C-320-2006

09 de agosto de 2006

Licenciado

Alejandro Bermúdez Mora

Secretario

Tribunal Supremo de Elecciones

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio Nº 4504-TSE-2006 de 20 de julio del año en curso, por medio del cual nos pone en conocimiento del acuerdo adoptado por el Tribunal Supremo de Elecciones en el artículo 5, inciso b), de la sesión ordinaria Nº 146-2006, celebrada el pasado 18 de julio, por el que se plantea “in abstractu” consulta sobre la aplicación de los nuevos plazos de prescripción ampliados por la reforma introducida a los artículos 304, 602 y 607 del Código de Trabajo 1, por la Ley Nº 8520 de 20 de junio de 2006 –publicada en La Gaceta 132 de 10 de julio del presente año 2-.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Asesoría Jurídica, materializada en el oficio Nº D.L.321-2006 de 11 de julio de 2006; según la cual, los nuevos plazos ampliados de prescripción serán de aplicación a todo hecho o situación acontecido después del 21 de julio de 2006.

I.-Sobre lo consultado.

Para comenzar haremos un breve y general acercamiento al instituto jurídico de la prescripción, para luego reafirmar y, en algún grado delimitar, la competencia del legislador para establecer los plazos, características y requisitos de institutos jurídicos como el de la prescripción. Y concluiremos con la determinación de los efectos del tránsito de legislación operado por la Ley Nº 8520 de 20 de junio de 2006, que alargó diversos plazos extintivos del Código de Trabajo.

En este orden, podemos afirmar que la prescripción tiene dos aspectos: por un lado, es un modo de adquirir el dominio y otros derechos reales y, por el otro, constituye un medio de extinguir las acciones o derechos. La primera de ellas ha sido denominada como prescripción adquisitiva o usucapión y la segunda como prescripción extintiva 3 –que es la que nos interesa en el presente caso-; constituyendo el fin último de una y otra la preservación del principio de la seguridad jurídica 4; es decir, que este instituto busca proporcionar a las personas estabilidad en sus relaciones frente al derecho, al tiempo que contribuye a la paz social, al señalar límites temporales para adelantar las controversias y ejercer las acciones administrativas y judiciales. 

En nuestro medio ha sido unánime el criterio de que es de la competencia exclusiva del legislador, dentro de los límites de la Constitución, la facultad de establecer los plazos, características y requisitos para solicitar el reconocimiento de institutos jurídicos como el de la prescripción o de la caducidad 5; es decir, es el legislador el que define cuándo se produce, dentro de qué términos opera, cómo y cuándo se interrumpe, entre otros aspectos; reconociéndose así una reserva legal en la materia 6.

            Ahora bien, nadie ignora que las modificaciones en la legislación muchas veces ocasionan conflictos para la aplicación de las leyes en el tiempo, para cuya solución en el presente caso nos inclinamos doctrinalmente por aquella máxima jurídica que adquiere la fuerza expresiva de un aforismo, según el cual, en principio las leyes rigen hacia futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso; es decir, que no se han consumado o perfeccionado. De seguido explicaremos el por qué de nuestro criterio.

            En materia de regulación de los efectos del tránsito o cambio de legislación, es indiscutible que dentro de los límites de la Constitución, opera un amplio margen de configuración legislativa. La Constitución  sólo impone como límites: el respeto de los derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas conforme a leyes anteriores (art. 34) y el principio de favorabilidad y de legalidad penal (art. 39).

            Con fundamento en aquellos límites constitucionales, puede afirmarse entonces que en relación con los efectos de la ley en el tiempo, la regla general es la irretroactividad, entendida como el fenómeno, según el cual, la ley nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia, pues obviamente, si una situación jurídica se ha consolidado completamente bajo la ley antigua, no existe un conflicto de leyes, como tampoco cuando los hechos y situaciones que deben ser regulados se generan durante la vigencia de la ley nueva. La necesidad de establecer cuál es la ley que debe regir un determinado asunto, se presenta –como en este caso- cuando un hecho tiene nacimiento bajo la ley antigua, pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva o cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos.

            La fórmula general que emana del artículo 34 constitucional para solucionar los anteriores conflictos, obviamente es la irretroactividad de la ley, ya que ella garantiza que se respeten los derechos patrimoniales legítimamente adquiridos bajo la ley anterior, sin perjuicio de que se afecten las meras expectativas de derecho, cuando se trata de situaciones jurídicas en curso, es decir, que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia la nueva ley; así que ésta entra a regular dicha situación en el estado en que se encuentre, sin perjuicio de que se respete lo ya surtido bajo la ley antigua. Esto es, cuando se trata de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.

            Aquel efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues por consistir su aplicación respecto de situaciones jurídicas que aún no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos ni mucho menos situaciones jurídicas consolidadas.

            Es claro entonces que la norma (art. 34 constitucional) se refiere a las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas, no así a las que configuran meras expectativas, pues estas, por no haberse perfeccionado el derecho, están indiscutiblemente sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.

            A nivel internacional, concretamente en Venezuela, en donde en tiempos recientes ha operado un drástico cambio en la legislación laboral, aquél ha sido el criterio que ha imperado para resolver este tipo que conflicto de normas en el tiempo. Véase que incluso, al igual que ocurre ahora con la presente consulta, en aquel país suramericano se han cuestionado lo siguiente: ¿Es aplicable o no el principio de irretroactividad a los términos de prescripción que comenzaron a transcurrir bajo la vigencia de la ley anterior a la de 1991 y se hallaban en curso a la entrada en vigencia de la indicada ley de 1991? Y respecto a este planteamiento la doctrina venezolana explica que si se encontrase en curso un plazo de prescripción y entra en vigencia una nueva ley que lo alarga, la conclusión obligatoria sería admitir que ese plazo quedará extendido con arreglo al nuevo criterio legislativo, no siendo violatorio del principio de la irretroactividad de las leyes (MILLE, Gerardo. “Comentarios sobre jurisprudencia laboral y Ley Orgánica del Trabajo”. Caracas (Vol. VI). Paredes Editores, 1992).

            Claro está que con la solución propuesta no se está aplicando retroactivamente la ley nueva, porque ésta no obra hacia el pasado para valorar la validez de un hecho o situación jurídica, ni sus efectos ya consolidados, sino que está siendo aplicada a una consecuencia jurídica que se produce con posterioridad a su vigencia.

            En la ancestral doctrina nacional se ha optado por la misma solución comentada, pues refiriéndose a varios supuestos en que debe hacerse una correcta aplicación del enunciado principio de la no retroactividad, BRENES CÓRDOBA señala:

“(…) Prescripción. La ley bajo la cual comienza a correr la prescripción, es la que corresponde observar, aunque antes de cumplirse ésta, ocurra algún cambio que altere las condiciones en que estaba verificándose. Sin embargo, como mientras la prescripción no se haya realizado por completo la parte apenas tiene un derecho eventual acerca de ella, el legislador bien puede dictar disposiciones en cuya virtud se reduzca o amplíe el término que falte. Así sucedió al entrar en vigor el Código Civil de 1888, pues en su artículo 883 7 dispuso que en las prescripciones iniciadas antes, el tiempo que faltaba debía aumentarse o disminuirse proporcionalmente, con relación a las nuevas disposiciones”. (BRENES CÓRDOBA, Alberto. “Tratado de las personas” San José, Costa Rica, Editorial Costa Rica, 1974, págs. 33-34).

            Ya en otras oportunidades la Procuraduría General ha admitido la solución propuesta al conflicto de aplicación de normas en el tiempo, especialmente en tratándose de plazos extintivos en la legislación tributaria, que no han sido poco frecuentes (Dictámenes C-269-2000 y C-313-2000, en los que se utiliza como criterio orientador la norma aludida por BRENES CÓRDOBA, contenida en el artículo 883 del Código Civil). 

Conclusiones:

1. Como regla general las leyes rigen hacia futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso, que por lo tanto no se han consolidado bajo la vigencia de la ley anterior, ni han constituido derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas, sino simples expectativas.
2. Es precisamente dentro de ese contexto que debemos interpretar los alcances de la reforma introducida por la Ley Nº 8520, respecto de las prescripciones en curso pero no consumadas a la fecha de entrada en vigencia de aquella normativa; esto por cuanto la ley de comentario adolece de derecho transitorio que regule tal circunstancia.
3. Así las cosas, todas aquellas prescripciones relativas a derechos laborales y de la seguridad social que se hallaban en curso antes de la vigencia de la Ley Nº 8520, se consumarán en el respectivo plazo previsto en dicha normativa.
4. Deberán mantenerse las prescripciones de derechos acaecidas y formalmente declaradas con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada Ley Nº 8520.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR      

LGBH/gvv

[1]           Se amplían los plazos de prescripción de 2 años a 3 años, de 6 meses a 1 año y de 3 meses a 1 año, respectivamente.

2           Al no indicar fecha de rige, esta Ley empieza a regir diez días después de su publicación, según lo que dispone el artículo 129 de la Constitución Política y 7 del Código Civil.

3           Sobre la prescripción extintiva de derechos laborales, nuestra jurisprudencia ha manifestado lo siguiente: “(…) El instituto jurídico de la prescripción negativa está previsto como uno de los modos de extinción de las obligaciones y, para que opere, basta el transcurso de determinado tiempo, sin que el titular del derecho lo haya reclamado, ejerciendo la respectiva acción. En ese sentido, Juan Raso Delgue ha señalado que “la prescripción es un modo de extinción de relaciones jurídicas que se basa en la inacción del sujeto activo de dicha relación.  Como la acción no se ejerce durante determinado tiempo por parte de quien puede hacerlo, la pretensión se pierde para su titular.” (Nuevo régimen de prescripción de las acciones laborales, Montevideo, Editorial y Librería Jurídica Amalio M. Fernández, primera edición, 1.998, p. 9). Con esta figura, se pretende que las negociaciones jurídicas se desenvuelvan en un ámbito de certeza; por constituir esta un valor tutelable por el ordenamiento jurídico.  Al respecto se ha indicado que “el fundamento de la prescripción es de orden público, pues conviene al interés social liquidar situaciones pendientes y favorecer su solución.  La prescripción se sustenta, por tanto, en la seguridad jurídica, y, por ello, ha devenido en una de las instituciones jurídicas más necesarias para el orden social.”  (VIDAL RAMÍREZ, Fernando. La prescripción y la caducidad en el Código Civil peruano, Lima, Cultural Cuzco, S.A., primera edición, 1.985, p. 101). En el mismo sentido, Gil y Gil señala que “Tanto la prescripción extintiva como la caducidad hallan su fundamento último en la seguridad jurídica,... como uno de los principios esenciales del Estado de Derecho. / A fin de proteger la seguridad del tráfico jurídico, el ordenamiento quiere que todos los derechos y acciones se extingan por el mero paso del tiempo, si no dan prueba de vitalidad en los plazos que fija la ley.” (GIL y GIL, José Luis. La prescripción y la caducidad en el contrato de trabajo, Granada, Editorial Comares, R.L., primera edición, 2.000, pp. 1-2).  El Código de Trabajo, en el Título Décimo, contempla una serie de normas relativas a esta materia, algunas de las cuales han sido afectadas por resoluciones constitucionales (…)” (resolución Nº 2006-00109 de las 09:15 horas del 3 de marzo de 2006, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

4           “(…) El autor Mario de la Cueva señala que: “La doctrina distingue dos formas de la prescripción: la adquisitiva a la que también se le dan los nombres de usucapión y de prescripción positiva, consiste, (...), en la adquisición de bienes, término éste que debe entenderse en su más amplia acepción; y la extintiva, a la que se dan asimismo los nombres de  liberatoria y de prescripción negativa, que a su vez consiste, (...), en la liberación de obligaciones. La doctrina nos explica que los elementos comunes a una y otra son el transcurso de un cierto tiempo y que se cumpla bajo las condiciones establecidas en la Ley./ De las dos formas de prescripción, el derecho del trabajo conoce solamente la segunda, ...” (El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo. México: Editorial Porrúa, S.A., 1988, p. 603). (…) El instituto de la prescripción encuentra su fundamento, en la necesidad de que la sociedad establezca reglas claras para los negocios jurídicos, de manera que se desarrollen en un marco de certeza y seguridad jurídica para todos los agentes participantes, sin dejar temas o asuntos pendientes hacia la eternidad (puede verse a Palomeque López, M. C. y Álvarez de la Rosa, M. (1999). Derecho del Trabajo. Madrid: Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., (7ª. Ed., p. 367 s.s.)(…)” (resolución Nº 2005-00208 de las 09:30 horas  del 18 de marzo de 2005, Sala Segunda).

5           La naturaleza jurídica de la caducidad fue analizada adecuadamente por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en la resolución N° 141 de las 9:30 horas del 10 de marzo del 2004 –reiterada luego por la Nº 2006-00118 de las 10:00 horas del 3 de marzo del 2006-,  en el cual también se efectuó un análisis comparativo con el instituto de la prescripción, en los siguientes términos: “La caducidad existe cuando la ley o la voluntad de los particulares señalan un término fijo para el ejercicio de un derecho (cumplimiento de un acto cualquiera o ejercicio de la acción judicial), de modo que transcurrido el mismo, la persona interesada queda impedida para el cumplimiento del acto o el ejercicio de la acción.  Al respecto, el Profesor Alberto G. Spota, en su libro Tratado de Derecho Civil, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1968, Tomo I, Vol. III, Parte general, sostiene que el instituto de la caducidad “..no se refiere a la pérdida de un derecho como sanción a una conducta, ni como una consecuencia de una situación jurídica de incompatibilidad. No se trata ni de pena, ni de imposibilidad material o jurídica de ejercer el derecho, sino de la extinción del derecho, sin que para ello cuente la intención de su titular o la imposibilidad de ejercer la prerrogativa jurídica. En otros términos: hay una conducta permitida legalmente, pero a la cual la ley le imputa una “consecuencia”:  la extinción del derecho, sea por no ejercerse en un plazo legal o convencional, sea por no cumplirse una “carga” impuesta por la ley o el contrato ...  Entonces se desprende que la caducidad es una causa extintiva del derecho subjetivo o del derecho potestativo por no sobrevenir su hecho impeditivo durante el plazo prefijado por la ley o por la convención”. Reforzando lo anterior, y siempre según la doctrina del Derecho Comparado, se advierte que la caducidad es “un medio de extinción del derecho por la situación objetiva de no haberlo ejercido en un plazo perentorio.” (RASO DELGUE, Juan. “Nuevo Régimen de Prescripción de las Acciones Laborales”. Editorial Amalio Fernández. Montevideo, Uruguay, 1.998, p. 5). La caducidad y la prescripción son instituciones similares aunque su naturaleza intrínseca es diversa. Esta Sala ha establecido, en diversas resoluciones, las principales diferencias que existen entre ambos institutos, al respecto se ha dicho: “1a. Por su origen, la caducidad puede ser legal o convencional, mientras la prescripción es legal.  2a. Por su fundamento, la prescripción extintiva se inspira en el concepto de que un derecho no ejercitado se puede suponer abandonado por el titular, siendo la razón subjetiva del no ejercicio, o sea, la negligencia, real o supuesta, del titular, la causa de la extinción, o bien la razón objetiva de la conveniencia de no dejar subsistente un derecho inactivo, y por eso inútil, en detrimento de otro derecho. Mientras la caducidad atiende sólo al hecho objetivo de la inactividad del titular dentro del término de rigor prefijado inútilmente transcurrido, siendo la causa de extinción del derecho su propia brevedad vital, sin que pueda prorrogarse su existencia interrumpiendo el plazo. 3a. Por su función práctica, mientras en la prescripción es actuada la exigencia de que los derechos subjetivos en general no queden inactivos durante largo tiempo, en la caducidad opera la diversa exigencia de que determinados derechos -por regla general, potestativos- sean ejercitados dentro de plazos breves, porque subsiste un interés general al pronto ejercicio de tales derechos, junto con un interés de aquellos frente a los cuales pueden ser ejercitados en conocer con prontitud si el titular de ellos tiene o no la intención de ejercitarlos. Efectivamente, las hipótesis de caducidad están ligadas a situaciones en las cuales, frente al sujeto del derecho (expuesto a decadencia), existen sujetos interesados en que el ejercicio del derecho, si se realiza, tenga lugar en el tiempo más breve posible. Por eso los términos de caducidad son siempre bastante restringidos en su duración. 4a. Por sus efectos, la prescripción extingue las acciones y derechos, generalmente, a través de una excepción, admitiendo causas de suspensión y de interrupción, mientras la caducidad opera la extinción de una manera directa y automática, por lo que generalmente no tienen influencia aquellas causas” (Francisco Bonet Ramón. Compendio de Derecho Civil , Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, Tomo I, Parte General, 1959, citado en Sala Segunda, votos números 119, de las 10:10 horas del 14 de mayo de 1999; 291, de las 10:20 horas, del 17 de marzo de 2000; 651, de las 15:40 horas del 30 de junio de 2000, y 12, de las 9:30 horas de 24 de enero de 2003 entre otras)”

6           “(...) Sabido es que, como lo afirma la Procuraduría General de la República, en síntesis, tanto la caducidad como la prescripción, al ser institutos jurídicos que afectan derechos y acciones de los individuos, deben legitimarse en preceptos de rango de ley: primero, porque la caducidad significa la extinción de una acción o de un derecho por no haberlos ejercitado dentro del término establecido para ello y la prescripción, la consolidación de una situación jurídica por el transcurso del tiempo, sea convirtiendo un hecho en derecho o confirmando definitivamente, la renuncia del derecho o acción, su abandono o inactividad; segundo, porque los efectos de ambas instituciones son los de afectar derechos y eso sólo es posible por la vía de la ley formal (...) Según lo que viene dicho, es jurídicamente imposible derivar una prescripción o una caducidad, de una norma reglamentaria o de rango inferior, que no tenga sustento en una norma legal. Así también lo expresó la Sala en la sentencia número 3783-96”. (Resolución Nº 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero de 2002, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en sentido similar, las resoluciones 3550-92 de las 16:00 horas del 24 de noviembre de 1992, 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993 y 0280-I-94 de las 14:33 horas del 7 de junio de 1994, de esa misma Sala)” (resolución Nº  2004-00605 de las 10:40 horas de 21 de julio de 2004, Sala Segunda).

7           ARTÍCULO 883.- En las prescripciones iniciadas antes de este Código, el tiempo que falte se aumentará o disminuirá proporcionalmente con relación a las nuevas disposiciones.