C-244-2006

14 de junio de 2006

 

 

Señor

Alfredo Jones León

Director Ejecutivo

Poder Judicial

S. O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio 4457-DE-06 de 6 de junio de 2006, por el que solicita aclaración del dictamen C-068-2006 de 20 de febrero último, con base en los siguientes argumentos:

 

I.- Antecedentes y objeto de la consulta.

 

·        Por oficio número 9346-DE-05, de fecha 28 de noviembre de 2005, suscrito por el ahora consultante, se sometió a nuestra consideración lo siguiente:

a)      Sumas giradas de más por concepto de salario a un exservidor, que para el momento en que se detecta el error ostenta la condición de jubilado. Tiene claro esta Administración que el procedimiento sería el ordinario contemplado en la LGAP, con un plazo de prescripción  de cuatro años.

b)     Sumas giradas de más por cálculo incorrecto de extremos laborales con ocasión de la conclusión de la relación laboral. Igualmente tiene claro esta Administración que el procedimiento ordinario contemplado en la LGAP sería el que debe seguirse, con un plazo de prescripción de cuatro años.

c)       Procedimiento a tramitar en el caso de sumas giradas de más a quienes ostentan la condición de jubilados o pensionados y el plazo de prescripción en estos supuestos?

d)     Procedimiento a tramitar en el caso de sumas giradas de más a jubilados o pensionados que disfrutando de tal condición, reciban salario del Estado y el plazo de prescripción a aplicar en estos supuestos?

• Por dictamen C-068-2006 de 20 de febrero de 2006, la Procuraduría General de la República concluyó, entre otras cosas, que “para efectos de recuperación de sumas dinerarias pagadas en exceso o indebidamente reconocidas por parte de la Administración Pública, independientemente de que éstas sean o hayan sido giradas a favor de servidores públicos, exservidores, jubilados o terceros como simples administrados, con base en lo dispuesto por los numerales 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública, se tendrá siempre un plazo de cuatro años como límite para gestionar la acción cobratoria respectiva, ya sea a través del cobro administrativo pertinente (arts. 308 y siguientes, en relación con el 148 y siguientes, todos de la Ley General de la Administración Pública) o bien, en caso de resultar infructuoso aquél, planteando el proceso ejecutivo correspondiente en sede jurisdiccional”.

 

• Por dictamen C-156-2002 de 17 de junio de 2002, la Procuraduría General de la República concluye y reafirma que “en materia de diferencias de pensiones y jubilaciones, el plazo de prescripción aplicable, en el tanto no haya norma especial que lo regule, es el establecido en el numeral 607 del Código de Trabajo, que es de tres meses”.

 

• Estima ahora el órgano consultante que “De la lectura de ambos dictámenes (…) se genera una gran injusticia hacia los jubilados y pensionados del Poder Judicial, en tanto ellos únicamente dispondrían de tres meses para presentar cualquier tipo de reclamo ante la administración por cálculos indebidos o montos dejados de pagar; mientras que el Poder Judicial tendría hasta cuatro años para recuperar cualquier suma que les haya reconocido en exceso o indebidamente (…) consideramos que a falta de norma expresa en el régimen jubilatorio regulado en la Ley Orgánica del Poder Judicial, en el primer caso igualmente debe aplicarse el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, para que los jubilados y pensionados también tengan un plazo de cuatro años para presentar cualquier reclamo cuando se trate de reinvindicar sus derechos; o bien aplicar el criterio de la Sala Constitucional contenido en el voto 5969-93 que anuló el artículo 607 del Código de Trabajo, para que por analogía, como se hizo con los servidores activos a quienes se les fijó plazo de prescripción de seis meses luego de terminada la relación laboral, los derechos del jubilado o pensionado no prescriban mientras se mantenga esa condición”.

 

Así las cosas, en aras de aplicar correctamente el instituto de la prescripción a las diferentes situaciones que se presenten o lleguen a producirse con respecto al reconocimiento de derechos a los jubilados y pensionados del Poder Judicial o a posibles cobros que deban tramitarse por sumas giradas de más, es que se solicita una aclaración en cuanto a la forma de conciliar lo expresado en los dictámenes C-156-2002 y C-068-2006.

 

 

II.- Consideraciones previas.

 

Si bien la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, establece que nuestros pronunciamientos sólo pueden ser objeto de "reconsideración" por parte del "órgano consultante" dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo del dictamen (art. 6º), lo cierto es que por costumbre administrativa hemos admitido la aplicación de otros remedios procesales, como la aclaración y la adición, útiles de por sí para complementar –en caso de omisión- o explicar los alcances –por falta de claridad- de los criterios jurídicos vertidos en el ejercicio de nuestra labor consultiva; esto es así, porque como nuestra función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración, es nuestro deber rectificar errores u omisiones contenidos en nuestros pronunciamientos.

No obstante lo expuesto, debemos advertir que una vez estudiados los antecedentes del caso, es claro que la presente gestión aclaratoria versa sobre sobre un tema diverso al tratado en el dictamen C-068-2006 de 20 de febrero de 2006; lo cual nos impide darle el trámite correspondiente.

Pese a lo expuesto, tomando en cuenta tanto la improcedencia de la solicitud de aclaración que se nos plantea, como el interés de su promotor de obtener un pronunciamiento sobre la duda que ahora se formula, con el ánimo de colaborar en la solución del problema planteado, procederemos a darle a la gestión en análisis el trámite de una nueva consulta, tendiente a esclarecer la normativa aplicable en materia de prescripción de diferencias o mensualidades de pensión o jubilación, no pagadas.

 

III.- Sobre el fondo.

 

El criterio inveterado que dimana de nuestra jurisprudencia administrativa sobre el plazo de prescripción aplicable a créditos por concepto de reajustes o revisiones de pensión o jubilación, e incluso a las mensualidades o mesadas pensionales no pagas, siempre ha sido que es aquél establecido en el numeral 607 del Código de Trabajo, en el tanto no exista normativa especial sobre la materia.

Incluso hemos explicado profusamente el por qué dicho plazo extintivo prevalece, por criterio de especialidad, sobre el pretencioso criterio de imprescriptibilidad de derechos, sustentado en el principio de continuidad del vínculo laboral, que contiene el ordinal 602 del mismo Código laboral.

            Sobre este último tema, por resultar plenamente ilustrativo, conviene transcribir –en lo conducente-, el dictamen C-368-2003 de 20 de noviembre de 2003, en el que se afirmó lo siguiente:

 

“(…) A.- La pensión y la jubilación: prestaciones económicas que se derivan del régimen jurídico universal de la "seguridad social".

          Comencemos por aclarar que no ha sido propiamente la Sala Constitucional la que ha clasificado las pensiones y las jubilaciones como derechos "de índole netamente laboral", sino más bien "de orden social" (Véanse al respecto, entre otras muchas las sentencias Nºs 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999 y 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000). Fue la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la que ha asumido aquél otro criterio, perfilando las prestaciones económicas derivadas de las contingencias de vejez, invalidez o sobrevivencia (pensiones y jubilaciones) como derechos de índole estrictamente laboral; esto con la objeto de determinar la jurisdicción competente para conocer los reclamos concernientes a los diversos sistemas de seguridad  (Al respecto, véanse las resoluciones Nºs 602-C-2001 de las diez horas cuatro minutos del diez de agosto, 603-C-2001 de las diez horas cinco minutos del diez de agosto, 606-C-2001 de las diez horas ocho minutos del diez de agosto, 683-C-2001 de las catorce horas veintisiete minutos del cinco de setiembre, todas del dos mil); naturaleza jurídica que a criterio de esa Sala, le reconoció el propio legislador, en el inciso d) del artículo 402 del Código de Trabajo, al determinar que los reclamos concernientes a la pensión de la Caja Costarricense de Seguro Social fueran conocidos por la jurisdicción de trabajo. Y por ello la jurisprudencia más reciente, en aplicación del principio de igualdad (artículo 33 constitucional), estima actualmente que "Tal determinación del legislador debe servir de norte para juzgar casos idénticos"; es decir, todo proceso de jubilación y pensión, aún y cuando no sea por el régimen que administra la Caja, será de conocimiento de los Juzgados de Trabajo.

         Debemos ser claros en indicar que si bien este Órgano Superior Consultivo comparte plenamente la determinación de que sean los Jueces de Trabajo quienes conozcan de los asuntos relativos a pensiones y jubilaciones, independientemente de cuál sea el régimen jurídico aplicable, pero lo cierto es que no coincidimos respecto de las razones que se esgrimieron para llegar a esa conclusión.

           En primer lugar, debemos aclarar que es imprecisa la afirmación de que "las pensiones y las jubilaciones sean derechos de índole netamente laboral", porque bien podría entenderse que tales prestaciones, de índole económica, derivan únicamente de relaciones jurídico laborales previas, exclusivamente.

           Si bien es cierto que la pensión o la jubilación constituye un derecho fundamental con reconocimiento constitucional e internacional, que pertenece y debe ser reconocido a todo ser humano, en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna (Véase entre otras, las resoluciones Nºs 184-97, 2459-96, 0487-94 y 1341-93, todas de la Sala Constitucional), debemos ser enfáticos en advertir, que a nivel internacional existe gran variedad de sistemas de seguros sociales, y que existen al menos, cuatro técnicas en el ámbito de las prestaciones de vejez:

 1)      Regímenes universales, que se concede una pensión a todos los "residentes" que han cumplido una edad determinada, independientemente de sus ingresos o condición laboral; financiados comúnmente por impuestos.

2)      Regímenes de asistencia social, que se otorguen prestaciones a las personas de edad necesitadas, previa comprobación de sus recursos.

3)      Regímenes de Seguro Social, proporcionan prestaciones a sus afiliados de edad, con arreglo al tiempo laborado o a las cotizaciones aportadas –caso de Costa Rica, y en concreto, del Régimen General que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, así como los regímenes especiales con cargo al Presupuesto Nacional-.

4)      Cajas de previsión, pagan a sus afiliados una suma única constituida por las cotizaciones que han abonado a la Caja y los intereses devengados por ellas.

        Como es sabido, estos distintos tipos de regímenes o sistemas de pensiones y jubilaciones, han pretendido ser regulados, de manera mínima, a través del Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo ( OIT) denominado " Convenio relativo a la norma mínima de Seguridad Social"  el cual entró en vigor el 27 de abril de 1955, fue ratificado por Costa Rica mediante Ley N° 4736 sancionada el 29 de marzo de 1971, publicada en el Alcance N° 39 de la Gaceta N° 91 del 29 de abril de 1971.

           En virtud de lo anterior, contrario a lo que estima la respetable Sala Primera, podemos afirmar que no toda pensión o jubilación es necesariamente un derecho de índole laboral, porque existen sistemas pensionísticos que no corresponden a la modalidad llamada contributiva, sino que son un tipo de régimen de "gracia", de "previsión" o "de asistencia social", también denominados "no contributivos" -como lo es del régimen de Guerra, conforme lo ha precisado la Sala Constitucional en sus sentencias Nºs Nº 1130-90 de las 17:30 horas del 18 de setiembre de 1990, 3148-96 de las 9:36 horas del 28 de junio de 1996 y 2000-00876 de las 16:06 horas del 26 de enero del 2000- , que tienen la intención de proteger a personas que cuentan con escasos recursos económicos, lo cual los constituye como un claro instrumento de solidaridad social. Estos regímenes no contributivos se diferencian así de aquellos otros que se pagan en el contexto de una relación laboral preexistente, mediando cotización previa por parte del beneficiario y que normalmente se deben a la contingencia de la vejez (Véase al respecto, la resolución Nº 2000-00876 de las dieciséis horas con seis minutos del veintiséis de enero del dos mil, de la Sala Constitucional).

           Por lo expuesto, podemos calificar de imprecisa la afirmación hecha por la Sala Primera, de que todo derecho pensionístico o jubilatorio sea de índole netamente laboral, y que por ello, la jurisdicción competente de conocer dichos reclamos, sea la laboral.

           Pese a lo expuesto, como bien advertimos desde un inicio, debemos ser claros en señalar que compartimos plenamente que no sea la jurisdicción contencioso-administrativa la que conozca de estos asuntos, sino la laboral común. Pero las razones que fundamentan nuestro parecer no son las mismas que esgrime la Sala Primera en su jurisprudencia, sino otras, que trataremos de exponer a continuación.

           Según refiere la doctrina, la "seguridad social" es una institución relativamente nueva dentro de la mayoría de las legislaciones del mundo, y forma parte, muy principal, del Derecho de Trabajo. Y suelen definirla –en su concepto más amplio- como "un conjunto de medidas técnicas, regulado por normas jurídicas, con fundamento en la solidaridad y en la responsabilidad personal y social, tendiente a liberar al hombre de la opresión de la miseria, mediante el otorgamiento de prestaciones cada vez que se configuren contingencias sociales que afecten desfavorablemente el nivel de vida de las personas protegidas, sus familias y quienes estén a su cargo" (Humberto Podetti, Política Social, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1982, p. 180, citado por Hector Humeres Magnan, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, decimotercera edición, Editorial Jurídica de Chile, 1992, p 14); o bien, más precisamente se conceptualiza como "un sistema de protección social, dirigido y garantizado por el Estado, para proteger a todas las personas trabajen o no, coticen o no, y prestarle a todos, los cuidados necesarios preventivos o curativos referidos a la salud, así como la de asegurar los diferentes medios de vida decorosos, en caso de pérdida o reducción de los medios de existencia, sin distinción de sexo, raza, condición social o capacidad de trabajo" (William René Parra Gutiérrez, Derecho Administrativo Laboral, Ediciones Librería del Profesional, Santafé de Bogotá, Colombia, 1996, p. 223).

           De conformidad con la definición adoptada por nuestro ordenamiento jurídico, "seguridad social" es el "conjunto de prestaciones sanitarias, sociales y económicas que contribuyen a dotar a las personas de una vida digna y plena" (capítulo II, Artículo 2º de la Ley Integral para la persona adulta mayor, Nº 7935 de 25 de octubre de 1999); y como bien lo ha entendido la propia Sala Constitucional, sobre la seguridad social descansa una parte muy importante de la solidaridad nacional, pues tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones esenciales del sistema democrático, fundamentales para la convivencia y el desarrollo económico y social del país; en fin, se ha estimado que la seguridad social es un instrumento para alcanzar el más justo reparto de la riqueza (Véase al respecto la resolución Nº 0033-96 de la Sala Constitucional).

          Por esto, no debe confundirse el sistema de la seguridad social con "los sistemas de los seguros sociales", porque en éstos últimos solamente tienen protección quienes laboran y cotizan a una institución específica; recuérdese que el sistema de seguridad social tiende a la universalidad de su cobertura, pues busca amparar a la totalidad de la población, sean asalariados o no.

          En lo que interesa, estimamos que la jubilación o la pensión pueden conceptuarse como prestaciones económicas que se derivan del régimen jurídico universal de la "seguridad social", que tienen raigambre y reconocimiento expreso, tanto a nivel constitucional (Artículo 73) como a nivel internacional (Declaración Universal de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas).

           Ahora bien, es importante indicar que en esa misma Ley Nº 7935, en su Título II, Capítulo I, inciso g) de su artículo 3º, se establece que toda persona adulta mayor tendrá derecho a una mejor calidad de vida y para ello le impone al Estado la obligación ineludible de concederle "oportunamente" la pensión que le ayude a satisfacer sus necesidades fundamentales, "haya contribuido o no a un régimen de pensiones".

          Dentro de este marco de referencia normativo, siendo que el derecho a la pensión o jubilación es un derecho subjetivo público (Resolución Nº 1745-91 de la Sala Constitucional) que debe ser concedido por el Estado eficiente y oportunamente, la Procuraduría General considera que todos aquellos procesos en los que se pretenda el reconocimiento de aquél derecho, así como otros reclamos a él concernientes, independiente del régimen jurídico aplicable, sean éstos sistemas contributivos o no, deben ser del conocimiento del juez laboral. En primer lugar, porque dentro de la actual orientación social del Derecho, la tendencia más marcada en casi todos los países del mundo entrega a los tribunales especiales de lo laboral el conocimiento de las materias derivadas de leyes sociales. En segundo término, la creación de los juzgados especiales de trabajo tuvo por objeto dar una mayor rapidez a la tramitación de estos juicios, en que una parte eventualmente carece de base económica suficiente que le permita sustentarse mientras se ventilan los derechos que reclama, y con ello, asegurar  una justicia más eficaz por medio de los jueces especialistas que tienen la facultad de apreciar en conciencia la prueba que se rinda ante ellos.

         Entonces, si la jubilación o la pensión son prestaciones derivadas del sistema de la seguridad social, y ésta a su vez forma muy importante del Derecho de Trabajo, y si consideramos además, la duración patológica del proceso contencioso administrativo, así como la participación de una parte que escasamente podrá sustentarse económicamente mientras sus pretensiones se tramitan en juicio, la lógica y la justicia claramente orientan a que sean los jueces de la jurisdicción de trabajo quienes conozcan y diriman los asuntos derivados de tales prestaciones sociales, pues el proceso instaurado en esa sede especializada es mucho más sencillo y menos oneroso.

         Resulta importante señalar que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha comprendido bien la naturaleza jurídica de las pensiones y jubilaciones, antes descrita; es decir, que su naturaleza no es propiamente laboral, sino de orden social; y por ello, ha sostenido que si bien el derecho a percibirlas, cuando se han cumplido los requisitos correspondientes, trae aparejada, como necesaria consecuencia, la eventual finalización de una relación laboral previa, por eso su disfrute no deriva de ésta, sino que surge de las respectivas leyes de seguridad social (Véase, entre otras, la sentencia Nº 225-97 de las 14:50 horas del 26 de setiembre de 1997. En sentido similar las Nºs 163-99 de las 15:30 horas del 16 de junio de 1999, 2001-00507 de las 16:15 horas del 24 de agosto del 2001 y 2003-00203 de las 14:00 horas del 30 de abril del 2003). Y así, recientemente ha reconocido que "el derecho a la pensión, está íntimamente relacionado con la existencia de un contrato de trabajo o con el servicio de las fuerzas del ser humano, en beneficio de la sociedad donde se desenvuelve, ubicándolo dentro del campo de la previsión social, también vinculada con lo laboral (Véanse al respecto la sentencia Nº 2002-00077 de las 11:10 horas del 27 de febrero del 2002 y la 2003-00242 de las 09:50 horas del 28 de mayo del 2003).

 B.- La pensión o la jubilación no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo, no obstante los créditos por concepto de reajustes o revisiones, e incluso las mensualidades o mesadas pensionales no pagas, son susceptibles de prescribir si no se reclaman en tiempo.

           En el caso específico de las pensiones o jubilaciones, tan pronto una persona reúne los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para obtener el "status" de pensionado, consolida un derecho que no puede ser desconocido, y mucho menos condicionado posteriormente a su consolidación como derecho adquirido (Votos Nºs 1147-90 y 184-97, ambos de la Sala Constitucional). Y por ello se enmarca dentro de la categoría de los derechos que no prescriben en relación con su reconocimiento, de manera que sólo el fallecimiento de la persona hace inevitable su extinción, salvo cuando haya lugar a la denominada sustitución pensional (pensión de sobrevivencia o muerte, como se le conoce en nuestro medio) conforme a las normas que regulan la materia.

         Con sujeción de los mandatos constitucionales derivados de los artículos 73 y 74 de nuestra Carta Política, podemos afirmar, en tesis de principio, que el derecho a solicitar pensión o jubilación es imprescriptible. Dada la naturaleza de la prestación económica, y de índole social, de que se trata, constituye un derecho de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a suplir el mínimo vital básico de las personas; por lo que su desconocimiento, una vez consolidado, comprometería seriamente la dignidad de su titular, en el tanto éste depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas.

           Así las cosas, conviene aclarar que las pensiones de vejez o las jubilaciones de invalidez o sobrevivencia, no admiten una prescripción extintiva del derecho en sí mismo como cualquier otra clase de derechos; lo cual no significa que se transgreda el principio cardinal de "seguridad jurídica"; por el contrario, estimamos que constituye un pleno desarrollo de los principios generales y valores constitucionales que garantizan el disfrute efectivo del derecho irrenunciable a la seguridad social.

           No obstante, por la naturaleza periódica o de tracto sucesivo y vitalicia de las pensiones, el instituto de la prescripción resulta viable, exclusivamente, respecto de los créditos por concepto de revisiones o reajustes del monto asignado, e incluso de mensualidades o mesadas pensionales no pagadas, que no hayan sido cobrados oportunamente por el interesado.

          Este criterio lo ha venido sosteniendo este Órgano Asesor desde hace más de dos décadas, al afirmar que el derecho a la pensión es imprescindible, "mientras que en lo relativo, a lo que se ha dado en llamar por nuestra jurisprudencia "cuotas vencidas", sea, las rentas o pensiones que no han sido oportunamente cobradas, éstas sí pueden extinguirse por prescripción, siendo aplicable en estos casos el término de tres meses contemplado en el numeral 607 del Código de Trabajo ..."  (dictamen contenido en el oficio C-108-85 de 20 de mayo 1985. En igual sentido, remitimos al dictamen C-135-86 de 9 de junio de 1986).

 C.- Plazo de prescripción aplicable a diferencias o mensualidades de pensión no pagadas (Art. 607 del Código de Trabajo aplicable en materia de seguridad social).

           Según explicó ampliamente en el dictamen C-156-2002, la Procuraduría General de la República, desde 1985, había recomendado A LA Dirección Nacional de Pensiones, la aplicación del plazo extintivo del numeral 607 del Código de Trabajo, a efecto de declarar prescritas las diferencias o mensualidades de pensión no cobradas. Sin embargo, nos hemos enterado que por indicación expresa de la Contraloría General de la República (Oficios 618 de 20 de enero de 1987, 7978 de 16 de julio de 1993, 5522 de 29 de mayo de 1998, DAJ-2226-98 de 23 de octubre de 1998 y DAJ-1171 de 3 de junio de 1999), el plazo que se aplicó en la materia, fue aquél previsto en el artículo 870, inciso 1º del Código Civil, de un año.

          A partir de la resolución Nºs 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999 y 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000, la Sala Constitucional vino a desautorizar totalmente la aplicación de los artículos 869 y 870 del Código Civil, y en general las reglas de prescripción civil, a los derechos de índole social, como lo son aquellos referidos a obtener el reajuste de pensiones o jubilaciones, o gestionar el cobro de mensualidades de pensión no pagadas. Posición que la jurisprudencia constitucional ha mantenido incólume hasta el presente (Véase entre otras, la resolución 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000).

           Ante la imposibilidad jurídica de aplicar el régimen de prescripción civil en la materia, fue que emprendimos la tarea de encontrar e integrar otras fuentes normativas de nuestro ordenamiento jurídico, que nos permitieran solventar la inopia propiciada por el criterio comentado de la Sala Constitucional. Y para ello atendimos la sugerencia que esa misma Sala hizo en el Voto Nº 01584-99 op. cit., para solucionar el problema en cuestión, según la cual "(...) Como desarrollo del reconocimiento de los derechos y garantías sociales, se ha promulgado una serie de normas que pretende dar aplicación efectiva a las disposiciones constitucionales, dentro de la que se encuentra la promulgación del Código de Trabajo y en el que se establece normativa especial aplicable a prescripciones, a partir del artículo 601 de ese cuerpo normativo, pero más como normativa encargada de asegurar el valor de la seguridad jurídica, que como mecanismo necesario para cancelar los derechos de las personas (...)"

           Nos abocamos así a seleccionar una norma del Código de Trabajo, a partir del artículo 601, que resultara aplicable en la materia de pensiones.

          Bajo la premisa de que la inconstitucionalidad declarada por la Sala, en su resolución Nº 5969-93, afectó relativamente al numeral 607 del Código de Trabajo, especialmente en cuanto a los derechos derivados propiamente de la relación laboral y durante la vigencia de la misma, pero que no eliminó ni afectó su aplicación respecto de derechos y acciones provenientes de la legislación laboral, y que no se originan del contrato de trabajo, y que en esa sentencia se incluyó expresamente entre aquellos, los derechos derivados de la seguridad social, y a sabiendas de que las prestaciones económicas derivadas de las contingencias de Invalidez, Vejez y Muerte, que adoptan la forma de pensión o jubilación, constituyen parte del núcleo central de la seguridad social, concluimos acertadamente que a tales institutos, y especialmente a las diferencias y mensualidades de pensión no pagadas, les resulta aplicable el plazo de prescripción previsto en el ordinal 607 del Código de Trabajo.

          Criterio que se ve amplia y profundamente reforzado por la doctrina que dimana de la jurisprudencia de la Sala Segunda (Véanse en ese sentido, las resoluciones Nºs 225 de las 14:50 horas del 26 de setiembre de 1997, 163 de las 15:30 horas del 16 de junio de 1999, 2000-00777 de las 10:10 horas del 18 de agosto del 2000, 2001-00474 de las 10:15 horas del 17 de agosto, 2001-00509 de las 09:10 horas del 29 de agosto, 2001-00507 de las 16:15 horas del 24 de agosto del 2001, 2001-00537 de las 09:50 horas del 7 de setiembre del 2001, 2002-00077 de las 11:10 horas del 27 de febrero del 2002, 2003-00203 de las 14:00 horas del 30 de abril del 2003 y 2003-00242 de las 09:50 horas del 28 de mayo del 2003, todas de la Sala Segunda).

           De esta forma, reafirmamos que es la prescripción trimestral plasmada por el  numeral 607 del Código de Trabajo, la aplicable en materia de diferencias y mensualidades de pensión no pagadas; esto es así por la naturaleza misma de las pensiones, cuyo disfrute surge no del contrato de trabajo, sino de la aplicación efectiva de leyes de seguridad social.

           Así las cosas, no podríamos admitir de ningún modo la aplicación en la materia del principio de imprescriptibilidad de derechos de quienes se encuentren aún ligados a una relación de empleo, y que es la norma lógica que se infiere del numeral 602 del Código de Trabajo, porque como claramente explicamos, las pensiones derivan de la aplicación de normas de previsión social, no del contrato de trabajo.

           En todo caso, debemos insistir en que una vez declarada la prescripción de diferencias o mensualidades no pagadas, que además no fueron cobradas oportunamente por el interesado, esa sola situación no hace desaparecer el derecho a la pensión en sí mismo, sino sólo su incidencia en un determinado período.

(…)

CONCLUSIONES:

 1.- Reafirmamos que es la prescripción trimestral plasmada por el  numeral 607 del Código de Trabajo, la aplicable en materia de diferencias y mensualidades de pensión no pagadas; esto es así por la naturaleza misma de las pensiones, cuyo disfrute surge no del contrato de trabajo, sino de la aplicación efectiva de leyes de seguridad social.

 2.- No podríamos admitir de ningún modo la aplicación en la materia del principio de imprescriptibilidad de derechos de quienes se encuentren aún ligados a una relación de empleo, y que es la norma lógica que se infiere del numeral 602 del Código de Trabajo, porque como claramente explicamos, las pensiones derivan de la aplicación de normas de previsión social, no del contrato de trabajo (…)” (Dictamen C-368-2003, ratificado por el dictamen C-381-2004 de 22 de diciembre de 2004).

Según puede inferirse de lo expuesto, la aplicación del artículo 607 del Código de Trabajo, es jurídicamente correcta en este caso. En primer lugar, porque no existe en el régimen especial contributivo del Poder Judicial, ninguna disposición normativa que regule la materia; y por ende, debe aplicarse aquella norma (607) a la que la propia jurisprudencia judicial y administrativa le han reconocido un indiscutible alcance especial  y específico en materia de la seguridad social, y en concreto a la materia de pensiones y jubilaciones. En segundo término, estimamos que la aplicación del artículo 607 en este caso es correcta,  porque la pensión y la jubilación son típicos derechos económicos de la seguridad social, no necesariamente conexos a la relación laboral o de empleo, sino que responden a la protección de los ciudadanos frente a determinada situación social de necesidad económica (Resolución Nº 116-96 de las 09:00 horas del 26 de abril de 1996, de la Sala Segunda); en otras palabras: se debe aplicar el ordinal 607 del Código de Trabajo,  porque aquél derecho deriva de las respectivas leyes de seguridad social y no del contrato de trabajo o de sus leyes conexas (Resoluciones Nºs 225-97 de las 14:50 horas del 26 de setiembre de 1997, 163-99 de las 15:30 horas del 16 de junio de 1999, 2000-777 de las 10:10 horas del 18 de agosto de 2000, 2001-507 de las 16:15 horas del 24 de agosto de 2001, 2002-68 de las 09:40 horas del 27 de febrero de 2002, 2004-137 de las 09:30 horas del 5 de marzo de 2004, 2004-421 de las 10:00 horas del 9 de junio de 2004 y 2005-00798 de las 09:05 horas del 28 de setiembre de 2005, entre otras muchas, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Por otro lado, en lo que respecta al numeral 198 de la Ley General de la Administración Pública, que se alude en su gestión aclaratoria, a nuestro parecer, el plazo de prescripción fijado en esa norma, de ningún modo modifica o prevalece sobre aquél otro previsto en el numeral 607 del Código de Trabajo, pues el contenido normativo de éste último; es decir, la norma jurídica referida a la prescripción de derechos derivados de la seguridad social, es especial respecto de aquella otra. Además, con aquella norma de la Ley General, de ningún modo se pretendió regular el referido instituto extintivo en el caso de pensiones o jubilaciones, por lo que no hay margen para considerar una eventual derogación tácita al respecto, pues se trata de dos cuerpos normativos que regulan aspectos diferentes y deben tenerse como subsistentes a un tiempo y aplicarse a supuestos específicos, claramente diferenciables -según lo explicado-.

Y según recomienda la más calificada doctrina, en caso de una eventual incompatibilidad o antinomias de normas, debe prevalecer o bien debe aplicarse prioritariamente aquella que tenga un ámbito de regulación más preciso y específico, que en este caso, según hemos explicado con base en la jurisprudencia judicial –tanto de Sala Constitucional y de la Sala Segunda- y administrativa, es el del 607 del Código de Trabajo, referido a la extinción de derechos derivados de la seguridad social; incluidas en dicho ámbito las pensiones y las jubilaciones.

Por último, no podemos obviar en el presente estudio jurídico la existencia de al menos dos precedentes en los que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia considera que cuando las diferencias de pensión o jubilación se derivan directa y expresamente de un acto administrativo, el plazo de prescripción ya no es aquél de tres meses (art. 607 del Código de Trabajo), sino el decenal, conforme a lo dispuesto por el numeral 868, en relación con el 873, ambos del Código Civil.

 

A fin de ilustrar dicha posición, transcribimos lo siguiente:

 

“No obstante lo expuesto, se considera que lleva razón la recurrente en cuanto acusa una indebida aplicación del artículo 607 del Código de Trabajo, por las razones que de seguido se exponen. Como se apuntó, el criterio de esta Sala es que la aplicación de dicho numeral subsiste en materia de reclamo de derechos derivados de la seguridad social; pero, en el caso concreto, media un acto administrativo, válido y eficaz, que reconoció el derecho del actor. En efecto, como se refirió, por resolución de la Dirección Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones, N° R-AP-DNP-0387-98, de las 11:16 horas del 10 de noviembre de 1998 se resolvió otorgar al demandante una pensión del régimen de hacienda, desde la fecha en que se había separado del cargo, lo cual, como se dijo, había sucedido mucho antes de dicha resolución, desde julio de 1995.  Se trata, entonces, del reclamo de un derecho que ya fue reconocido administrativamente, diferente de lo que sería un reclamo denegado en sede administrativa. Tal supuesto no está previsto en las normas que regulan la prescripción en el Código de Trabajo, por lo que a juicio de esta Sala debe aplicarse la normativa civil, que sí contempla ese supuesto, por la expresa remisión prevista en el artículo 9. 2) de la Ley general de la Administración Pública y el numeral 601 del Código de Trabajo.  Así, se estima que resulta de aplicación el numeral 868 del Código Civil, en relación con el artículo 873 del mismo código. El primero de esos artículos, expresamente, señala: “Todo derecho y su correspondiente acción se prescriben por diez años. Esta regla admite las excepciones que prescriben los artículos siguientes y las demás establecidas expresamente por la ley, cuando determinados casos exigen para la prescripción más o menos tiempo.” Los artículos 869, 870 y 871 del citado código, contemplan plazos de prescripción especiales, que precisamente constituyen los casos de excepción que refiere el artículo 868 transcrito y que incluyen el caso concreto de pensiones; sin embargo, por lo dispuesto en el numeral 873 invocado, resulta de aplicación el numeral 868 antes que esas otras normas, pues dicho numeral señala: “Las acciones a que se refieren los artículos 869, 870 y 871, si después de ser exigible la obligación se otorgare documento o recayere sentencia judicial, no se prescribirán en los términos antes expresados, sino en el término común que se comenzará a contar desde el vencimiento del documento o desde el día de la sentencia ejecutoria.”  En el caso concreto, el actor tenía derecho a la jubilación desde el momento en que cumplió los requisitos previstos en la normativa aplicable y si se le reconoció desde julio de 1995 en que se separó de su cargo, debe concluirse que posteriormente se otorgó documento –la citada resolución-, en los términos de la norma, pues aquella data de 1998. El término aplicable al caso concreto es el común, de diez años, por las razones dadas. Así las cosas, si la demanda fue incoada el 7 de mayo del 2001 y el derecho a la jubilación había nacido en julio de 1995, necesariamente debe concluirse que dicho término perentorio no transcurrió” (Resoluciones Nºs 2004-763 de las 9:05 horas del 14 de setiembre del 2004 y 2005-00788 de las 14:10 horas del 16 de setiembre de 2005, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

 

Independientemente de que compartamos o no este criterio todavía en ciernes, debemos advertir su existencia, aunque debemos admitir que jurídicamente nos parece poco viable, máxime cuando la propia Sala Constitucional, de forma vinculante, en las resoluciones Nºs 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999 y 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000, vino a desautorizar –sin distingo alguno- la aplicación del Código Civil, y en general las reglas de prescripción civil, en materia de seguridad social, más concretamente, al cobro de jubilaciones o pensiones a cargo del Estado.

 

Conclusión:

 

            Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que:

A falta de regulación específica dentro del régimen especial contributivo de jubilaciones y pensiones del Poder Judicial –Título IX de la Ley Nº 7333 de 5 de mayo de 1993-, es la prescripción trimestral plasmada por el  numeral 607 del Código de Trabajo, la aplicable en materia de diferencias y mensualidades de pensión o jubilación no pagadas; esto es así por la naturaleza misma de las pensiones y jubilaciones, cuyo disfrute surge no del contrato de trabajo, sino de la aplicación efectiva de leyes de seguridad social.

Sin otro particular,

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR                                                                            

LGBH/gvv

 

 

[1]           En relación con el tema de la especialidad normativa, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, citado por el C-410-2005 de 30 de noviembre de 2005, manifestamos que “el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma “especial” constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general”. Según refriere la doctrina: “Con el término ley especial se suele designar aquella norma que sustrae a otra parte de la materia regulada o supuesto de hecho y la dota de una regulación diferente. La noción de ley especial denota una tendencia a la concreción o singularización en la regulación de los supuestos de hecho o, dicho de manera sintética, la existencia de normas que representan una excepción con respecto a otras de alcance más general. La característica última de la ley especial consiste, pues, en que, si esta no existiera, su supuesto de hecho quedaría automáticamente comprendido en el más amplio de la ley de alcance general." (DIEZ PICAZZO, Luis María. La Derogación de las Leyes, Editorial Civitas S.A., Madrid, Primera Edición, 1990, pags. 344-345).

[1]           Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior. Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.

 

[1]           “La species debe prevalecer sobre el genus" Dictámenes C-070-2002 de 8 de marzo de 2002 y C-329-2003 de 16 de octubre de 2003.

[1]           Artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.