C-432-2006

24 de octubre de 2006

 

 

 

 

Licenciado

Fernando Berrocal Soto

Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

S. D.

 

 

Estimado señor Ministro:

 

            Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° 857-2006 DM de 21 de septiembre último, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con los alcances de los artículos 249 y 250 de la Ley de Migración y Extranjería, en relación con el monto que se debe pagar por la emisión de pasaportes y demás documentos de identidad y de viaje.

 

La consulta se motiva en el oficio que la Diputada del Movimiento Libertario, Licda. Evita Arguedas Maklouf, ha remitido indicando que las sumas a pagar para la obtención de un pasaporte son las establecidas en el artículo 250, sea $30 moneda de los Estados Unidos de América o su equivalente en colones.  No obstante, la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Migración y Extranjería considera que el monto de los $ 30 corresponde a un impuesto a favor del Estado costarricense, que debe ser cancelado vía entero bancario a favor del Gobierno. La Dirección podría solicitar el giro de dinero para la compra de las respectivas libretas necesarias para emitir los pasaportes. Interpretación que se apoya en el artículo 231 de la Ley de Migración. Agrega Ud. que antes de la vigencia de la Ley N° 8487, el impuesto por la emisión de pasaporte era de ¢2750 conforme el artículo 273 del Código Fiscal.  Por lo que los $26 a que se refiere el artículo 249 no están incluidos dentro de los $30 a que se refiere el artículo 250, ya que se trata de dos rubros distintos y con diferente destino. 

 

            Adjunta Ud. el oficio AJ-2128-2006-JM de 12 de septiembre de 2006 de la Asesoría Jurídica. Es criterio de la Asesoría que el dinero que se obtiene con el artículo 249 de la Ley es utilizado para la compra de materiales y equipo para la confección de pasaportes (computadoras, impresoras, sofware, tintas, cintas de impresión, aires acondicionados y su mantenimiento), pero no para las libretas de pasaporte. El artículo 250 establece un impuesto que puede suplir necesidades propias del Estado. El hecho generador del impuesto es la expedición de pasaportes, pero no es un impuesto con destino específico por lo que no existe obligación del Ministerio de Hacienda de girar los recursos a favor de la Dirección General de Migración. El artículo 250 no incluye el costo de los materiales y equipo para la confección de pasaportes.  Es opinión de la Asesoría que cuando un monto debe ser pagado mediante entero bancario se trata de un impuesto, cuyo destino es la caja única del Estado. Agrega la Asesoría que si bien no existe un nuevo estudio que indique el monto de $30 a que se refiere el artículo 250 de la Ley de Migración, el Departamento de Planificación, mediante oficio DPI-190-2006-EV de 7 de setiembre de 2006, ratificó que se mantiene el estudio realizado con base en la Ley N° 7108, artículo 23, inciso 20. Disposición que establece la posibilidad de cobro por parte de la Dirección General de Migración por los documentos y accesorios que extienda, pudiendo utilizar los recursos para compra de materiales y equipos para la confección de dichos documentos. Estima la Asesoría que el artículo 249 de la Ley complementa, no deroga la norma anterior. Añade que el estudio  para determinar el costo a que se refiere el artículo 249 no tendría consecuencias sobre los $30, ya que esta es una suma establecida por el legislador y que no requiere estudio particular.  Estima que antes de la Ley N° 8487 el impuesto era de ¢2.750 según lo establecido en el artículo 273 del Código Fiscal y el artículo 7 de la Ley N° 7088 y el artículo 43 de la Ley de Biodiversidad, que estable el pago de ¢250 en todo pasaporte o salvoconducto que se extienda. Por lo que considera  que los $26 que regula el artículo 249 no están incluidos dentro de los $30 que establece el artículo 250. Concluye señalando que Migración no está haciendo un doble cobro. Sugiere que si se mantienen las dudas se consulte a la Procuraduría o se emita una interpretación auténtica por parte de la Asamblea Legislativa.

 

            Adjunta Ud., además, el oficio EAM-040-2006 de 24 de agosto anterior de la Diputada Evita Arguedas Maklouf. En dicho oficio se indica que ha recabado información en el sentido de que antes de la vigencia de la nueva ley se pagaban $26 por confección de pasaporte más unos ¢1.500 por timbres e impuestos, lo que sumaba alrededor de $29. Considera que el único monto que se debe desembolsar es el de $30, ya que la Ley de Migración no permite otro monto. Agrega que la interpretación de la ley  corresponde a la Asamblea Legislativa. Si por interpretación se viene aplicando el artículo 249 la disyuntiva fue subsanada en la discusión del proyecto, ya que con la moción del ex Diputado Arce Salas quedó claro que en el pago de los $30 iba incluido el pago por los costos de la confección del pasaporte, criterio que reafirmó el entonces Viceministro de Gobernación en su comparecencia ante la Asamblea Legislativa. Por lo cual consulta si : “¡Hay algún estudio reciente, entonces en cuanto (sic) está estimado el monto para la confección de pasaportes? Por qué se están cobrando $26 de más por la confección del pasaporte, si dicho monto ya está incluido legalmente dentro de los $30 que señala el artículo 250? Adónde se están girando estos $26 dólares de más? Interviene el Ministerio de Hacienda en esa recaudación. Como conocedores del ordenamiento jurídico, no les parece que se está violentando lo que preceptúa taxativamente el artículo 250, y que además en caso de ser necesario una interpretación, esta ya estaría respaldada por la voluntad de los legisladores de ese momento?”. Asimismo, consulta cómo se haría para devolver el dinero cobrado indebidamente a los ciudadanos.

 

            La Ley de Migración grava la obtención de pasaportes y otros documentos y autoriza a la Dirección de Migración para cobrar por el costo de los documentos que extienda.  Normas que no se excluyen entre sí.

 

 

A.-       UNA OBLIGACION DE PAGAR POR EL COSTO DEL PASAPORTE

 

            La Dirección General de Migración considera que se encuentra habilitada para establecer el costo  por la expedición de pasaportes y trasladárselo a los usuarios con base en lo dispuesto en el artículo 249 de la Ley de Migración.

 

Dispone el artículo de cita:

 

“Artículo 249.— La Dirección General podrá cobrar el costo de los documentos y accesorios que extienda. Los fondos integrarán el fondo específico establecido por la presente Ley y se utilizarán en la compra de materiales y equipo para la confección de dichos documentos y accesorios”. 

 

Los  artículos 13, inciso t) y  134 de la Ley habilitan a la Dirección General para expedir los documentos migratorios a personas nacionales y extranjeras. Entre los documentos migratorios se encuentran el pasaporte ordinario y los salvoconductos destinados a los costarricenses y los documentos de identidad y de viaje para personas extranjeras. Literalmente el artículo 249 autoriza a la Dirección General para cobrar el costo de los documentos que expide. No obstante, ese “podrá”  no implica una competencia discrecional. Del resto del artículo se deriva que la Dirección cobrará el costo de los documentos. En otras palabras, el que se beneficia con la expedición de un documento debe pagar por los costos. Ergo, la persona está obligada a pagar el costo del documento que solicita. Interesa resaltar que el monto a pagar está en relación con el valor de la actividad estatal que beneficia al sujeto pasivo.

 

La expedición de los citados documentos no tiene por qué ser considerada como una actividad gratuita, a pesar de constituir ejercicio de una potestad de imperio. En esa medida se justifica que el Estado imponga un pago por la expedición del documento de que se trate.

 

La norma habla del “costo” de los documentos, lo que determina que el monto a pagar no puede exceder el costo total que implica expedir el documento correspondiente. Y como se trata de los costos efectivos, se sigue que dicho costo puede ser diferente según el documento que se expida. Lo importante es que exista una relación de identidad entre el monto cobrado y el costo del documento. Dado los elementos anteriores, se sigue que ese costo debe ser establecido con criterios contables. Por ley, esa fijación la hace la Dirección General de Migración.

 

Los recursos cobrados por la expedición del pasaporte ingresan al fondo específico de la Dirección, pero no para financiar la totalidad de los gastos de ese órgano. La norma legal es clara: el monto cobrado se destina a comprar materiales y equipo necesario para la expedición del documento. La norma utiliza el término “materiales”, término que obviamente comprende las libretas sobre las que se expide el pasaporte; obsérvese que se permite no sólo que se financie el documento, sino también los accesorios. Por lo que no resulta razonable considerar que está excluida la adquisición de las referidas libretas.

 

Hay un destino específico de los recursos, que obliga a considerar que de la globalidad de los recursos del fondo específico “destinados a cubrir los gastos corrientes y de capital” de la Dirección (artículo 238) deben separarse los recursos producto del cobro por expedición de documentos, a efecto de afectarlos exclusivamente a la compra de bienes necesarios para dicha expedición.

 

Se sigue de lo expuesto que los recursos no ingresan al presupuesto del Estado. Por consiguiente, no se destinan al financiamiento de la globalidad de los gastos estatales.

 

La Dirección de Migración cobra el costo del documento que expide. Pero cuál es la naturaleza de ese cobro, o mejor dicho de la obligación de pagar? Dado que el pago se realiza respecto de una actividad estatal, dicha naturaleza puede consistir en un precio público o en una tasa.

 

A favor de la existencia de un precio público, cabría alegar que se trata de un cobro en relación con el costo de un servicio. El término costo ofrece múltiples significados, pero es claro que como categoría económica se vincula con el valor, con los precios. Así, costo puede ser la suma de esfuerzos y recursos que se han invertido para producir una cosa (costo de inversión), caso en el cual el costo está relacionado con el precio que determina el valor de un producto; puede ser también el valor de adquisición de un bien o el prestación de un servicio.  Conforme lo cual, la Dirección General estaría cobrando el valor de la prestación de un servicio.

 

En el criterio de la Asesoría Jurídica se hace referencia a la forma de pago como elemento para diferenciar el pago que se exige por el artículo 249. Es de advertir, sin embargo, que dicho argumento no es aceptable en el tanto en que la Ley no impone que determinado pago se realice con entero de Gobierno. Cabría decir, desde ya, que en la práctica el pago del monto derivado del artículo 249 y el de los treinta dólares del artículo 250 no ofrece diferencias. Ambos se pagan en el banco y con similar procedimiento. El artículo 231, con base en el cual se formula el criterio legal, presenta problemas de técnica legislativa y lo único que de él puede derivarse es que los tributos y las multas por trámites migratorios deben cancelarse en un banco por el medio que corresponda.

 

Se arguye que el artículo 249 establece un destino específico de los recursos. Debe tomarse en cuenta, para al efecto de descartar la naturaleza tributaria del pago, que los tributos pueden tener un destino específico. Parte importante de la rigidez del presupuesto costarricense es derivada, precisamente, de la presencia de impuestos con destino específico. Por demás, lo propio de la tasa es la afectación al servicio, actividad que determina su exigibilidad.  

 

A favor de la existencia de una tasa, tenemos el hecho de que la prestación, el pago del particular, deriva de la ley. Luego, esa prestación se exige a quien obtiene el documento porque se está en presencia de una actividad estatal que interviene en la generación del hecho imponible (sea la expedición del documento). Así, la expedición de documento es una actividad estatal que hace nacer el hecho generador de la obligación tributaria. Por definición, se trata de una actividad que beneficia directamente a quien recibe el documento. Es esta circunstancia lo que obliga a pagar.

 

Ahora bien, podría considerarse que el artículo no impone expresamente la obligación de pagar, sino que “autoriza” a la Dirección a cobrar. Por consiguiente, que no se está en presencia de una obligación coactiva. Pero ya indicamos que en realidad la norma impone a la Dirección el cobrar y obliga al beneficiario a pagar. Simplemente el pago por el beneficiario es el mecanismo para financiar la actividad estatal de expedición del documento. Ergo, obliga al beneficiario de la expedición del documento a pagar por el coste de éste.   Luego, la obligación de pagar surge por el hecho mismo de la expedición del documento, no porque el particular contrate la expedición del documento.

 

Al exigir el costo de los documentos expedidos, el legislador pretende que el sujeto pasivo pague no en función de un equilibrio de prestaciones bilaterales sinalagmáticas, sino que lo que pretende es que contribuya en la carga tributaria en razón del beneficio obtenido. Se impone dentro de un debido reparto de la carga tributaria. Carga que es originada por la expedición del documento de mérito.

 

Asimismo, debe considerarse la naturaleza de la actividad que genera el pago; en buena técnica, la estructura financiera depende de la naturaleza de las prestaciones que se suministran. La expedición de documentos migratorios es, evidentemente, ejercicio de una potestad de imperio del Estado. Si bien, como se dijo, esta actividad no tiene que ser gratuita, lo normal es que se financie mediante el ejercicio de la potestad tributaria, no de un precio público. En tesis de principio, este es un elemento de la accesibilidad del servicio público industrial o comercial, no de un servicio administrativo que implica el poder de imperio.

 

Podría pretenderse que la prestación exigida en el artículo 249 carece de naturaleza tributaria ya que el artículo autoriza a la Dirección General de Migración a fijar el monto a pagar, el cual viene determinado por el costo de la expedición de documento. La naturaleza tributaria de la tasa determina, por el contrario, que la tarifa sea determinada por la ley (principio de reserva de ley). No obstante, la circunstancia de que se encargue a un órgano administrativo el establecimiento de la tarifa de una tasa no prejuzga la existencia del tributo, sino que lo que permite es cuestionarse la sujeción de la norma al principio de reserva de ley. Más concretamente, la extensión de esa reserva en tratándose de una tasa y su posible violación.

 

Por otra parte, el legislador ha previsto que por determinados documentos se paguen sumas fijas. Lo que obliga a determinar si esas sumas se equiparan o abarcan el costo del documento que se expide.

 

 

B.-       UN TRIBUTO POR LA OBTENCION DE PASAPORTES

 

            El artículo 250 de Ley de Migración y Extranjería dispone sobre la obtención de documentos de identidad y de viaje:

 

“Artículo 250.—Para la obtención de pasaporte, salvoconducto o documento de identidad y viaje para personas extranjeras el interesado deberá cancelar, en favor del Estado la suma de treinta dólares, moneda de los Estados Unidos de América (US $30,00) o su equivalente en colones al tipo de venta que determine el Banco Central de Costa Rica, para el día en que se gestione el documento. El monto establecido deberá cancelarse mediante entero a favor del Gobierno de la República o por otra forma idónea que garantice una adecuada recaudación”.

 

Se debe determinar si al imponer el pago de un monto fijo en dólares, el artículo está disponiendo que el costo del pasaporte es treinta dólares y, por ende, la Dirección General de Migración carece de toda facultad para fijar un costo y cobrar por él. Los usuarios no tendrían obligación de pagar más que estos treinta dólares.

 

            En primer término, procede recordar que las disposiciones que hoy día contienen los artículos 249 y 250 de la Ley se mantuvieron a lo largo de toda la discusión legislativa, una vez que se aceptó para discusión el proyecto de Texto Sustitutivo presentado por el Poder Ejecutivo. Así, disponían los artículos 251 y 252 del citado proyecto sustitutivo:

 

“Artículo 251: “ La Dirección General podrá cobrar el costo de los documentos y accesorios que extienda. Los fondos integrarán el Fondo Específico establecido por la presente Ley y serán utilizados en la compra de materiales y equipos para la confección de dichos documentos y accesorios.

 

Artículo 252: Sin perjuicio de lo que la Dirección General cobre por el costo de los documentos y accesorios que extiende de acuerdo a (sic) la presente Ley, se deberá cancelar por la emisión de pasaporte, salvoconducto, documento de viaje para refugiados, documento de identidad y viaje para extranjeros, la suma de cincuenta dólares moneda de los Estados Unidos de América o su equivalente en colones al tipo de cambio de venta que determine el Banco Central de Costa Rica, a favor del Estado. Los conceptos establecidos en el presente artículo deben de ser cancelados mediante entero a favor del Gobierno de la República u otras forma idónea que garantice una adecuada recaudación” (cfr. Folio 484 del Expediente legislativo).

 

Se proponía que por obtener  de la Dirección de Migración el documento migratorio el beneficiario tendría que cancelar no sólo su costo sino también cincuenta dólares moneda de Estados Unidos. Bajo tal redacción, resultaba claro que ambos pagos eran complementarios. La duda surge por el trámite legislativo.

 

La redacción del artículo 251 no sufrió modificaciones de fondo en la discusión legislativa, tal como se comprueba con la lectura del artículo 249 de repetida cita. Distinto fue el caso del artículo 252, que dio origen al 250 actual. En relación con dicho artículo se presentaron varias mociones. De entre ellas fue aprobada la moción del Diputado Arce Salas que proponía la reducción del monto a pagar:

 

“Para la obtención de pasaporte, salvoconducto o documento de identidad y viaje para extranjeros deberá el interesado cancelar a favor del Estado la suma de treinta dólares, moneda de los Estados Unidos de América o su equivalente en colones al tipo de cambio de venta que determine el Banco Central de Costa Rica, del día que se gestione el documento. El monto establecido deberá cancelarse mediante entero a favor del Gobierno de la República u otras forma idónea que garantice una adecuada recaudación”. Cfr. Folio 1888 del Expediente Legislativo.

 

            Del texto aprobado desaparece la frase que hacía referencia a la facultad de la Dirección General de cobrar por el costo de los documentos. Lo que podría hacer pensar que se está en presencia de un único cobro. La duda se planteó incluso en la Asamblea Legislativa. Se atribuye esa conclusión al propio Viceministro de Gobernación y Policía, Lic. Belisario Solano Solano que ante la moción presentada por el Diputado Arce Salas manifiesta:

 

“Los costos actuales por el trámite de un pasaporte son veintiséis dólares, además, dos mil quinientos colones por timbres fiscales, de acuerdo con una ley especial. Ese es el costo total. Por tanto, el Poder Ejecutivo no vería inconveniente en que se ajuste esa cifra que está en el articulado, al monto de los treinta dólares que indica el diputado Arce”. (cfr. Folio 1909).

 

La duda persistió. Ante una moción del Diputado Arce Salas tendiente a rebajar el monto exigido para la emisión del documento que acredita la permanencia legal de un extranjero (artículo 235 del proyecto), el Diputado Alvarez Pérez interviene manifestando sus dudas:

 

“Quería manifestar mi apoyo a la moción. Me parece que el monto de cincuenta dólares es excesivo. Además, quisiera que alguien me explique qué pretenden hacer con la diferencia entre el costo real de los papeles y el monto establecido de cincuenta dólares. Mientras eso no esté claro, estaré de acuerdo con la moción”. (folios 2592-2593).

 

            La moción fue aprobada sin mayor discusión. A pesar de las dudas, no se presentaron mociones para aclarar el punto.  Como consecuencia de lo anterior, la Ley contiene una disposición autorizando a la Dirección General de Migración para cobrar el costo del documento que expide y otra imponiendo el pago de una suma fija por dicha expedición. Ambas disposiciones vigentes. No podría interpretarse que el artículo 250 actual excluye o comprende el pago exigido en el 249 en razón de esa vigencia, porque debe interpretarse que la inclusión de ambas disposiciones tienen un efecto útil y por el hecho mismo de que no se presentó ninguna moción para eliminar el artículo 249, lo que sí sucedió con el artículo 250.

 

            Por otra parte, cabe recordar que al término de la discusión sobre la necesidad de dotar de recursos a la Dirección de Migración, el entonces Director de Migración, Lic. Marco Badilla, expresa que el costo de un pasaporte estaba fijado en $26, monto que considera bajo y que, además, tenía el inconveniente de que ingresaba a la caja única del Estado, sin que la Dirección recibiera algo sobre lo cobrado (folio 3766).

 

 Como ya indicamos, la obligación de pagar por el costo del pasaporte es de naturaleza tributaria. Pero, cuál es la naturaleza de la obligación de pagar treinta dólares.

 

El artículo 250 contiene una disposición de naturaleza tributaria. En dicho numeral se está también en presencia de una prestación obligatoria impuesta por Ley a toda persona que pretenda la obtención de un pasaporte, salvoconducto o documento de identidad y de viaje para personas extranjeras. Dicha prestación es consecuencia  de la potestad tributaria del Estado. En cumplimiento del principio de reserva de ley, la ley establece los elementos estructurales del tributo.

 

Al igual que en la obligación establecida en el artículo 249, el sujeto pasivo de la obligación de pagar los treinta dólares es toda persona nacional que obtenga un pasaporte o salvoconducto o persona extranjera que obtenga un documento de identidad y de viaje. 

 

            Uno de los elementos fundamentales del tributo es el hecho generador. Este es el presupuesto cuyo acaecimiento da origen a la obligación tributaria. El hecho generador del tributo que nos ocupa es un acto: la expedición del documento de que se trata. La persona deviene obligada a pagar el tributo en razón de que se le expide en su favor un documento migratorio.  Es decir, se está en presencia del mismo hecho generador que en el supuesto del artículo 249.

 

La diferencia estriba en el sujeto activo y la tarifa. El sujeto activo del tributo de los treinta dólares es el Estado. En efecto, la norma establece que el monto establecido deberá cancelarse a favor del Gobierno de la República. Los recursos que el tributo genere sirven para financiar la globalidad y universalidad de los gastos estatales. Por ello, deben ingresar a la caja única del Estado para ser presupuestados en la Ley de Presupuesto del Estado. Precisamente, como no hay afectación alguna de dichos recursos, no puede determinarse que estén destinados al pago de las libretas para expedir documentos migratorios.

 

            La tarifa es un monto fijo: la suma de $30. Dicho monto es único e invariable administrativamente. En ese sentido, se impone al sujeto pasivo obligado a pagar dicha suma sin cuestionar su monto, pero también a las autoridades administrativas que no podrían decidir no cobrarla y que carecen de competencia para variarla. Ergo, solo el legislador que estableció el monto puede modificarlo  o bien, disponer eliminarlo. 

 

Tenemos, en consecuencia, dos disposiciones que establecen obligaciones coactivas, de naturaleza tributaria, que gravan la expedición de documentos migratorios. Como consecuencia de lo cual, la persona beneficiada con la expedición de ese documento debe pagar conforme uno y otro artículo. Lo cual nos conduce al punto sometido por la Diputada Lic. Arguedas a su Despacho.

 

¿Existe un doble pago por un mismo hecho? En la medida en que se grava dos veces la misma persona en relación con la expedición del documento migratorio (hecho generador), existiendo unidad de tiempo y espacio, cabe considerar que efectivamente la Ley de Migración permite una doble imposición.

 

De la jurisprudencia constitucional en la materia se deriva que no existe una prohibición constitucional de la doble imposición. De acuerdo con la jurisprudencia dominante, la doble imposición resulta inconstitucional sólo en determinados supuestos. La Sala Constitucional ha señalado como uno de esos supuestos la imposición excesiva o “en demasía” (resolución N° 5374-2003 de 14:36 hrs. de 20 de junio de 2003). Lo que va de suyo cuando se afecte en forma confiscatoria o irrazonable la capacidad contributiva. Así, la Sala ha señalado:

 

“VIII.- DEL PRINCIPIO DE LA DOBLE IMPOSICIÓN. Tal y como lo ha señalado con anterioridad esta Sala –en sentencias número 2359-94, de las quince horas tres minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, criterio reiterado en sentencias número 4829-98, de las quince horas treinta y seis minutos del ocho de julio de mil novecientos noventa y ocho y número 7626-98, de las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho-, no existe una prohibición constitucional para establecer una doble imposición, de manera, que más que un principio de índole constitucional, lo sería de índole legal, y que la doctrina ha señalado que se da cuando hay identidad de sujeto pasivo (contribuyente), hecho generador y período fiscal, independientemente de si hay o no identidad del sujeto activo (administración tributaria, sea Gobierno Central o entidades descentralizadas, comprendiéndose por tales, las instituciones descentralizadas y municipalidades):

 

"III.- Para la doctrina mayoritaria del Derecho Tributario existen dos corrientes de limitaciones al poder tributario: a) los principios generales de índole constitucional entre los que se enlistan los de legalidad, también conocido como la reserva de ley; el de igualdad o isonomía en su doble forma de igualdad ante la ley y de la igualdad como base del impuesto y de las cargas públicas; el de generalidad, en virtud del cual el tributo se debe aplicar abarcando la totalidad de las categorías de personas o de bienes previstas en la ley y no a una parte de ellas; el de no confiscación, como consecuencia del principio constitucional de inviolabilidad de la propiedad privada; y b) las llamadas limitaciones de orden político, en la figura de la doble imposición, en razón de la coexistencia de entidades dotadas de poder tributario, actuando tanto en el plano nacional, como en el internacional. En términos muy generales, la doble imposición consiste en «gravar dos veces la misma persona o la misma cosa», concepto que abarca tanto la doble tributación por la misma autoridad, como la doble afectación por autoridades diferentes actuando en forma concurrente. Para la existencia de la doble tributación se requiere que exista unidad de sujeto pasivo, de objeto, de tiempo y de impuesto; en consecuencia existe doble o múltiple imposición cuando las mismas personas o los mismos bienes son gravados dos o más veces por análogo concepto, en el mismo período de tiempo, por parte de dos o más sujetos con poder tributario. Por otro lado, la doctrina también es conteste en estimar que la doble imposición se da solo respecto al objeto del impuesto, es decir, al ingreso o renta que el tributo afecta; sin embargo, no siempre que se afecta el objeto del impuesto, surge una doble imposición, sino que, como lo afirma la Procuraduría General de la República, se presenta una situación de impuestos excesivos o en demasía."

 

Es por ese motivo, que se estima que, en atención a la potestad tributaria reconocida a la Asamblea Legislativa, que le faculta para imponer las cargas tributarias nacionales y "aprobar" las municipalidades, que esta Sala ha considerado que de lo dispuesto en el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política que pareciera derivarse la posibilidad de establecer esa doble imposición:

 

"Como se observa, no existen norma o principio constitucional alguno que prohíba establecer una doble imposición tributaria sobre el mismo hecho generador, según lo alega el accionante. Todo lo contrario, es el mismo texto constitucional el que contempla la posibilidad de establecer esa doble imposición, por cuanto, por una parte, le otorga a la Asamblea Legislativa la facultad general de imponer los impuestos y demás cargas tributarias, y por otra, le otorga a la Asamblea Legislativa la facultad general de imponer los impuestos y demás cargas tributarias, y por otra, le otorga a las Municipalidades las mismas prerrogativas en su circunscripción territorial, previa autorización del Congreso." (Sentencia número 3494-94, reiterado en la número 7541-94).

 

No obstante lo anterior, es importante resaltar que en el caso concreto no existe ni se da esa doble imposición, según lo alega el accionante, por cuanto el impuesto de la renta y la patente municipal tienen distinto hecho generador, por cuanto, en el primer tributo, lo constituye la renta, que en este caso la base de cálculo se hace sobre el ingreso líquido; y en el segundo, el ejercicio de una actividad lucrativa; con lo cual, no se cumple la identidad en los tres elementos que se requieren para la doble o múltiple imposición tributaria, sea, del sujeto pasivo, hecho generador y período fiscal –tal y como lo señaló con anterioridad esta Sala, en sentencias número 7480-94 y 2531-95-“ Sala Constitucional, resolución 15391-2003 de 15:57 hrs. de 2003.

 

Es de advertir, no obstante, que una reciente resolución enumera entre los principios constitucionales de la tributación el de la proscripción de la doble imposición, así resolución N° 4704-2005 de 15:00 de 27 de abril de 2005). Dado que no existe desarrollo en la sentencia no es posible determinar si se ha presentado un cambio en la jurisprudencia y, en su caso, qué fundamenta tal cambio.

 

El hecho de que la expedición de documentos migratorios sea gravado con el monto fijo en dólares y la suma que establezca la Dirección como costo del documento, deriva no de una interpretación legal, sino de una norma jurídica. El problema lo origina, entonces, la Ley. Es por ello que la respuesta del ordenamiento a dicha situación pasa en primer término por el legislador. En efecto, es el legislador el que debe determinar cuál es el monto de la obligación tributaria por la expedición del documento migratorio y, en particular, del pasaporte.  Lo anterior, sin perjuicio de que el punto pueda ser discutido ante el Contralor de Constitucionalidad.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.-       El artículo 249 de la Ley de Migración y Extranjería establece la obligación de quien se beneficia por la expedición de un documento migratorio de pagar el costo de ese documento.

 

2.-       El pago del costo del documento migratorio es coactivo. Dicha obligación es expresión de la potestad tributaria del Estado.

 

3.-       Dado que la obligación surge por una actividad del Estado y el monto que se debe pagar está en relación con el costo de esta actividad, así como los recursos generados se destinan a financiar los materiales (de cualquier tipo) y equipo necesarios para la expedición de los documentos, cabe considerar que se está ante una tasa.

 

4.-       El artículo 250 de la Ley General de Migración y Extranjería establece la obligación de pagar la suma de treinta dólares, moneda de los Estados Unidos de América, por la expedición de los documentos migratorios que indica.

 

5.-       Tanto este tributo como la tasa establecida por el artículo 249 tienen el mismo sujeto pasivo (el beneficio del documento), hecho generador (la actividad de expedición del documento) e identidad temporal y espacial.

 

6.-       Se está en presencia de una doble imposición autorizada por la Ley.

 

7.-       En tanto los artículos 249 y 250 no sean modificados por el legislador o declarados inconstitucionales por la Sala Constitucional son eficaces y deben ser aplicados por la Administración Pública.

 

Del señor Ministro, muy atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc