C-241-2006

12 de junio de 2006

Señor

Enrique Víquez Fonseca

Decano

Colegio Universitario de Cartago

S.  O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DE-417-05 de 22 de noviembre de 2005 -recibido el 1º de diciembre del mismo año-, por el que la Decanatura del Colegio Universitario de Cartago comunica que, con base en el acuerdo 03-2391-2005 del Consejo Directivo, tomado en sesión 2391 de 9 de noviembre de 2005, se le autorizó para realizar consulta técnico jurídica a esta Procuraduría General, a efecto de conocer el ámbito de acción del Consejo Directivo respecto del nuevo Manual de cargos y puestos institucional que se pretende implementar, ya que el Manual vigente, por el paso del tiempo, ha sufrido la consiguiente obsolescencia.

Según se desprende de la misiva, el Decano considera que es él, en su condición de funcionario de mayor jerarquía (art. 14 del Decreto Ejecutivo Nº 30431), al que le compete la aprobación del citado Manual Institucional, que por demás conlleva la reasignación de varias plazas existentes; por consiguiente, estima que el hecho de que el Consejo Directivo pretenda aprobar el Manual, constituye un desapoderamiento ilegítimo de sus competencias.

En el contexto esbozado, se someten a nuestra consideración las siguientes interrogantes:

1.      ¿La aprobación del Manual Institucional de Clases y Cargos del C.U.C. le corresponde al Consejo Directivo o al Decano como Superior Jerárquico según el artículo 14 del Decreto Ejecutivo 30431-MEP?

2.      ¿En qué actos administrativos concretos, se concibe el Decano del Colegio Universitario de Cartago como el jerarca institucional en acatamiento del artículo 14 del Decreto Ejecutivo No. 30431-MEP, ó concretamente que norma administrativa y académica le corresponde al Consejo Directivo dictar como Superior Jerarca?

Si bien, con base en lo dispuesto por el numeral 4 nuestra Ley Orgánica – N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 -, como requisito de admisibilidad, toda consulta debe acompañarse del criterio legal de la correspondiente Asesoría Legal, lo cierto es que en el presente caso, en el tanto se nos manifiesta que la administración consultante no cuenta con asesor legal, nos vemos en la necesidad imperante de excepcionar aquel requisito, esto con el fin exclusivo de ejercer nuestra función consultiva y coadyuvar en la solución del problema planteado.

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja este Despacho.

I.- Jurisprudencia administrativa relativa a la naturaleza jurídica del Colegio Universitario de Cartago y al deslinde de competencias entre las figuras del Consejo Directivo y del Decano.

            En primer lugar, conviene recordar que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, el Colegio Universitario de Cartago ha sido catalogado como “un ente público menor, con capacidad jurídica plena y patrimonio propio, surgido como producto de un proceso de descentralización administrativa” (Dictámenes C-059-2000 de 30 de marzo de 2000 y C-084-2004 de 9 de marzo de 2004, entre otros).

            Por otro lado, en lo referido a las figuras del Consejo Directivo y el Decano, dentro de la estructura administrativa de los Colegios Universitarios, con base en la jurisprudencia administrativa  de este Órgano Superior Consultivo, hemos desarrollado un claro deslinde de competencias con base en los siguientes corolarios:

Ø      Con base en lo dispuesto por los numerales 13 de la Ley Nº 6541 de 19 de noviembre de 1980 y 8º del Decreto Ejecutivo Nº 30431 de 23 de abril de 2002, los Colegios Universitarios tienen una estructura administrativa mínima, compuesta por un Consejo Directivo y un Decano o Director, a quién le corresponde la representación judicial y extrajudicial del ente.

Ø      El Consejo Directivo es “el órgano superior de la institución” (art. 9º del citado Decreto Ejecutivo Nº 30431).

Ø      Entre las funciones que componen su competencia, que interesan especialmente al objeto de la presente consulta, están aquéllas referidas al nombramiento del Decano (art. 15 del Decreto Nº 30431) y al dictado de las normas que rigen el funcionamiento académico y administrativo de la institución (art. 12 inciso e) Ibídem).

Ø      Por su parte, el Decano es el funcionario de mayor jerarquía en los Colegios Universitarios, esto desde el punto de vista administrativo y académico (art. 14 del Decreto Nº 30431).

Ø      A su vez tiene funciones de ejecutor de los acuerdos del Consejo Directivo; puede asistir a él con voz pero sin voto; debe poner en conocimiento de éste el presupuesto, la memoria sobre la marcha de la institución y el plan académico; autoriza los nombramientos del personal; dirige y coordina la política académica, de investigación y de acción social, y vela por la marcha armoniosa de la institución. Asimismo, puede ejercer cualquier otra función que la ley, el reglamento, o el Consejo Directivo le establezcan (art. 18 del Decreto Ejecutivo Nº 30431).

Ø      Tomando en cuenta las funciones y relaciones entre ambos órganos, en aplicación de los artículos 101 a 105 de la Ley General de la Administración Pública, se puede afirmar que existe una relación de subordinación del Decano frente al Consejo Directivo

II.- Sobre lo consultado.

No obstante lo expuesto, y pese a que los Consejos Directivos o Juntas Directivas, como normalmente se les denomina, por lo general son los órganos de mayor jerarquía administrativa dentro de los entes descentralizados –y que en el presente caso no cabe la menor duda al respecto-, debemos admitir que en el caso de los Colegios Universitarios, las competencias del Consejo Directivo no abarcan en su totalidad las competencias del Decano, como para considerar sometido a éste último a una estricta y total relación de subordinación jurídico-jerárquica respecto de aquél órgano colegiado, en los términos previstos en el ordinal 102 de la Ley General de la Administración Pública. Véase que el Decano, como órgano jerárquico unipersonal, tiene encomendadas competencias específicas, que les son propias y exclusivas, y que por ende, no comparte con el Consejo Directivo, como lo son aquellas referidas a la materia de empleo, y en concreto, el nombramiento –y por paralelismo de competencias, la remoción también- de los servidores de esas instituciones, que es una atribución propia del Decano.

Ahora bien, siendo que el Consejo Directivo es el órgano superior de la institución (art. 9º del citado Decreto Ejecutivo Nº 30431), con base en las disposiciones tanto de la Ley General de la Administración Pública (arts. 103.1 y ss.), como del Reglamento aludido (art. 12 inciso e), estimamos que indiscutiblemente dicho órgano colegiado tiene implícitamente  atribuida la potestad de autoorganización –potestad de principio de todo ente público -, entendida como el conjunto de potestades dirigidas a la creación, configuración, operación y modificación de la estructura administrativa de estos entes públicos menores; potestad que desde el punto de vista del empleo público comprende la determinación y la regulación normativa de la estructura y clasificación de puestos y salarios de la entidad; lo que sin duda implica la creación de plazas e incluso su eliminación, así como la recalificación de puestos por reorganización administrativa; esto último en aras siempre de un mejor desempeño administrativo. Atribuciones todas que se enmarcan dentro de la materia administrativa, respecto de la cual, la posición de jerarca recae –como dijimos-  en el Consejo Directivo; órgano que indudablemente debe determinar la división de trabajo a lo interno de su organización, para lograr así un mejor desempeño en el cumplimiento de los fines que le han sido asignados a dichos entes; todo en aras de la satisfacción del interés público.

Según puede inferirse de los criterios jurídicos hasta aquí expuestos, es claro el deslinde de competencias específicas al seno de los Colegios Universitarios; entidades públicas en las que existen competencias exclusivas atribuidas reglamentariamente, que no pueden ser ejercidas por otro órgano de su estructura organizativa distinto al que el ordenamiento expresamente se las atribuyó. Así, la materia de empleo –referida a las vicisitudes propias de la relación de servicio: nombramiento, remoción, licencias, etc- le compete, de forma exclusiva, al Decano, mientras que la materia administrativa, que comprende la aludida potestad de autoorganización, le compete, también de forma exclusiva, al Consejo Directivo, incluyendo la determinación de la estructura y clasificación de puestos y salarios de la entidad, a través de Manuales institucionales.

Conviene aclarar que, según hemos admitido en casos similares (Dictamen C-178-2006 de 9 de mayo de 2006), en materia de empleo público, los procesos integrales de reorganización  o reestructuración administrativa, por la transformación de plazas, pueden producir reasignaciones de puestos, tanto en ascenso, como en descenso, pero que al darse en aquel contexto de reingeniería organizativa, es claro que caerían en el ámbito del ejercicio de la potestad de autoorganización, comprendida dentro de la materia administrativa, propia  del Consejo Directivo, y no del Decano. La anterior aclaración es conveniente en este caso para no propiciar una invasión o un desapoderamiento de la potestad de autoorganización atribuida a aquél órgano colegiado.

No debe olvidarse además, que el presupuesto de los Colegios Universitarios lo aprueba el Consejo Directivo a tenor del inciso d) del artículo 12 del decreto Nº 30431, y en ese sentido no podría reasignarse una o varias plazas si no se tiene contenido presupuestado para ello.

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, es criterio vinculante de la Procuraduría General de la República que:

1.      Como manifestación inconfundible de la potestad de autoorganización, la determinación de la estructura y clasificación de puestos y salarios de la entidad, a través de Manuales institucionales, es competencia exclusiva del Consejo Directivo de los Colegios Universitarios, en su condición de jerarca superior administrativo.

2.      En el caso de los Colegios Universitarios, las competencias del Consejo Directivo no abarcan en su totalidad las competencias del Decano, como para considerar sometido a éste último a una estricta y total relación de subordinación jerárquica respecto de aquél órgano colegiado.

3.      Existen competencias exclusivas atribuidas reglamentariamente, que no pueden ser ejercidas por otro órgano de su estructura organizativa distinto al que el ordenamiento expresamente se las atribuyó. Así, la materia de empleo público, referida a las vicisitudes propias de la relación de servicio - entiéndase: nombramiento, remoción, licencias, etc- le compete, de forma exclusiva, al Decano.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

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1          Dictámenes C-216-89 de 15 de diciembre de 1989, C-215-98 de 16 de octubre de 1998, C-010-2000 de 26 de enero de 2000, C-153-2002 de 15 de julio de 2002, así como el pronunciamiento OJ-001-2002 de 7 de enero de 2002, entre otros.

2          Conviene aclarar que en varios dictámenes se alude al decreto ejecutivo Nº 12711 de 10 de junio de 1981, denominado Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria; esto en razón de que a esa fecha era el Reglamento vigente en la materia; normativa que luego de varias reformas, incluso integrales, fue derogada expresamente por el Decreto Ejecutivo Nº 30431 de 23 de abril de 2002.

3          La capacidad de auto-administrarse o autonomía administrativa de los entes descentralizados, es el mínimo requerido para la existencia de un ente público.  Tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional, “el ente descentralizado creado por ley ordinaria, está subordinado a su contenido (el de la ley) e involucra la potestad legislativa para modificarlo y hasta extinguirlo, pero como la descentralización implica que le corresponden al ente todos los poderes del jerarca administrativo, quiere decir que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido en forma independiente” (Sentencia N.° 6256-94 de las 9 horas del 25 de octubre de 1994). Dictamen C-397-2005 de 15 de noviembre de 2005.

4          “Todo ente tiene potestad para darse su organización propia, aunque la ley no le confiera expresamente tal potestad… La potestad de autoorganización corresponde al jerarca del ente.  Se trata de un instrumento necesario para el desarrollo de una función administrativa.  Evidentemente esta potestad comprende la de organizar el modo de prestación del servicio o de ejercicio de la función pública encomendados.  El modo y régimen de la actividad es materia librada a la discrecionalidad reguladora del jerarca (del ente) respectivo. En uso de tal potestad, el ente puede crear los órganos internos necesarios y darse el régimen interior de sus despachos.  Las relaciones inter-orgánicas pueden ser reguladas por reglamento interno.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo. “Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, S.A., San José, 1998, p. 357).

5          Sobre la potestad de autoorganización manifestada a través de los Manuales Institucionales de puestos y salarios en el Sector Público, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99 de las 15:30 horas del 11 de agosto de 1999 y 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de 2002, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.