C-231-2006

5 de junio de 2006

Señor

Mario Zaldívar Rivera

Secretario Ejecutivo

Comisión Nacional de Préstamos para Educación

Presente

Distinguido señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio S.E. 250-2006 del 25 de mayo del 2006, mediante el cual solicita a la Procuraduría General de la República un pronunciamiento sobre los siguientes aspectos:

“1) ¿Puede CONAPE establecer reglamentariamente coberturas de garantías más blandas para la población estudiantil de zonas rurales o de distritos urbanos marginales?

2) ¿Se puede establecer un programa con tasas de interés diferenciadas en los préstamos, de acuerdo con la situación socioeconómica del estudiante y las necesidades profesionales en cada rama del país?”.

I.-        ANTECEDENTES.

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

Mediante oficio del 26 de marzo del 2006, suscrito por el Licenciado  Jorge Fernando Salgado Portuguez, asesor legal del ente consultante, en lo que interesa, se concluye lo siguiente:

“De conformidad con la normativa señalada y del principio de legalidad, así como buscar la mejor manera para el cumplimiento del fin público para el cual fue creada la Institución , y en ejercicio de su potestad discrecional, la que debe tender a la concretización de los objetivos legales, que constituyen límites a la actividad financiera desplegada del CONAPE, tal y como lo manifestó la Procuraduría General de la República , es criterio del suscrito que desde el punto de vista legal no existe impedimento para que la Institución destine entre un 5% y un 10% del programa anual de colocaciones, con un garantía más débil que las que tradicionalmente pide la Institución , situación que deberá ser debidamente reglamentada para su implementación, o variar la Reglamentación actual para incorporar lo referente a dichas garantías.

En dicha reglamentación se podría tomar como factores para calificar un préstamo de garantía débil los siguientes:

1)    Beneficiarios de Zonas Rurales.

2)    Mérito Personal.

3)    Condiciones socio económicas de los beneficiarios bajas o muy bajas.

4)    Prioridades de carreras y especializaciones de acuerdo a las necesidades de país.

5)    Imposibilidad de conseguir garantías adicionales a las propuestas”.

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor se ha referido a temas afines al que nos ocupa. En efecto, en el dictamen C-134-89 de 31 de julio de 1989 concluimos que CONAPE no tenía atribuciones para establecer tasas de interés subsidiadas a regir en los préstamos acordados a los funcionarios de la Comisión.

II.-       SOBRE EL FONDO.

El artículo 2 de la Ley n.° 6041 de 18 de enero de 1977, Ley de Creación de la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación CONAPE , le otorga a la Comisión la potestad de administrar un fondo que tiene, entre otros fines, el conceder préstamos a costarricenses, para estudios de educación superior parauniversitaria y para estudios de educación superior universitaria, dirigidos hacia carreras y especializaciones de postgrado, dentro o fuera del país, basados en el mérito personal y las condiciones socio-económicas de los beneficiarios, quienes, preferentemente, deben ser de zonas rurales.  Además, el artículo 3 de ese mismo cuerpo normativo indica que el Consejo Directivo de CONAPE tiene el deber, de un modo general, de velar por la realización de los fines de la entidad y, de un modo específico, entre otros, de formular la política a la que esta ley se refiere y establecer el orden de prioridades por carreras y especializaciones, de acuerdo con las necesidades de desarrollo del país y con las características socio-económicas de sus diversas zonas geográficas; así como el fijar el monto de los préstamos que otorgue la Institución , el tipo de interés que estos devenguen y los demás aspectos relacionados con dichos préstamos. Por último, el artículo 25 expresa que la Comisión puede establecer un programa de incentivos para los beneficiarios que se comprometen, una vez graduados, a prestar sus servicios en la misma región de donde provienen, durante el plazo que el Consejo indique.

En relación con el numeral 3 de la ley, en el dictamen supra citado, indicamos lo siguiente:

       “Por medio de CONAPE, el Estado posibilita el acceso a la educación superior de los sectores de más bajos recursos de la población costarricense. Para el cumplimiento de dicha finalidad, el artículo 20 establece la forma de financiamiento de la Institución. Se trata de un financiamiento público, por lo que los recursos de CONAPE están sujetos régimen jurídico propio de los fondos públicos. Dichos fondos sólo pueden ser utilizados en préstamos que permitan concretizar las finalidades establecidas por la ley.

Ahora bien, para el cumplimiento de dichas finalidades, la ley otorga a la Comisión (artículo 3º) ciertas atribuciones; entre ellas, las más importantes están relacionadas con la política de préstamos, el monto a financiar según el tipo de estudios, el tipo de interés, el plazo, las garantías, etc. La atribución de dichas potestad no significa que la Comisión tenga absoluta libertad para fijar esa política de préstamos. Al contrario, el ejercicio de su potestad discrecional debe tender a la concretización de los objetivos legales, que constituyen límites a la actividad financiera desplegada del CONAPE.

En ese orden de ideas, no puede afirmarse que la institución goce de discrecionalidad absoluta para fijar las tasas de interés.

En primer término porque la tasa no puede ser tan alta que impida el acceso al financiamiento de estudiantes de escasos recursos.

Pero tampoco puede ser tan baja que impida cierta rentabilidad ya que puede ponerse en peligro el funcionamiento normal del sistema.

En segundo término, en cuanto al carácter discriminatorio de las tasas, las tasas subsidiadas sólo pueden existir en la medida en que su establecimiento permita el mejor cumplimiento del fin público, es decir se para cumplirlo corresponde otorgar a ciertos estudiantes mayores ventajas como medio de permitirles el acceso a la educación superior. Esas tasas subsidiadas deben tomar en cuenta las condiciones socioeconómicas del grupo beneficiario. En último término, cabe recordar la naturaleza pública de los fondos que administra CONAPE, naturaleza que impide desviarlos de los objetivos legales ya mencionados.

Los límites anteriores actúan no sólo al exterior de la institución, sino que también al interno, respecto de los propios funcionarios. De modo que, CONAPE sólo podrá otorgar préstamos subsidiados a sus empleados si se encuentra habilitada jurídicamente para ello. Recuérdese que toda tasa de interés subsidiada implica o puede implicar una disminución de los fondos a recibir por la entidad, además de que por su carácter discriminatorio debe encontrar sustento en la diferente situación del grupo beneficiario y tender a la concretización de la finalidad legal para la que se creó CONAPE.

En la medida en que el subsidio no tome en cuenta la condición socioeconómica del grupo beneficiario, no tendrá fundamento legal, e incluso podría estarse ante una desviación de los fondos respecto de la finalidad legal...”.

Como puede observarse, la Procuraduría General de la República desde el año 1989, con base en el ordenamiento jurídico vigente que es actualmente el que rige a la entidad consultante, reconoció la posibilidad de establecer tasas de interés subsidiadas, siempre y cuando encuentre sustento en la diferente situación del grupo beneficiario y tienda a la concretización de la finalidad legal para la que se creó CONAPE.

Desde esta perspectiva, las interrogantes planteadas deben ser contestadas afirmativamente, siempre y cuando se ajusten a los extremos mencionados en el dictamen supra citado. Además, agregamos ahora, el Consejo Directivo respete los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional , tienen rango constitucional. El Tribunal Constitucional, en una interesante resolución, el voto n.°  5236-99,  estableció los siguientes componentes de la razonabilidad:

“…este Tribunal estima prudente hacer referencia a lo que se considera es la ‘razonabilidad de la ley como parámetro de constitucionalidad’. Conviene recordar,  en primer término, que la  ‘razonabilidad de la ley’  nació como parte del ‘debido proceso sustantivo’ (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial ‘debido proceso’ se dirigió al enjuiciamiento  procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo,  superó aquella concepción procesal que le había dado origen  y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del  ‘debido proceso’ como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad  la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada ‘razonabilidad técnica’ dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia,  habrá que examinar  si hay proporcionalidad entre el medio escogido  y el fin buscado. Superado el criterio de  ‘razonabilidad técnica’ hay que analizar la ‘razonabilidad jurídica’. Para lo cual esta  doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad,  es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin :  en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio  que produzca una limitación menos gravosa  a los derechos  personales, el medio escogido no es razonable (en similar sentido pueden consultarse las sentencias números 1738-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos y 08858-98 de las dieciséis horas con treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho). La doctrina alemana hizo un aporte importante  al  tema de la  ‘razonabilidad ‘  al lograr  identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto,  ideas que desarrolla afirmando que ‘...La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar,  al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea,  no le sea ‘exigible’ al individuo..." (sentencia de esta Sala número 3933-98 de las  nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho). En el sentido del  criterio anteriormente expuesto, esta Sala ha venido aplicando la institución en su jurisprudencia. Veamos, ahora, el análisis del caso concreto. Sobre la prueba de ‘razonabilidad’ : Para emprender un examen de razonabilidad  de una norma, el Tribunal Constitucional requiere que la parte aporte prueba o al menos elementos de juicio en los que sustente su argumentación e igual carga procesal le corresponde a quien rebata los argumentos de la acción y la falta en el cumplimiento de estos requisitos, hace inaceptables los alegatos de inconstitucionalidad.  Lo anterior, debido a que no es posible hacer un análisis  de ‘razonabilidad’  sin  la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre  probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya  ‘irrazonabilidad’ sea evidente  y manifiesta.  Retomando el alegato sobre la irrazonabilidad del plazo de dieciocho meses para optar por una pensión ordinaria, la Sala advierte que los accionantes no sólo no indican lo motivos que les llevan a concluir  que la norma cuestionada es irrazonable, sino que tampoco aportan prueba alguna que permita a este Tribunal llegar a esa conclusión, transformando el debate en la exposición de conceptos subjetivos. Por otra parte, el caso no presenta las características de ser una situación de ‘irrazonabilidad’ evidente y manifiesta que además sea fácilmente perceptible, antes bien, de manera abstracta se puede indicar que la norma se ajusta al fin de la reforma legislativa, cual es corregir las distorsiones del sistema de pensiones derogado,  creando de manera paralela un nuevo sistema que resguarda el "derecho de pertenencia al régimen del Magisterio Nacional" que esta Sala ha reconocido como un derecho de los cotizantes.” (Lo que está en negritas no corresponde al original).

Por su parte, el segundo principio, el de proporcionalidad, implica que el acto  deber ser apropiado para la realización de los fines que en él subyacen (principio de adecuación); debe ser necesario, es decir, que debe imponer la menor cantidad posible de restricciones a los derechos fundamentales de los habitantes de la República , lo que supone que el medio empleado por el gestor público debe ser adecuado y necesario para alcanzar el objetivo propuesto y, sólo puede ser necesario, cuando el  administrador no podía haber elegido otro medio, igualmente eficiente, pero que no limitase o lo hiciere de forma menos sensible el derecho fundamental y; por último, proporcional en sentido estricto, es decir, un acto  justo a la medida. (Vid., entre otras resoluciones del Tribunal Constitucional, el voto n.° 1739-92 y el voto n.° 5236-99).

Por último, es importante aclarar que el establecimiento de garantías blandas no puede significar, de ninguna manera, una política institucional que provoque, en relación con la población estudiantil de zonas rurales o de distritos urbanos marginales, en caso de incumplimiento o morosidad de los beneficiarios, la imposibilidad de recuperar el monto de los préstamos con sus respectivos intereses, de tal manera que se cree una cartera de morosos dentro de la entidad que ponga en peligro el funcionamiento normal del sistema. En otras palabras, el establecimiento de garantías blandas no puede conllevar a que estas no existan o, que sean de tal naturaleza, que impidan recuperar el monto de lo prestado con sus respectivos intereses.

III.-     CONCLUSIONES.

1.-       CONAPE puede establecer reglamentariamente coberturas de garantías más blandas para la población estudiantil de zonas rurales o de distritos urbanos marginales.

2.-       CONAPE puede crear un programa con tasa de interés diferenciadas en los préstamos de acuerdo con la situación socioeconómica del estudiante y las necesidades de profesionales en cada rama del país.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc