C-410-2006

10 de octubre de 2006

 

 

 

 

Señora

Flora Matilde Vargas Bogarín

Directora

Colegio de San Luis Gonzaga

Presente

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio DE-119-2006 del 24 de agosto de 2006, recibido en mi despacho el 4 de octubre del año en curso, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si tiene o no el presidente de la Junta Administrativa de ese Colegio facultades legales para emitir voto de calidad en caso de empate en la votación.

 

 

I.-        ANTECEDENTES.

 

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

 

En vista de que el ente consultante no cuenta con un departamento  de Asesoría Legal no se presenta el respectivo dictamen, tal y como lo exige el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. Ante esta situación, y de manera excepcional, tal y como se ha hecho en otros casos, vamos a emitir un dictamen obviando el citado requisito.

 

B.-       Criterio de la Procuraduría General de la República.

 

El Órgano Asesor, en el dictamen C-117-91 de 5 de julio de 1991, concluyó que  el decreto ejecutivo n.° 2 de 14 de abril de 1946, que establece el Reglamento de la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga de Cartago, se encuentra plenamente vigente y que, sus disposiciones que no fueren contrarias a normas legales de carácter especial o general, son del todo aplicables.

 

 

II.-       SOBRE EL FONDO.

 

En el citado pronunciamiento, sobre un aspecto general del tema que nos ocupa, indicamos lo siguiente:

 

“La ley 4471 de 3 de diciembre de 1969 que reconoce la ‘autonomía plena’ del Colegio San Luis Gonzaga, según la reforma introducida por la ley Nº 5235 de 16 de julio de 1973, establece asimismo en su artículo 1º que dicha institución se regirá ‘por una Junta Administrativa Autónoma de nombramiento de la Municipalidad del Cantón Central de Cartago, que deberá escoger de las ternas que le presenten la Asociación de Padres de Familia, la Asociación de Estudiantes, el consejo de Profesores y la Asociación de Egresados del Colegio, a razón de un representante por cada una de esas agrupaciones; un quinto miembro lo escogerá la municipalidad de su propia iniciativa’.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley Nº 5235 dispone que: ‘El Poder Ejecutivo dictará, una vez promulgada esta ley, un decreto reformando el Reglamento de la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga en su artículo 1º, promulgado por Decreto Ejecutivo Nº 2 de 15 de abril de 1946 y sus reformas, con el fin de adecuarlo a los propósitos del artículo 1º de la presente ley’.

El decreto ejecutivo reglamentario, a que hace referencia la disposición legal copiada supra, aún no ha sido dictado.

Resulta importante destacar en este punto que la finalidad de la Ley 5235 está centrada únicamente en la integración de la Junta Administrativa del Colegio y procedimiento de selección de sus miembros, sin entrar a regular aspecto alguno en cuanto al funcionamiento de la institución, como tampoco en lo relativo a calidades, requisitos o condiciones que deberían llenar los integrantes de la Junta; cuando perfectamente podría haberlo hecho el legislador de la época, sino que por el contrario, en este último aspecto hizo una delegación expresa en el Poder Ejecutivo, atendiendo acaso a un sentido de tradición iniciado por el Decreto Nº 2 del año 1946, dejando en sus manos una cuestión que claramente se enmarca dentro de la materia de gobierno de la institución que perfectamente pudo haber regulado en la propia ley, dándose el fenómeno que en doctrina se conoce como ‘Delegación Legislativa’ o legislación delegada. (Vid. García de Enterría, E. ‘Curso de Derecho Administrativo’ Civitas 975, pgs. 153-188).

3º.- SENTENCIA Nº 1873-90 DE LA SALA CONSTITUCIONAL

El fallo de las quince horas cuarenta y cinco minutos del dieciocho de diciembre dictado por la Sala IV de la Corte Suprema de Justicia, en la acción de inconstitucionalidad promovida por el Licenciado Jorge Luis Villanueva Badilla en su carácter de Apoderado Judicial de la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga, que en su intervención ante el Concejo Municipal, alude el Regidor Lic. Quesada Román, directamente no es aplicable al caso, ni resuelve el problema planteado; revista, ciertamente, una gran importancia en cuanto delimita el radio de acción del Poder Público en la dirección y vigilancia de la educación pública y privada en Costa Rica. Incidentalmente acaso, la sentencia viene a confirmar la tesis sostenida por la Procuraduría desde el año 1986 (Dictamen C-14-86) que ya comentamos en el punto trasanterior.

En efecto, es en el Considerando II del fallo de cita donde se produce la confirmación de la tesis nuestra, en los siguientes términos: ‘… Aunque es curiosa la redacción del artículo 1º de la Ley Nº 4471, reformada por la 5235, su insistencia en el carácter autónomo del Colegio San Luis Gonzaga, que inclusive produjo el resello al veto a la última de las leyes citadas, no puede hacer concluir a esta Sala otra cosa más que nos encontramos frente a una institución autónoma del Estado de las reguladas en el Título XIV, artículos 188 y siguientes de la Constitución Política.’...

Ahora bien, en lo que al presente asunto interesa, es asimismo en el Considerando II del fallo de comentario donde se encuentra el respaldo de la tesis que hemos venido perfilando aquí. Dijo la Sala sobre el particular lo siguiente: ..."II. Que por Ley Nº 4471 del 3 de diciembre de 1969 se reconoció de modo... ‘terminante y explícito...’ la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga de Cartago, el cual estaría regido por una Junta Administrativa, aunque deroga tres artículos a los que no nos referiremos por no tener importancia en la solución del caso.’ (el subrayado es nuestro).

Ciertamente, la Ley 5235 que es la última normativa de esta naturaleza, dictada con el fin de regular al Colegio San Luis Gonzaga, respeta el resto del ordenamiento jurídico aplicable a la institución, pues como bien dice la Sala IV, sólo modifica la integración y el procedimiento de selección de la Junta Administrativa, con lo cual implícitamente se está dejando en vigencia a toda otra norma de igual o menor rango que no se le opusiera. Esta circunstancia, nos permite abordar de seguido el punto central de toda la consulta.

4º.- VIGENCIA DEL DECRETO Nº 2 DE 15 DE ABRIL DE 1946.

El Decreto Ejecutivo Nº 2 de 15 de abril de 1946 no encaja dentro de la categoría común de los reglamentos ejecutivos (secundum legem) como parece entenderlo el Regidor Quesada Román, en tanto que el mismo no desarrolla ni ejecuta ninguna ley previa, pues en realidad constituye un prototipo de los llamados ‘reglamentos autónomos’ o independientes (Praeter o extra legem) que la Constitución Política actual (Artículo 140, inciso 18) como la que estaba vigente en el momento de promulgarse el Reglamento de la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga (Constitución de 1871), autorizan. Así las cosas, no resulta un ‘ejercicio académico mal concebido’ el aceptar o interpretar que el Poder Ejecutivo pueda regular ciertas materias tales como la organización interna de sus Despachos, el funcionamiento de una junta directiva de un ente público u otras no reservadas expresamente a la ley, mediante reglamento, toda vez que se trata de una institución plenamente aceptada por el Derecho Administrativo y en modo alguno extraña a nuestro ordenamiento jurídico. Aunque, debe reconocerse que en el caso del Decreto Nº 2 del año 1946, el Poder Ejecutivo excedió un tanto sus potestades reglamentarias al incluir dentro de este Reglamento de la Junta, algunas disposiciones como la del artículo 17; donde se le confiere a la Junta ‘plena personalidad jurídica’ y capacidad de contratación y de representación en juicio, las cuales por trascender al ámbito jurídico de los administrados -en buena tesis- deberían haber sido reguladas por ley. No obstante, lo que pareciera un exceso del Poder Ejecutivo de aquella época, se remedia asimismo con la disposición del artículo 18 siguiente, según el cual, requieren de ‘aprobación legislativa’ determinados acuerdos de la Junta, cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles, propiedad de la Institución, por sobre determinado monto.

Finalmente, cabe anotar que el Decreto Nº 2 de comentario fue reformado en su artículo 4º, mediante Decreto Ejecutivo Nº 38 de 23 de mayo de 1967 emitido por el Presidente de la República y el Ministro de Educación, considerando al efecto que ‘…la iniciativa presentada por la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga tendiente a modificar el artículo 4º del Reglamento de la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga, ya que la actual disposición establece incompatibilidad entre el cargo de miembro director de la Junta y el de profesor de cualquier colegio, lo que imposibilita a muy distinguidos profesores para formar parte de la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga, sin bien está justificada en el punto a evitar que los profesores del Colegio puedan ser directores de la Junta, pues de no establecer así se daría el peligroso contrasentido de admitir la existencia de una Junta Administrativa formada por miembros que son al mismo tiempo sus administrados, no es menos cierto que ese contrasentido se elimina si la incompatibilidad aludida se establece entre el cargo de Director y el de Profesor del mismo Colegio, únicamente...’ (sic)”.

 

El voto de la Sala Constitucional que se cita fue reiterado en el n.° 8519-98 (1).

 

En otro orden de ideas, y como otro elemento general necesario para resolver el asunto que tenemos entre manos, hemos de indicar que el voto de calidad, también denominado preponderante o decisivo, “(…) es el que corresponde en una junta, asamblea, colegio o Consejo a determinada persona o miembro del mismo, casi sin excepción a su presidente, para resolver en caso de empate, adhiriéndose al parecer que mejor le parezca” (vid. CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual, tomo IV, Buenos Aires, Editorial Heliasta S.R.L., octava edición, 1974, pág. 438). Además, cuando el presidente ha votado por uno de los criterios, dictámenes, candidatos, etc. decide también el empate.

 

Adoptando como marco de referencia lo dicho hasta acá, la aplicación de la normativa que regula la organización y el funcionamiento de la Junta Administrativa del Colegio de San Luis Gonzaga, es, en primer lugar, su reglamento, decreto ejecutivo n.° 2 de 15 de abril de 1946, en los términos indicados en el dictamen 117-91.

 

Efectivamente, como usted bien señala, el numeral 20 de ese cuerpo normativo no establece como una atribución del presidente de la Junta Administrativa del Colegio el ejercicio del voto de calidad en caso de empate. Hecho que sí ocurre, en el supuesto del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, decreto ejecutivo n.° 31024 de 03 de febrero del 2003, concretamente: en el inciso f) del artículo 17.

 

Establecido lo anterior, existen al menos dos razones para concluir que el presidente de la Junta Administrativa del Colegio tiene voto de calidad en caso de empate. En primer lugar, porque, ante la laguna que presenta la normativa reglamentaria del Colegio, se puede aplicar por analogía la norma que se encuentra en el segundo reglamento, pues estamos en presencia de entes con una naturaleza parecida y ante un caso similar. En efecto, tanto la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución Nº 787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001, confirmó la sentencia de los tribunales contenciosos de primera instancia, como la Procuraduría General de la República, en los dictámenes C-386-2003 de 9 de diciembre del 2003 y el C-170-05 de 06 de mayo del 2005, han establecido que la naturaleza jurídica de las  Juntas Administrativas es la de entes descentralizados. Por otra parte, el artículo 12 del Código Civil  señala que resulta procedente la aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplan un supuesto específico, pero regulan otro semejante en el que se aprecia identidad de razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación. Como puede observarse, la analogía es un método o procedimiento de creación de una regla general, para un supuesto no previsto por una norma anterior, regida por el principio que donde existe el mismo caso debe aplicarse la misma disposición.

 

“Esto significa dos cosas que definen y a la vez aclaran su alcance:

 

-            que la analogía produce una regla nueva con un supuesto de aplicación también nuevo, que comprende tanto el previsto como el no previsto, y que es el resultado de una reducción de ambos a sus características comunes, que ameritan consecuencias jurídicas iguales.  En razón de ello, la analogía es una fuente de derecho, y a la vez, una forma de integración del mismo.

 

-            Que la aplicación analógica supone que el caso no previsto, es sustancialmente el mismo que el previsto, desde un punto estimativo o valorativo porque esas normas comunes, por encima de otras irrelevantes, se consideran suficientemente significativas a la luz de un criterio de valor, como para concluir en que producen la igualdad jurídica de las dos hipótesis. La aplicación analógica supone un caso no previsto y revestido de múltiples notas accidentales, que deben eliminarse, hasta reducir el hecho a una hipótesis nueva pero equivalente a la contemplada en abstracto por la norma. Esto supone un criterio de selección de las notas del caso, para residuar  las que son significativas, que sólo pueden darlo las valoraciones y preferencias del órgano aplicador, inspiradas fundamentalmente en los fines de la ley. Habrá analogía únicamente si la valoración que está detrás de la norma existente en relación con el caso previsto es aplicable por igual al no previsto, pese a las diversidades accidentales (a la luz de esa misma valoración) que éste último puede presentar (2)”.

 

Por su parte, Juan Francisco Linares nos dice de este método lo siguiente:

 

“EL RAZONAMIENTO JURÍDICO POR ANALOGÍA.- El razonamiento jurídico por analogía se desenvuelve en la siguiente forma: previstos y contemplados los casos a, b y c por una ley, y siendo el caso d, no previsto,  sustancialmente similar a aquéllos, el género leal que incluye los casos a, b y c debe considerarse compresivo  también de d. Por ‘sustancialmente similar’ se significaría, según Bobbio, que la razón suficiente de a, b y c es la misma que la d. Y por razón suficiente debe entenderse según él la eadem ratio (3) o ratio  juris de la ley; y de acuerdo con lo que enseña Bobbio, significa, o relación de fundamento a consecuencia o relación de causalidad. (4)”.

 

Con base en el anterior marco teórico, nos corresponde determinar si procede o no la analogía en el caso que estamos analizando. Para ello, se hace necesario, en primer lugar, determinar si se da o no el caso no previsto en la norma (artículo 20) que se encuentra en el Reglamento de la Junta Administrativa del Colegio. En segundo término, es preciso establecer si el caso que prevé el inciso f) del artículo 17 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas es sustancialmente similar al que se presenta en el primero, pero que no se encuentra regulado. Se puede afirmar que, en cuanto al primer aspecto, el primer Reglamento presenta una laguna. En cuanto al segundo, existe similitud entre el caso que prevé el artículo 17 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas y el supuesto no contemplado en el artículo 20 del primer Reglamento, porque se trata de presidentes, en ambos casos, de Juntas Administrativas de Colegios, por lo que la analogía resulta de aplicación en el presente supuesto.

 

En contra de lo que venimos afirmando, alguien podría señalar que la norma reglamentaria que se aplica en forma analogía al presente caso, es contraria al ordenamiento jurídico, toda vez que el artículo 407 del Código de Educación, Ley n.° 181 de 18 de agosto de 1944, no le otorga ese voto de calidad al presidente de las Juntas Administrativas de los Colegios, lo que contraviene el principio de eficacia, fuerza o autoridad de ley, pues se le están otorgando a ese funcionario atribuciones que la ley no le concede. Además, se está desconociendo el principio sentado por la Sala Constitucional (vid. votos n.° 7735-94 y n.° 6379-02), en el sentido de que el reglamento ejecutivo es una norma subordinada, secundaria y al servicio de la ley. Así las cosas, el reglamento ejecutivo no puede alterar el contenido la ley, “(…) pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en legislador” (vid. voto n.° 2382-96 de la Sala Constitucional). Incluso, podría afirmar que el numeral 20 del Reglamento de la Junta Administrativa del Colegio es copia del citado artículo del Código de Educación, con la única excepción del inciso 8). 

 

Aunque el argumento anterior resulta persuasivo, no es real. Y es que ocurre que la Ley General de la Administración Pública, en su numeral 49, inciso f), le atribuye al presidente de los órganos colegiados, el resolver cualquier asunto en caso de empate, para cuyo supuesto tiene voto de calidad. Así las cosas, a las atribuciones que se les otorgan a los presidentes de las Juntas Administrativas de los Colegios en el artículo 407 del Código de Educación deben adicionárseles las que se encuentran en la primera ley que no contradigan las de la segunda, por lo que la norma reglamentaria, más concretamente el inciso f) del artículo 17 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, es conforme con el ordenamiento jurídico, ya que no se lesiona el principio de eficacia, fuerza o autoridad de ley, ni la tesis del Tribunal Constitucional, en el sentido de que el reglamento ejecutivo es una norma subordinada, secundaria y al servicio de la ley. Así las cosas, resulta de aplicación la analogía en el presente caso.

 

La segunda razón para decantarnos por la postura que estamos siguiendo, es precisamente que la Junta Administrativa del Colegio es un órgano colegiado de la Administración Pública, por lo que se le aplican las normas que se encuentran en la Ley General de la Administración Pública que regulan la organización y el funcionamiento de estos órganos, máxime que, en el presente caso, estamos en presencia de un precepto de rango legal, el cual, con base en el principio de autoridad, fuerza o eficacia de ley se impone frente a normas de inferior rango (fuerza activa o potencia de la ley). Desde nuestra perspectiva, este resulta ser un argumento contundente para afirmar que el presidente de la Junta Directiva del Colegio goza del voto de calidad en caso de empate.

 

 

III.-     CONCLUSIÓN.

 

El presidente de la Junta Administrativa del Colegio San Luis Gonzaga posee voto de calidad en caso de empate.

 

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

FCV/mvc

 

 

Notas:

(1) “Según lo afirmó el Director recurrido, por sentencia No. 1873-90, esta Sala reconoció al Colegio su estatus jurídico de Institución Autónoma. Si bien, siendo una situación particular, como se reconoce en la sentencia indicada, la Sala dispuso entre otras cosas que ello no puede entenderse fuera de los propios límites regulados en el artículo 188 de la Constitución Política, pues en apariencia se coloca a esta institución educativa en una situación diferente a la mayor parte de los centros educativos del país, gozando de autonomía administrativa y de gobierno, y hasta se ha llegado a afirmar -según se informa- por parte del Director Regional de Cartago del Ministerio de Educación Pública, que se le tiene como una institución privada, no obstante ello, no puede entenderse que dicho Colegio se encuentra al margen incluso de las otras disposiciones constitucionales sobre la educación oficial del Estado, como se analiza a continuación. Así, la Sala en la sentencia 1873-90 estableció: " IV.- Que partiendo de la interpretación de los citados textos constitucionales, es preciso analizar si la enseñanza impartida en el Colegio San Luis Gonzaga es oficial o privada, con el propósito de determinar si sobre ella existe una dirección a cargo del Consejo Superior de Educación (artículo 81) o una simple inspección, que le compete al Estado (artículo 79). Como se indicó anteriormente, el Colegio San Luis Gonzaga es una institución autónoma del Estado, no privada, y regulada por las disposiciones propias de éste. Se trata, pues de una institución de enseñanza oficial, pues constitucionalmente no existe otra clasificación. O se somete a las competencias del Consejo Superior de Educación o admite la inspección estatal. Como lo dice el propio accionante, nunca ha sido el Colegio San Luis Gonzaga un ente privado: se originó por Decreto No. 98 del 1 de setiembre de 1842 por la Asamblea Constituyente como un centro de enseñanza pública bajo la dependencia de la Municipalidad de Cartago, lo cual quedó aún más evidenciado en la Ley NO.5235, que establece una Junta Administrativa autónoma de nombramiento de la Municipalidad del cantón central de Cartago, escogiendo sus representantes de ternas que le presentan diversos grupos. Ahora bien, por tratarse de una autonomía otorgada por ley, la misma se subordina, no solo a las normas constitucionales propias de su régimen general (artículos 188 al 190), sino especialmente al artículo constitucional que regula el sistema de enseñanza. Así pues, por más esfuerzos dialécticos que se puedan hacer, no es posible desconocer la normativa del artículo 81, que somete a la dirección del Consejo Superior de Educación la enseñanza oficial, dentro de la cual debe incluirse la que presta el Colegio San Luis Gonzaga. No es posible que una ley ordinaria, aún aprobada por mayoría calificada, pretenda ignorar el mandato constitucional del artículo 81, ni tampoco es posible sostener válidamente que, por ley, se ha creado una tercera categoría de instituciones educativas ajenas a ningún tipo de fiscalización, dirección o inspección. Para esta Sala la educación que se imparte en el Colegio San Luis Gonzaga es oficial, como institución autónoma que es, y sometida por ello a la dirección del Consejo Superior de Educación".

(2) ORTIZ ORTIZ (Eduardo) Tesis de Derecho Administrativo, volumen I,  San José,  Editorial Etradtmann S.A., 1998, págs. 195 y 196.

(3) LINARES (Juan Francisco) Caso Administrativo no Previsto. Buenos Aires, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, 1976, págs. 56, 57 y 58, nos señala sobre la eadem ratio y el principio de razón suficiente lo siguiente: “Todo fundamento o razón suficiente se compone de una razón de esencia, de una razón de existencia, y de una razón de verdad. Esas tres raíces se dan en el derecho del modo siguiente: La razón de esencia es la norma como pensamiento y, si se quiere, todo el orden jurídico como conjunto estructurado de pensamientos normativos; la raíz de existencia es la efectividad o vigencia de esa norma como conducta compartida, que se realiza en tanto en cuanto hecho social; y la raíz de verdad es la justicia como valoración jurídica. Es esa razón suficiente, de triple raíz, la que debe tomar en cuenta el razonamiento por analogía, con las modalidades siguientes.

Se trata de establecer una norma general aplicable que tenga la misma razón suficiente que aquella  de la cual parte el razonamiento, pero mayor extensión lógica. La preestablecida y la que se explicitará deben tener una semejanza en las tres raíces de razón suficiente. La raíz de esencia de la preestablecida y de la que se establezca arraigará en la Constitución y otras normas de grado inferior que integran el sistema dogmático de que se trate. La raíz de verdad será la justicia que consagren la norma preestablecida y de que se explicite  con especial referencia  al caso no previsto por aquélla. La raíz de existencia será la semejanza del substrato de conducta del caso con los mentados por la ley preestablecida y además la eficacia o vigencia de la norma preestablecida y de la explicitada; si bien la de esta última comienza al ser determinada.  En esa raíz de existencia se insertan todas las razones de política jurídica que tuvo el órgano legislador para dictar la norma preestablecida; es decir, las razones de técnica social.

En cuanto a la raíz de justicia, vale la pena señalar que las semejanza de las circunstancias del caso en estudio con las previstas por la norma preestablecida, se determina también sobre la base del sentido de justicia de ambos términos de comparación; no reduce a la mera semejanza en el substrato de conducta de ambas”.

(4) LINARES (Juan Francisco). Op. cit., pág. 56.