C-295-2006

21 de julio de 2006

Sra.  Deynis Pérez Arguedas

Auditora Interna

Municipalidad de Coto Brus

S. O.

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio AI-06-2006 del 13 de febrero del 2006, en el que consulta el criterio de este Órgano Técnico Jurídico “…con respecto a si un vecino del cantón solicita a la Municipalidad una lista de contribuyentes del Impuesto de Bienes Inmuebles sean personas físicas o jurídicas que han cancelado o no sus impuestos al Municipio, si es obligación (sic) de la Administración municipal brindar dicha información o si por el contrario desde el punto de vista legal se considera que dicha información es de carácter confidencial”.

            Para atender el asunto planteado se hará referencia al derecho a la intimidad dentro del marco genérico de los derechos fundamentales, para posteriormente analizar el Registro de Valores sobre Bienes Inmuebles.

A.-  LOS DERECHOS FUNDAMENTALES NO SON ABSOLUTOS

            Un régimen de Derecho se caracteriza por la necesaria complementariedad que debe existir entre los diferentes derechos fundamentales.  Y es que en materia de derechos humanos, así como en los diferentes ámbitos de la vida humana, no existen absolutos.  El ejercicio de un derecho limita, en muchos de los casos, el ejercicio de otro.  De allí que la razonabilidad del sistema jurídico radica en el justo límite impuesto a cada una de sus partes, de modo tal que se dirija hacia el máximo disfrute de los derechos por la sociedad en su conjunto.

            El derecho a la intimidad y el derecho de acceso a la información ejemplifican la relatividad de los derechos fundamentales.  Así como el derecho a la intimidad constituye un límite al derecho de acceso a la información, la información de interés público constituye un límite al derecho a la intimidad.  De allí que la información que por su naturaleza sea calificada inicialmente como “confidencial” y, por ende, protegida por el derecho a la intimidad, pueda develarse a terceros en razón del “interés público” presente en la misma.

            En tanto la morosidad tributaria se encuentra inmersa en esta doble tutela, interesa hacer una primera referencia al derecho a la intimidad, para posteriormente analizar el interés público presente en la morosidad tributaria.

1.-  Sobre el derecho a la intimidad

            El derecho a la intimidad forma parte del rango de derechos fundamentales inherentes a la persona humana.  Se trata, en este sentido, de uno de los presupuestos básicos para el pleno desarrollo de la personalidad que surge de la dignidad propia del ser humano, y cuyo reconocimiento ha sido plasmado en los diversos instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, así como en las constituciones políticas de un número significativo de naciones.

            En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 24 de la Carta Fundamental consagra de forma clara y específica el derecho a la intimidad.  Pero, además, la jurisprudencia constitucional ha sido prolífera en torno a la protección del referido derecho.  La Constitución dispone al efecto:

“ARTÍCULO 24.- Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación. (Así reformado por ley No.7607 de 29 de mayo de 1996)”.

La Sala Constitucional ha definido el derecho a la intimidad como “…el derecho del individuo a tener un sector personal una esfera privada de su vida, inaccesible al público salvo expresa voluntad del interesado” (consulta legislativa N.° 678-91 de las 14:16 horas del 27 de marzo de 1991).  Al tratarse de un derecho fundamental, su régimen se reserva a la ley, de modo tal que únicamente por razones de orden público, protección de la moral y de terceros, el legislador se encuentra autorizado para regular su ejercicio (artículo 28 de la Constitución Política).  Regulación que, en todo caso, debe ajustarse a los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

En el derecho internacional, la intimidad o privacidad de las personas también ha sido ampliamente protegida.  La Declaración Universal de Derechos Humanos dispone que “(n)adie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o su reputación.  Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques” (artículo 12).  Por su parte, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre consagran la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, como manifestaciones propias del derecho a la intimidad (artículos 9 y 10).

Ahora bien, la inviolabilidad de la información y de los documentos privados es una de las manifestaciones del derecho a la intimidad consagrada expresamente en el texto constitucional:  “Esta garantía protege la confidencialidad de los documentos e informaciones privadas, impide a los particulares el acceso a ellos y prohíbe a las instituciones y los privados su suministro a terceros” (Voto N.° 5376-94 de las 11:45 horas del 16 de setiembre de 1994).  Como ya lo ha señalado esta Procuraduría en anteriores ocasiones, para que pueda hablarse de que se está ante información privada “(…) es requisito indispensable que dicha información ataña directamente a la esfera de la persona, física o jurídica, ya sea porque concierna las actividades a que se dedica, su situación económica o financiera, sus lazos comerciales o en el caso de las personas físicas se refiera a sus lazos familiares, creencias u opiniones, sus preferencias sexuales, por ejemplo.  Para que la persona pueda alegar el interés privado de la información debe existir un nexo entre la información de que se trata y la propia persona...” (Dictamen C-003-2003  del 14 de enero del 2003).

En este orden de ideas, es claro que la morosidad tributaria, crediticia -o de cualquier otra índole- es un asunto que puede calificarse, inicialmente, como perteneciente a la esfera íntima de las personas:  se trataría de información directamente relacionada con las actividades y condiciones propias de la persona.  Sin embargo, de determinarse que la morosidad en cuestión es de interés público, nos encontraríamos frente a información no protegida por el derecho a la intimidad y, por ende, expuesta al escrutinio público, de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Política que garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.

2.-  La morosidad tributaria: un asunto de interés público

            El debate nacional sobre la morosidad tributaria ha sido amplio y extenso.  Tanto la Sala Constitucional, como esta Procuraduría, han realizado un desarrollo evolutivo de la jurisprudencia orientado hacia la más clara definición del interés público en la materia.

            Así, en el dictamen C-174-2000 del 4 de agosto del 2000 se indicó que la morosidad no es per se un asunto de interés público, pero que puede serlo cuando se presenten determinadas condiciones como, por ejemplo, la afectación de fondos públicos, la afectación de la estabilidad, solvencia y seguridad del ente público o la afectación de la correcta prestación de los servicios públicos, entre otros.  Posteriormente, en el dictamen C-314-2002 del 22 de noviembre del 2002 se indicó que la morosidad tributaria lesiona el interés público:

“1-.  La morosidad tributaria lesiona el interés público

Los recursos tributarios son uno de los más importantes medios de financiamiento de los gastos públicos, y en tratándose del Estado el más importante.  El establecimiento de un tributo se analiza, normalmente, como un medio de allegar recursos frescos para el financiamiento de las distintas necesidades que se plantean a la Administración Pública.  En consecuencia, el cumplimiento de la obligación de tributar es indispensable para la gestión pública y la satisfacción de los fines del Estado.  Lo que se traduce en la satisfacción de diversas necesidades e intereses de la colectividad. 

Luego, contribuir con los gastos públicos por medio de los tributos es un deber constitucional.  Por consiguiente, toda persona debe participar en dicho financiamiento de acuerdo con su capacidad económica. El incumplimiento de ese deber afecta no sólo el orden constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Constitución, sino la estabilidad económica y social del país, con menoscabo de la función pública y de la calidad en la prestación de los servicios públicos correspondientes. Por ende, la morosidad no afecta sólo al sujeto acreedor, sino a la sociedad como un todo. 

(…)

En razón del deber constitucional de contribuir a los gastos públicos, el ordenamiento atribuye a la Administración Tributaria potestades para determinar, liquidar, recaudar y fiscalizar y en su caso, sancionar el incumplimiento de dicho deber y de las obligaciones que la situación tributaria entraña. El carácter funcional de dichas potestades revela la presencia del interés público, que también origina la obligación de ejecutar las potestades y realizar, por ende, todas las acciones necesarias para recaudar los tributos, cobrando las deudas tributarias.  Puesto que el deber de contribuir está necesariamente ligado al deber de la Administración Tributaria de cobrar, no puede sino considerarse que la morosidad afecta el interés público y lesiona la normativa sobre potestades públicas. 

Otra razón que conduce a afirmar la lesión al interés público radica en la existencia misma de valores éticos, en cuanto que la morosidad puede esconder una forma de evasión fiscal.  Las infracciones tributarias no sólo entrañan una violación al deber constitucional de contribuir, sino que denotan una conducta contraria a los principios morales y éticos que deben guiar la conducta de los administrados respecto de la Administración y del resto de la sociedad. 

Respecto de esta última, la morosidad que lleva a la evasión fiscal afecta los principios de solidaridad y justicia social.  Es obvio que si un contribuyente utiliza las posibilidades que su posición o el propio ordenamiento le generan para evadir el cumplimiento de sus obligaciones, la carga fiscal va a descansar sobre los contribuyentes que, sea por honradez o por su posición, no tienen forma alguna de realizar conductas evasivas y trasladar sus obligaciones. Pero, y esto es lo más grave, la evasión incide negativamente en las prestaciones sociales que el ordenamiento prevé para las clases más desposeídas de la población. 

En resumen, puede afirmarse que la ausencia de pago de una obligación tributaria implica el desconocimiento del deber constitucional de contribuir con el financiamiento del gasto público (artículo 18 constitucional), una violación de los principios de igualdad jurídica, solidaridad y justicia social. Además, se trata de una infracción que afecta la situación financiera del Estado y a la sociedad en su derecho a recibir una función pública eficiente y servicios públicos de calidad.”

            La jurisprudencia constitucional en la materia no se ha quedado atrás.  Así, en la sentencia 9230-2000 de las 14:54 horas del 18 de octubre del 2000, la Sala Constitucional declaró con lugar el recurso de amparo interpuesto contra la Municipalidad de Garabito en tanto el Alcalde Municipal se negó a suministrar, entre otros, el listado de todos los contribuyentes morosos en el pago del impuesto sobre bienes inmuebles.  Al respecto se indicó que los argumentos esgrimidos por el Alcalde sobre la confidencialidad y la inexistencia de un interés público en la información solicitada eran insostenibles y carentes de solidez.

De forma más reciente, en la sentencia N.° 2005-14519 de las 12:45 horas del 21 de octubre del 2005, la Sala declaró con lugar el recurso de amparo establecido contra la Dirección General de Tributación en tanto se negó a brindar información relacionada con las empresas y personas con deudas declaradas incobrables, por considerar que es confidencial.  Al respecto se indicó:

“IV.- Sobre el fondo. El artículo 30 de la Constitución Política garantiza el derecho de toda persona, a tener acceso a las oficinas públicas, ya sea personalmente o por medio de solicitud escrita, para obtener información sobre asuntos de interés público, siempre que no se trate de un secreto de Estado.  Esta información a la que puede acceder cualquier administrado, se refiere fundamentalmente a la actividad de los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones y a la forma en que se administran los fondos públicos en general, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o que la información sea suministrada a la administración por particulares confidencialmente, para gestiones determinadas, pues en estos casos se conservará la confidencialidad siempre y cuando ésta se encuentre constitucional o legalmente protegida.  Ahora bien, el interés público de la información guardada en una oficina del Estado, evidentemente tiene relación con la actividad ordinaria del ente que de esa actividad se trate, según las definiciones constitucional y legislativa que se haya hecho, y esto en relación con los aspectos propios de la función administrativa, excluyéndose los datos sobre actividades privadas desplegadas en relación con el ente público.  Así, puede existir información que sólo interesa al ciudadano que ha contratado o en alguna forma interactuado con el Estado o en una de sus dependencias, y que fue suministrada únicamente con un fin determinado, más no para ser difundida a terceros.

V.- Partiendo de lo anterior, estima esta Sala que en el caso concreto sí se produjo una violación evidente a lo dispuesto en el artículo 30 de la Constitución Política, toda vez que la información solicitada por el recurrente reviste un evidente interés público.  En efecto, no justifica esta Sala que la Administración Tributaria se niegue a facilitar información sobre las cuentas declaradas incobrables, pues sólo de esa manera los particulares pueden realizar una adecuada fiscalización de las finanzas públicas, determinando si la Administración Tributaria adoptó o no las medidas necesarias para afrontar los problemas de morosidad.  Si bien la autoridad recurrida se ampara en lo dispuesto en el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, considera esta Sala que se encuentra realizando una interpretación errónea de la confidencialidad que declara ese numeral, pues si bien es claro que las declaraciones presentadas por los particulares no pueden ser divulgadas por el tipo de información que contienen, no ocurre lo mismo cuando ya una deuda ha sido declarada incobrable, pues existe un evidente interés público en determinar la forma en que la Administración se condujo en un caso como ese.  Es claro que el incumplimiento de obligaciones de carácter tributario deriva en un detrimento de la Hacienda Pública, por lo que resulta de interés de todos el conocimiento de aquellas deudas no honradas, toda vez que solo de esta forma puede determinarse si la Administración ha actuado con la diligencia suficiente en la recuperación del patrimonio público.  Así las cosas, estima esta Sala que la información pretendida por el recurrente en cuanto al nombre de las personas y empresas declaradas como incobrables, la fecha en que inicia la morosidad, la fecha de declaratoria de incobrabilidad, la cantidad de dinero declarado incobrable, el motivo de la declaratoria, el tipo de tributo, así como la demás información que requirió el primero de junio de dos mil cinco, reviste de un evidente interés público, motivo por el cual no resulta aceptable que la autoridad recurrida se niegue a suministrarla. En atención del deber de transparencia que debe caracterizar la función pública, según dispone el artículo 11 constitucional, no puede la Administración negar el acceso a la información que revista interés público, cuando tales datos puedan revelar un irregular manejo de fondos que son de todos los y las costarricenses, como en el caso concreto. En consecuencia, el recurso debe acogerse, con las consecuencias que se dirán en la parte dispositiva de esta sentencia.” (el subrayado no es del original).

            Es claro, entonces, que la morosidad tributaria se tiene en la actualidad como un asunto de interés público, por lo que si, tal como en el caso planteado, un vecino del cantón solicita a la Municipalidad la lista de morosos en el pago del Impuesto de Bienes Inmuebles, la misma debe suministrársele. 

Ahora bien, esta lista ha de referirse, exclusivamente, al nombre de los contribuyentes morosos, por lo que no debe contener datos adicionales de las personas en cuestión, tales como el monto de la obligación tributaria.  En el dictamen C-314-2002 se indicó al respecto:

“En el caso de la lista de morosos, considera la Procuraduría que existe interés público suficiente que justifica la publicidad y, por ende, autorizaría a la Administración para divulgarla por medio de INTERNET.  Empero, es necesario precisar que esa justificación no excluye el deber de la Administración de proteger la situación económica del contribuyente.  Lo cual implica que la publicación debe comprender exclusivamente los nombres de los contribuyentes que han incumplido su obligación y por ende, se encuentran en mora.  No existe posibilidad de que la Administración Tributaria dé a la publicidad el monto de la obligación tributaria, sea que ésta corresponda fielmente a la declaración (autoliquidación), sea que dicho monto sea producto de la determinación administrativa.  La Administración debe garantizar que la publicidad no conlleve en modo alguno a que terceras personas conozcan el monto de la deuda tributaria, o bien se enteren de alguna forma de los datos que sobre su situación económica el particular haya aportado o que la Administración, en ejercicio de sus potestades, haya recabado.  La información debe estar limitada al nombre del contribuyente moroso.  Por ende, la Administración Tributaria está inhibida para publicar, por cualquier medio incluyendo INTERNET, datos de contenido económico, que permitan a terceros determinar en qué situación financiera se encuentra el contribuyente, cuál es su actividad principal, cuáles son sus socios, etc, con lo que se evita que el conocimiento de esa situación pueda ser utilizada en su perjuicio.  Lo cual incluye necesariamente los datos que constan en los libros de contabilidad o sus anexos, o cualquier información de contenido comercial que pueda desprenderse de la declaración del impuesto o en cualquier otro documento presentado o aportado a la Administración.”

El anterior razonamiento se deriva de la confidencialidad de la información tributaria consagrada en el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en cuyo párrafo primero se indica:

“Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.”

Ahora bien, ¿como se compatibiliza este criterio de la Procuraduría con lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia N.° 2005-14519? ¿es que acaso estas posiciones son contradictorias?  La respuesta a esta interrogante es negativa.  Veamos:

El voto N.° 2005-14519 hace referencia específica a las deudas tributarias declaradas incobrables e indica que la información respectiva es de interés público dado que “…sólo de esa manera los particulares pueden realizar una adecuada fiscalización de las finanzas públicas, determinando si la Administración Tributaria adoptó o no las medidas necesarias para afrontar los problemas de morosidad”.  Indica la Sala que “…existe un evidente interés público en determinar la forma en que la Administración se condujo en un caso como ese” y, en ese orden de ideas, señala que la fecha de la declaratoria de incobrabilidad, la cantidad de dinero declarado incobrable, el motivo de la declaratoria y el tipo de tributo, entre otros, es información de interés público que, por ende, debe ser suministrada en caso de ser requerida.

Como se observa, el voto N.° 2005-14519 parte de la existencia de una declaratoria de incobrabilidad, o sea, de la imposibilidad de la Administración de recuperar los dineros adeudados por los contribuyentes.  Por contraste, el dictamen C-314-2002 se refiere a la morosidad tributaria como un asunto de interés público.  Morosidad que existe aún de forma previa a declaratoria alguna de incobrabilidad.  En efecto, morosidad e incobrabilidad no son conceptos idénticos:  si bien en este caso la incobrabilidad implica la previa morosidad, la morosidad no implica que la deuda sea incobrable. 

Ahora bien, en tratándose de derechos fundamentales la interpretación de las normas ha de ser extensiva, o sea, en pro de los derechos en cuestión.  No está demás señalar que los derechos fundamentales atañen a la dignidad misma del ser humano y, por ende, a la razón o fundamento último de todo ordenamiento social y jurídico.  En este orden de ideas, en tanto el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios consagra la confidencialidad de la información tributaria, confidencialidad que encuentra fundamento directo en el artículo 24 de la Constitución Política, debe interpretarse que en los casos de simple morosidad, como el aquí planteado, si bien existe un interés público en revelar los nombres de los contribuyentes en ese estado, el mismo no abarca la revelación de las sumas adeudadas, ni de ninguna otra información que permita perfilar la situación económica y/o financiera del deudor.  Por el contrario, de existir una declaratoria de incobrabilidad, y en virtud del carácter vinculante de los precedentes de la jurisdicción constitucional (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), la información sobre monto dinerario declarado incobrable es de interés público en tanto se constituye en uno de los mecanismos para determinar la forma en que la Administración ha procedido en los casos referidos.

B.- SOBRE EL REGISTRO DE VALORES DE BIENES INMUEBLES

            La naturaleza del registro de valores de bienes inmuebles se encuentra determinada por la ley.  Son diversas las disposiciones que al efecto adquieren relevancia.  Así, la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Ley N.° 7509 del 9 de mayo de 1995 dispone en su artículo 27 que “el valor de las propiedades es público”.  Por su parte, los artículos 3 y 34 señalan:

 “ARTÍCULO 3.- (…)

Las municipalidades distribuirán entre los sujetos pasivos una fórmula de declaración, la cual obligatoriamente será de recibo de la administración tributaria y, con base en ella, elaborarán un registro que deberán mantener actualizado.  La declaración que presente el sujeto pasivo no tendrá el carácter de declaración jurada.”

 “ARTÍCULO 34.- Traslado de información.  Los valores establecidos en virtud de esta Ley servirán para actualizar los registros de que dispone la Dirección General de Tributación Directa, para cobrar el impuesto sobre traspasos de bienes inmuebles, establecido en el artículo 9 de la Ley No. 6999, de 3 de setiembre de 1985.  Para tal efecto, las municipalidades deberán suministrar dicha información.” (el subrayado no es del original)

            Esta última disposición fue desarrollada en el  Reglamento a la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Decreto Ejecutivo N.° 27601 del 12 de enero de 1999, que al efecto dispone:

“Artículo 48.— Sobre el traslado de información.

(…) Asimismo, la información sobre valores que deben proporcionar las municipalidades del país, a la Dirección General de Tributación, para efectos de actualizar su registro de valores para el cobro del Impuesto sobre Traspaso de Bienes Inmuebles, debe hacerse durante el mes de enero de cada año, en la forma en que la citada Dirección General establezca a través de directrices, como lo señala el artículo 109 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.” (el subrayado no es del original)

            Obsérvese que si bien la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles señala que el valor de las propiedades es público, lo cierto es que establece la obligación legal de las municipalidades de suministrarle dicha información a la Dirección General de Tributación Directa.  Y es que, precisamente, las municipalidades tienen el carácter de administración tributaria en materia del impuesto que nos ocupa.  De allí que a las referidas corporaciones les compete valorar las propiedades, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial, así como administrar los tributos que se generen con el impuesto en cuestión.  En todo caso, los sujetos pasivos deben declarar ante la Municipalidad correspondiente el valor de la propiedad, en las fórmulas que al efecto se les suministren.  Por su parte, las municipalidades tienen el deber legal de elaborar un registro, que han de mantener actualizado, con base en las declaraciones referidas (artículos 3 y 16 de la Ley).

En la definición de la naturaleza del registro de valores de las propiedades también adquiere relevancia la Ley de Aranceles del Registro Público, Ley N.° 4564 del 29 de abril de 1970, según reformas introducidas por el Código Notarial, Ley N.° 7764 del 17 de mayo de 1998, que crea el Registro Único de Valores:

 “Artículo 4.- Registro Único de Valores

Créase el Registro Único de Valores de bienes inmuebles en el Registro Nacional.  Estará conformado por el valor más alto resultante de la estimación o el precio del acto o la transacción que se opere sobre el inmueble y el que conste en el Registro de Valores de la Dirección General de Tributación Directa, que se actualizará con la suma de los montos de las hipotecas que   sobre el bien se constituyan e inscriban.  Esta información es pública y el Registro Nacional la hará pública por medio de su base de datos.”

“Transitorio II.- En el plazo de tres meses contados desde la publicación del Código Notarial, la Dirección General de Tributación Directa trasladará, al Registro Nacional, los valores que ahí consten.  Cumplido lo anterior, dentro del mismo plazo, las municipalidades transferirán al Registro los valores de los inmuebles declarados voluntariamente por cada contribuyente.

Transitorio III.- Para efectos de la aplicación de esta ley, mientras no esté en funcionamiento el Registro Único de Valores, el cálculo del arancel se basará en el mayor valor dado por las partes en el acto o contrato o el constante en el Registro de Valores de la Dirección General de Tributación Directa o en la municipalidad respectiva." (el subrayado no es del original).

            La obligación de las municipalidades de remitir a la Dirección General de Tributación los valores de los bienes inmuebles -para efectos del Impuesto sobre el Traspaso de Bienes Inmuebles- establecida en la Ley N.° 7509 se reitera en la Ley N.° 4564, según las reformas introducidas en el año 1998.  En esta última ley se establece expresamente la obligación de las municipalidades de transferir al Registro Único de Valores de la Dirección General de Tributación los valores de los inmuebles declarados voluntariamente por cada contribuyente (Transitorio II).  Obsérvese, además, que el Registro Único de Valores se crea como un registro público en tanto la misma ley señala que la información referida es pública y en tanto se dispone que el Registro Nacional la hará pública por medio de su base de datos (artículo 4).

            De conformidad con lo anterior, y sin temor a equívocos, debe afirmarse que el registro de valores de bienes inmuebles de las municipalidades es un registro de naturaleza pública.  En efecto, la Ley N.° 7509 califica como información pública el “valor” de las propiedades.  Pero, además, la autorización otorgada por esa ley así como por la Ley N.° 4564 a las municipalidades sobre el traspaso de información a la Dirección General de Tributación se refiere, exclusivamente, al “valor” de los bienes inmuebles.  Y como el valor en cuestión es el referente a la propiedad, es claro que el mismo debe registrarse con base en el número o matrícula de la finca respectiva. 

            Lo anterior resulta de relevancia para los fines de la consulta planteada que refiere a la lista de contribuyentes del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, bajo el entendido de que esta lista abarcará los nombres y/o número de cédula de los contribuyentes en cuestión.

A los efectos referidos, debe recordarse que los sujetos pasivos del impuesto sobre bienes inmuebles no se pueden encuadrar bajo una única categoría ya que abarcan tanto a los propietarios de bienes inmuebles con título inscrito en el Registro Público de la Propiedad, así como a los poseedores, empresarios agrícolas y aparceros rurales, entre otros.  El artículo 6 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, enumera a los sujetos pasivos del impuesto en cuestión:

“ARTÍCULO 6.- Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de este impuesto:

a) Los propietarios con título inscrito en el Registro Público de la Propiedad.

b) Los propietarios de finca, que no estén inscritos en el Registro Público de la Propiedad.

c) Los concesionarios, los permisionarios o los ocupantes de la franja fronteriza o de la zona marítimo terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2 de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá el canon municipal correspondiente.

d) Los ocupantes o los poseedores con título, inscribible o no inscribible en el Registro Público, con más de un año y que se encuentren en las siguientes condiciones:  poseedores, empresarios agrícolas, usufructuarios, aparceros rurales, esquilmos, prestatarios gratuitos de tierras y ocupantes en precario.  En el último caso, el propietario o el poseedor original del inmueble podrá solicitar, a la Municipalidad que la obligación tributaria se le traslade al actual poseedor, a partir del período fiscal siguiente al de su solicitud, mediante procedimiento que establecerá el Reglamento de esta Ley.

e) Los parceleros del IDA, después del quinto año y si el valor de la parcela es superior al monto fijado en el inciso f) del artículo 4 de esta Ley.

De conformidad con este artículo, la definición del sujeto pasivo no prejuzga sobre la titularidad del bien sujeto a imposición.  En caso de conflicto, la obligación tributaria se exigirá al sujeto que conserve el usufructo del inmueble, bajo cualquier forma.”(el subrayado no es del original)

Ahora bien, como es por todos conocido, la información del Registro Público de la Propiedad es de naturaleza pública.  Por ende, los nombres de los propietarios registrales de los bienes inmuebles pueden consultarse libremente en el registro en cuestión.  Desde esta perspectiva debe señalarse que la información que las municipalidades trasladan a la Dirección General de Tributación ni siquiera requeriría la referencia al nombre de los propietarios referidos –que bien puede contenerla- dado que el Registro Único de Valores de Bienes Inmuebles forma parte del Registro Público y en este último constan, entre otros, los nombres y número de cédula de los propietarios referidos (artículos 449 y 460 del Código Civil). 

Situación diferente se presenta con los contribuyentes del Impuesto sobre Bienes Inmuebles que no son los propietarios registrales, tal y como se indicó líneas atrás.  ¿Podría, entonces, afirmarse que las municipalidades se encuentran autorizadas para suministrar a la Dirección General de Tributación, además de los valores de las propiedades, los nombres de los referidos contribuyentes?

Para responder a esta interrogante debe recordarse que la Administración únicamente se encuentra facultada para realizar aquellos actos autorizados por el ordenamiento jurídico (artículo 11 de la Constitución Política y artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública); de allí que las municipalidades no podrían, válidamente, trasladar información sobre los nombres de los referidos contribuyentes a la Dirección General de Tributación.  Las municipalidades únicamente se encuentran autorizadas, en virtud del texto expreso de la ley (leyes N.° 7509 y N.° 4564), a suministrar el “valor” declarado de los bienes inmuebles.  Lo anterior, claro está, salvo que Tributación, en su carácter de Administración Tributaria, solicitara expresamente la información referida en el ejercicio las potestades que le son propias (artículo 105 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

            En este orden de ideas, las municipalidades no se encuentran autorizadas para suministrarle a terceros (v. gr. a los vecinos del cantón) la lista de los contribuyentes del Impuesto sobre Bienes Inmuebles o la lista de los contribuyentes que han cancelado el referido impuesto, dado que no existe disposición alguna que la faculte a actuar en tal sentido.  Lo anterior, salvo en los casos en que exista un interés público.

CONCLUSIONES

            En virtud de lo anterior, es criterio vinculante de la Procuraduría General de la República:

1.-  Las listas de morosos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles es información de interés público; de allí que las municipalidades se encuentren en la obligación de suministrar esa información en el caso de que la misma sea solicitada.

2.- La Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles estableció que el valor de las propiedades es público.  En este orden de ideas, el registro de valores sobre bienes inmuebles, creado en la ley referida, es de acceso público únicamente en relación con los valores mencionados. 

3.-  En virtud del principio de legalidad, las municipalidades no se encuentran autorizadas para suministrar a terceros particulares la lista con los nombres de los contribuyentes del Impuesto sobre Bienes Inmuebles o de aquellos que se encuentren al día en el pago de sus obligaciones tributarias, salvo cuando exista un interés público.

            Sin otro particular, se suscribe muy atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA

GICHO/gas