OJ-112-2006

7 de agosto de 2006

 

 

 

Señor

Mario Quirós Lara

Diputado

Asamblea Legislativa

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su carta del 21 de julio del 2006, a través de la cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre los siguientes aspectos:

 

“¿Cuáles son los requisitos que debe cumplir el concesionario de servicios públicos de transportes de personas en modalidad taxi de acuerdo con a la Ley 7969 y sus transitorios. Cuál es la vigencia de los transitorios de esa Ley?

¿Cuáles son las obligaciones que se derivan de la Constitución Política y de la Ley de la ARESEP Ley número 7593 acerca de las obligaciones del prestador del servicio de transporte público de personas en modalidad taxi?

¿Qué acciones tiene en su favor la administración pública para el caso de los concesionarios que estén incumpliendo los términos del contrato suscrito con la administración?

¿En cuáles responsabilidades y consecuencias incurre el funcionario público que no actué ante los incumplimientos de los contratos derivados de proceso de licitación pública?

¿Cuánto tiempo puede mantenerse abierto un proceso de recepción de oferta y adjudicación de concesiones de servicio público de transporte modalidad taxi?

¿Para las exoneraciones a los vehículos para un nuevo proceso licitatorio, que porcentaje de exoneración está vigente y desde la fecha?, según el artículo 60, capítulo 10, de la Ley número 7969”.

 

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el diputado.

 

 

I.-        IMPOSIBILIDAD DE EJERCER LA FUNCIÓN CONSULTIVA EN LOS TRES     ÚLTIMOS TEMAS CONSULTADOS.

 

            La Procuraduría General de la República, a través de la técnica de las opiniones jurídicas, ha evacuado las consultas que sobre diversos temas nos plantean los señores diputados. No obstante lo anterior, en varias ocasiones hemos tenido que declinar la competencia, debido a que la materia es exclusiva de otro órgano o ente público. En efecto, cuando la materia consultada es la hacendaria o de contratación administrativa, sobre la cual, como es bien sabido, la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalerte, exclusiva y excluyente, nos hemos abstenido de ejercer la función consultiva (véase la opinión jurídica 115-2001 de 22 de agosto del 2001, dirigida al diputado Campos Chavarría y la OJ-065-2005 de 23 de mayo del 2005 dirigida a la diputada Navarro Vargas). También, cuando estamos en presencia de materia electoral, la que corresponde en forma exclusiva y prevalente al  Tribunal Supremo de Elecciones (véanse, entre otras, las opiniones jurídicas O.J.-080-2001 de 25 de junio del 2001, dirigida al diputado Guevara Guth, y la O.J.-016-2003 de 3 de febrero del 2003, dirigida al diputado Huezo Arias)

 

         En el caso que nos ocupa, no cabe duda que las tres últimas interrogantes que se nos plantean se subsumen en la materia de contratación administrativa, en la que la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente, por lo que no puede el Órgano Asesor abordar los temas consultados. Máxime que, en la sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, el Tribunal Constitucional definió la competencia de la Contraloría General de la República en la materia de contratación administrativa así:

“En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa”.  (Las negritas no corresponden al original).

            En resumen, la Contraloría es la encargada de la fiscalización de la Hacienda Pública que incluye los procedimientos de contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se complementan con lo que  las leyes de la República desarrollen en lo particular (Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos  Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004).

            En vista de lo anterior, nos limitaremos únicamente a contestar las cuatro primeras interrogantes.

 

II.-       SOBRE EL FONDO.

            Debido a que son varias las preguntas que se nos plantean, por razones lógicas y de orden, las vamos a responder en forma separada.

A.-       REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LOS CONCESIONARIOS DE TRANSPORTE EN MODALIDAD TAXI DE ACUERDO A LA LEY N.° 7969.

            De conformidad con el artículo 48 de la Ley n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad Taxi, son los siguientes:

            a) Acreditar, mediante la certificación respectiva, las condiciones de capacitación señaladas en el artículo 50 de esa ley.

            b) Demostrar idoneidad para prestar el servicio de taxi.

            c) Acreditar, por medio de una copia certificada, que poseen la licencia C-1, conforme a la Ley de tránsito por vías públicas y terrestres, No. 7331, de 13 de abril de 1993.

            d) Comprometerse, mediante declaración jurada rendida ante notario público, a conducir personalmente, al menos durante una jornada de ocho horas diarias, el vehículo amparado por la concesión.

            e) Acreditar, por certificación, que no ha cedido contratos de concesión o permisos para el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, durante los diez años previos al otorgamiento de la concesión.

            El requisito del inciso e) puede ser excepcionado por  el Consejo de Transporte Público, mediante un acto debidamente motivado, y los demás cuando se presente una de las siguientes circunstancias:

            a) Quienes presenten alguna discapacidad que les impida prestar directamente el servicio de taxi.

            b) Las mujeres jefas de hogar.

            c) Las personas mayores de sesenta años.

            d) Quienes, por enfermedad sobreviniente, no puedan cumplir la obligación de conducir personalmente el vehículo.

            Por otra parte, el artículo 50 de la citada Ley establece que para conducir los vehículos del servicio público de taxi, se requiere estar capacitado y cumplir los requisitos fijados en la Ley de Tránsito por Vías Públicas y Terrestres, No. 7331 de 13 de abril de 1993. Además, el Consejo de Transporte Público, en coordinación con la Dirección de Educación Vial y el Instituto Nacional de Aprendizaje, les compete disponer los cursos de capacitación pertinentes para los prestatarios del servicio, procurando mejorar su condición personal y las operativas del servicio. Los contenidos y requisitos de los cursos son definidos mediante el reglamento de la citada ley.

            En las normas transitorias, concretamente en el número I, se señala que durante el lapso que transcurra entre la publicación de la citada ley y la primera adjudicación de concesiones conforme a esta, se autoriza a los concesionarios y permisionarios del servicio público de taxi, que estén brindando ese servicio, a continuar  prestándolo en las mismas condiciones que lo venían haciendo.

 

B.-       VIGENCIA DE LOS TRÁNSITORIOS DE LA LEY.

            Como es bien sabido, el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la nueva ley. En el dictamen C-060-99 del 24 de marzo de 1999, expresamos sobre el tema lo siguiente:

 

“Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienen a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley;  esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

 

‘a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley,  bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia  de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b)    Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva…” F. SAUBS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211’.

 

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídica previa o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

 

‘En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes  estableciendo  cuál de las dos –la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica.  Así, por ejemplo,  puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflictos en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino  que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable.  Junto a esta posibilidad,  cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica – diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva-,  a las situaciones pendientes al momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho Internacional Privado, normas materiales,  que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal  no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren  a un número de posibles situaciones no indefinido;  y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes’ L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’”

 

Dicho lo anterior, en el caso de estudio, la vigencia de las normas transitorias de la Ley n.° 7969 están referidas a los supuestos de hecho que en estas se prevén, de tal forma que cuando acontezcan las normas pierden toda vigencia. Así las cosas, si se hace la primera adjudicación perderían vigencias los transitorios I, VI, VII, VIII y IX. En los demás casos, la vigencia del Transitorio está determinada por el tiempo, concretamente en el caso del Transitorio II treinta días siguientes y seis meses siguientes de la vigencia de la norma, en el del Transitorio III durante un año a partir de la vigencia de la norma, en el del Transitorio V treinta y seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la cita ley y, por último, el Transitorio IV, una vez que se haya concluido el proceso de liquidación de TRANSMESA y se cuente con la autorización de la Contraloría General de la República.

 

C.-       OBLIGACIONES DE LOS CONCESIONARIOS.

            Con base en la doctrina de los poderes inherentes o implícitos del numeral 40 de la Ley n.° 7969 se derivan una serie de obligaciones que deben cumplir los concesionarios del servicio público de taxi. Como es bien sabido, con base en esta postura doctrina puede inferirse por interpretación de las normas más que sobre su texto directo, con ciertas salvedades. Ahora bien, “…este proceso deductivo no legitima por sí mismo ninguna interpretación extensiva, y ni siquiera analógica, de la legalidad como atributiva de poderes a la Administración; tal interpretación extensiva o la aplicación de la analogía están aquí más bien excluidas de principio. Se trata, simplemente, de hacer coherente el sistema legal, que ha de suponerse, que responde a un orden de razón y no a un casuismo ciego, lo cual, por otra parte, está claro desde la doctrina general del ordenamiento que más atrás se ha expuesto y que impide identificar a éste con la Ley escrita. En este difícil filo entre una prohibición de extensiones analógicas  y una exigencia de coherencia legal se mueve la doctrina de los poderes inherentes o implícitos, que son, en definitiva, poderes efectivamente atribuidos por el ordenamiento, aunque no por el componente escrito del mismo’ (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro, Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Civitas S.A. reimpresión a la tercera edición, 1980, página 378). Esta tesis ha sido avala por el Tribunal Constitucional, cuando en el voto n.° 3136-95, manifestó lo siguiente:

 

 ‘II. Específicamente, el artículo 7 de la Ley de Creación del Depósito Libre de Golfito faculta al Ministerio de Hacienda para establecer limitaciones cuantitativas para el almacenamiento y expendio de determinados artículos cuando determine que su venta incide negativamente en el desarrollo de las industrias nacionales, en la balanza de pagos, o en las recaudaciones fiscales. En otras palabras, la posibilidad de declarar la caducidad de la concesión por incumplimiento de las obligaciones del concesionario, queda implícitamente involucrada en las potestades de fiscalización y de control que tienen las autoridades que administran el Depósito, por lo cual, la norma impugnada no tendría sentido punitivo, sino de autoprotección de un servicio que fuera establecido en beneficio del interés público.’  (Las negritas no corresponden al original).

            Así las cosas, con base en la Ley 7969, el concesionario del servicio público de taxis tiene las obligaciones y los deberes que se indican en esa ley, su reglamento o leyes y reglamentos conexos, verbigracia la Ley n.° 7593 como se verá más adelante, además, del deber de aportar datos veraces a la momento de presentar su oferta en el concurso público, de no ceder la concesión a favor de un tercero sin la autorización del Consejo de Transporte Público, de formalizar el contrato de concesión dentro de los treinta días siguientes contados a partir de la adjudicación, de no incurrir en las causales establecidas para la rescisión y resolución contractual dispuestas en la Ley de Contratación Administrativa, Ley n.° 7494 de 2 de mayo de 1994 y el deber de cumplir con el plazo de la concesión.

            Por otra parte, de conformidad con la Ley n.° 7593 de 09 de agosto de 1996, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), en su numeral 14, se pueden extraer las siguientes obligaciones de los concesionarios:

            a) Cumplir con las disposiciones que dicte la Autoridad Reguladora en materia de prestación del servicio, de acuerdo con lo establecido en las leyes y los reglamentos respectivos.

b) Mantener instalaciones y equipos en buen estado, de manera que no constituyan peligro para personas ni propiedades, y no causen interrupción del servicio.

            c) Suministrar oportunamente, a la Autoridad Reguladora, la información que les solicite, relativa a la prestación del servicio.

            d) Presentar, cuando la Autoridad Reguladora lo requiera, los registros contables de sus operaciones, conforme lo disponen esta ley y sus reglamentos.

            e) Proteger, conservar, recuperar y utilizar racionalmente los recursos naturales relacionados con la explotación del servicio público, según la legislación vigente.

f) Permitir a la Autoridad Reguladora el acceso a sus instalaciones y equipos, así como la comunicación con el personal, para cumplir con esa ley y su reglamento.

            g) Realizar actividades o inversiones no rentables por sí mismas, en los ámbitos territorial y material de su competencia. Sin embargo, aun cuando la actividad o inversión no sea rentable por sí misma, su costo debe estar cubierto por los ingresos globales del servicio público que presta. La empresa puede ser obligada a suministrarlo, respetando el límite de su capacidad.

            h) Admitir, sin discriminación, el acceso al servicio a quienes lo soliciten dentro de su campo.

            i) Estar preparados para asegurar, en el corto plazo, la prestación del servicio ante el incremento de la demanda.

            j) Brindar el servicio en condiciones adecuadas y con la regularidad y seguridad que su naturaleza, la concesión o el permiso indiquen.

            k) Prestar el servicio a sus clientes en condiciones de igualdad y cobrarles un precio justo y razonable por el servicio prestado.

 

D.-       POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN CUANDO SE DA UN INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO POR PARTE DEL CONCESIONARIO.

            Con base en el artículo 40 de la Ley n.° 7969 se establecen varias causales que le permiten a la Administración dar por terminado el contrato de concesión cuando se da uno de los siguientes incumplimientos de las obligaciones y deberes del concesionario. A saber:

            a) Incumplir las obligaciones y los deberes fijados en esta ley, su reglamento, el contrato o leyes y reglamentos conexos.

            b) Comprobar, en cualquier momento, la presentación de datos falsos o inexactos en la oferta.

            c) Ceder la concesión a favor de un tercero, sin autorización del Consejo de Transporte Público.

            d) Dejar de formalizar el contrato de concesión por treinta días, contados a partir de la adjudicación.

            e) Incurrir en las causales establecidas para la rescisión y resolución contractual dispuestas en la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento.

            f) Cumplir el plazo.

            g) Por remate judicial, declarado en sentencia firme, del vehículo objeto de la concesión.

            Como puede deducirse, en la mayoría de los casos se estaría decretando la caducidad de la concesión. La doctrina señala que este instituto se aplica cuando el concesionario no cumple debidamente con sus obligaciones. “Esta medida implica una sanción que la administración aplica al concesionario porque éste no ha cumplido las obligaciones contraídas de hacer funcionar el servicio de manera regular y continua. Se sostiene que, en cierta medida, la caducidad equivale a la condición resolutoria implícita del derecho civil pero con un régimen jurídico adecuado a la naturaleza y peculiaridades de la concesión de servicios públicos” (Véase DIEZ, Manuel María. Derecho Administrativo. Buenos Aires, Bibliografía Ameba, 1967, Tomo III, página 297). La caducidad de la concesión constituye la sanción más grave que puede imponerse al concesionario. En vista de ello, y dada la perturbación que puede provocar en el funcionamiento normal del servicio público, la doctrina estima “(…)  que la caducidad debe estar precedida de una notificación o intimación al concesionario para que un plazo razonable cese en el incumplimiento de sus obligaciones. Vale decir, el concesionario debe ser puesto en mora para que corresponda la caducidad” (Véase DIEZ, Manuel María. Op. cit. Página 298).

            Por otra parte, el artículo 41 de la Ley n.° 7969 autoriza al Consejo de Transporte Público a modificar el contenido del contrato de concesión, en resguardo del interés público o para una situación de carácter imprevisible.

            Por último, con base en la opinión jurídica O.J.-117-02 de 16 de agosto del 2002, la ARESEP tiene competencia para "revocar" la concesión o el permiso para la prestación del servicio público de taxi, en los casos en que se compruebe el uso de información falsa o alterada en cualquiera de los procedimientos fijados en la ley de la ARESEP.

            Está de por demás indicar que, tanto el Consejo de Transporte Público como la ARESEP, cuando inician un procedimiento de caducidad, cancelación o revocación de una concesión de trasporte público de taxi, deben garantizarle al concesionario el derecho al debido proceso, en los términos y condiciones que ha sido fijado por la Sala Constitucional en su jurisprudencia.

 

III.-     CONCLUSIONES.

 

1.-       En el artículo 48 y siguientes de la Ley n.° 7969 se establece de forma clara y             precisa los requisitos subjetivos que debe reunir un concesionario para prestar el      servicio público de taxi.

 

2.-       Una vez que han acontecido los supuestos de hecho que prevén las normas     transitorias, estas pierden su vigencia.

 

3.-       Las obligaciones de los concesionarios son las que se extraen en forma implícita          del numeral 40 de la Ley n.| 7969 y, en forma expresa, del numeral 14 de la Ley    n.° 7593.

 

4.-       El Consejo de Transporte Público puede declarar la caducidad de la concesión de      servicio público de taxi cuando se da una de las causales prevista en el numeral           40 de la Ley n.° 7969.

 

5.-       La ARESEP tiene competencia para "revocar" la concesión o el permiso para la         prestación del servicio público de taxi, en los casos en que se compruebe el uso         de información falsa o alterada en cualquiera de los procedimientos fijados en la      ley de la ARESEP.

 

6.-       Las tres últimas interrogantes no se responden porque caen dentro de la          competencia que, en materia administrativa, corresponde, en forma prevalente,        exclusiva y excluyente, a la Contraloría General de la República.

 

            De usted, con toda consideración y estima,

 

 

 

 

            Dr. Fernando Castillo Víquez

            Procurador Constitucional

 

 

FCV/dbc