacional de Costa Rica nos consulta sobre la posibilidad de que ex empleados del Banco Nacional que se han jubilado, formen parte de la Junta Directiva del Sindicato de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica, toda vez que consideran que es condición indispensable para ello el ser trabajador de la institución.

 

Como adelantamos líneas atrás, las normas internacionales que regulan la libertad sindical, establecen que las organizaciones sindicales tendrán autonomía para definir su estructura y funcionamiento, por lo que como regla de principio, la definición de quiénes pueden ser asociados de una determinada organización sindical es una decisión que corresponderá a la propia organización, sin que las autoridades estatales o patronales puedan interferir en dicha decisión.

 

Adicionalmente, el derecho de formar sindicatos, como se señaló, está reconocido a cualquier “persona”, razón por la cual la limitación que se intenta realizar a partir de una lectura literal del artículo 60 Constitucional y de las normas contenidas en el Código de Trabajo, no sería compatible con el Derecho de la Constitución.  En este sentido, debemos recordar que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el artículo 48 de la Constitución Política ha establecido como regla interpretativa que en materia de derechos fundamentales deberá aplicarse la norma más beneficiosa para la persona,  incluyendo aquellas contenidas en un instrumento internacional y  siempre que dicha norma represente un mayor nivel de protección que nuestra propia Carta Política[2]. 

 

Ahora bien, en lo que respecta específicamente a la posibilidad de poder nombrar a los representantes sindicales, el Código de Trabajo no exige ser trabajador de la institución para formar parte de la Junta Directiva del Sindicato.  En efecto, el artículo 342 del Código de Trabajo contiene una categorización de sindicatos de acuerdo a las personas que formen parte del mismo, indicándose al final que la Junta Directiva no tiene que cumplir con las condiciones que dicho artículo establece.  Señala la norma lo siguiente:

 

ARTICULO 342.- Los sindicatos son:

a.                 Gremiales: los formados por individuos de una misma profesión, oficio o especialidad;

b.                 De Empresa: los formados por individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que presten sus servicios en una misma empresa;

c.                  Industriales: los formados por individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que presten sus servicios en dos o más empresas de la misma clase, y

d.                 Mixtos o de Oficios Varios: los formados por trabajadores que se ocupen en actividades diversas o inconexas. Estos sindicatos sólo podrán constituirse cuando en determinado cantón o empresa el número de trabajadores de un mismo gremio no alcance el mínimum legal.

La Junta Directiva de todo Sindicato podrá estar integrada por personas que no reúnan las condiciones que este artículo establece. “ (el resaltado no es del original)

 

En este sentido, resulta interesante transcribir la resolución número 177-2001 de las nueve horas treinta minutos del veintidós de marzo del dos mil uno de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en la que se analizó una situación similar a la consultada y en la que se resolvió como sigue:

 

“El numeral 342 del Código de Trabajo, dispone que la Junta Directiva de todo sindicato puede estar integrada por personas que no reúnan las condiciones establecidas en la norma; por ejemplo, si se trata de sindicatos gremiales, sus miembros no necesariamente deben tener la misma profesión, oficio o especialidad; si se trata de sindicatos de empresas, no se requieren que presten los servicios en la empresa; en caso de sindicatos industriales, no se exige que, los directivos, presten sus servicios en empresas de la rama industrial respectiva.   Lo así dispuesto está en armonía con los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical de la O.I.T (ver, en tal sentido, el Informe de ese Organismo, número 160, relacionado con el caso número 851, cuyo estracto se encuentra en la Recopilación de decisiones y de principios de ese Comité realizada por el Consejo de Administración de la O.I.T, denominada “Libertad Sindical”, Tercera Edición, 1985, p.65).   En ese entendido, si para ser miembro de la Junta Directiva no se requiere ser trabajador activo en una empresa dedicada a la producción y a la distribución de fertilizantes, no pierde el carácter de miembro de la Junta Directiva el trabajador que queda cesante, como lo fue el caso de los señores Guzmán Rodríguez y González Chaves, motivo por el cual, se debe entender que mantuvieron todas sus atribuciones, como Secretario General Adjunto y como Secretario de Actas, respectivamente.-  “  (lo resaltado no es del original)

 

En igual sentido, como lo señala la resolución antes citada, el Comité de Libertad Sindical ha indicado que las limitaciones referidas a la necesidad de que el dirigente sindical sea trabajador activo de la empresa, no se ajustan a lo establecido en los Convenios 87 y 98 citados líneas atrás.  Al respecto, se ha indicado:

“El Comité subraya a este respecto que el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus dirigentes constituye una condición indispensable para que puedan actuar efectivamente con toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. Para que se reconozca plenamente este derecho, es menester que las autoridades públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas. Debería dejarse a las propias organizaciones la tarea de determinar en sus estatutos o reglamentos la mayoría de votos necesaria para elegir a los dirigentes sindicales, y el control de las elecciones debería en última instancia ser competencia de las autoridades judiciales (véase Recopilación, op. cit., párrafos 295, 300 y 296). “ (Informe Número 294 del 18 de enero de 1993, Caso Número 1704)

154. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno en lo que se refiere al requisito de que los funcionarios deben pertenecer al establecimiento de que se trate para poder ser electos en los cargos sindicales. Debe sin embargo reiterar que la Comisión de Expertos ha formulado comentarios sobre esta disposición de la Ordenanza sobre Relaciones de Trabajo por cuanto es contraria a lo estipulado en el artículo 3 del Convenio núm. 87. Por tanto, expresa la esperanza, al igual que la Comisión de Expertos, de que esta disposición sea derogada o al menos que la revisión del artículo 7A, 1), a) y b) permita que se acepte para el desempeño de las funciones sindicales la candidatura de personas que hayan trabajado anteriormente en la profesión y se supriman las condiciones de pertenencia a la profesión para una proporción razonable de los dirigentes de las organizaciones (véase el Estudio General de 1983, párrafo 158)…

e) Al igual que la Comisión de Expertos, el Comité expresa la esperanza de que la disposición legal sobre la elegibilidad para los cargos sindicales quedará derogada. Al menos su revisión debería permitir aceptar para el desempeño de las funciones sindicales la candidatura de personas que hayan trabajado anteriormente en la profesión y se supriman las condiciones de pertenencia a la profesión para una proporción razonable de los dirigentes de la organización.”  (Informe Número 243 del 02 de abril de 1985, Caso Número 1326)

 

Por lo antes expuesto, es posible concluir que no es requisito indispensable para ser dirigente sindical el ser trabajador activo, siendo una decisión que deberá tomar el sindicato respectivo al establecer sus estatutos, en atención a la autonomía que se les otorga.

 

 

III.             CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  La autonomía otorgada a las organizaciones sindicales forma parte de la Libertad Sindical y les permite definir su estructura y funcionamiento.

 

2.                  Esta autonomía incluye la definición de qué requisitos se establecen para formar parte de la Junta Directiva de las organizaciones sindicales, por lo que el Estado o los patronos no deben interferir en la definición de tales requisitos.

 

3.         El Código de Trabajo no exige ser trabajador de la institución para formar parte de la Junta Directiva del Sindicato, al tenor de lo establecido por el artículo 342 de dicho cuerpo normativo.  

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

 

GRF/Kjm

 

 

[1] En sentido similar, es posible revisar también las resoluciones 301-1996 de las nueve horas quince minutos del once de octubre de 1996, 983-2000 de las diez horas veinte minutos del 7 de diciembre del 2000, 226-2001 de las diez horas del 25 de abril del 2001, 276-2002 de las nueve horas cuarenta minutos del 7 de junio del 2002, 389-2003 de las nueve horas veinte minutos del 6 de agosto del 2003, 182-2004 de las nueve horas cuarenta cinco minutos del 19 de marzo del 2004,  207-2004 de las diez horas del 30 de marzo del 2004.

 

2 “Dentro de este proceso lógico de integración y desarrollo de los valores constitucionales, empleando como instrumento jurídico la interpretación lógico sistemática de los mismos, la enmienda al artículo 48 de la Constitución operada en 1989, ha ampliado de manera singular el catálogo de derechos humanos susceptibles de protección judicial al remitirnos expresamente al derecho internacional contenido en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, debidamente suscritos, aprobados y ratificados por nuestro país. Ordenamiento jurídico supranacional que debemos integrar al análisis del Proyecto de Ley consultado en virtud del rango superior a las leyes que le otorga el artículo 7° de la Constitución. “ (Sala Constitucional, resolución número 6240-1993 de las catorce horas del 26 de noviembre de 1993, citada en la resolución 1221-2002 de las catorce horas con cuarenta y nueve minutos del seis de febrero del dos mil dos)