C-177-2006

9 de mayo de 2006

 

 

Licenciado

Adolfo Lizano González

Sub-Director Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica

Presente

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° DEJ-311-2006 del 24 de abril del 2006, a través del que solicita a la Procuraduría General de la República el criterio sobre varios aspectos:

 

“1- ¿Cuáles son los alcances de la sustitución y los límites temporales del nombramiento hecho por la Junta Directiva?

2- ¿Qué mecanismo se debe utilizar si el Congreso no ratifica el nombramiento realizado por la Junta Directiva?

3- ¿Es legalmente válida la elección de un miembro de Junta Directiva sustituto, realizado en una sesión del Congreso Nacional Cafetalero en la cual dicha sustitución no se encuentre en el orden del día?”.

 

I.-        ANTECEDENTES.

 

A.-       Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

 

En el oficio n.° AUJ-024-2006 del 28 de marzo del 2006, suscrito por la Licenciada Ana Victoria Zapata, Jefa de la Unidad Jurídica del ICAFE, en lo que interesa, se concluye lo siguiente:

 

“Así las cosas en tesis de principio, el procedimiento y por lo tanto la potestad otorgada a la Junta Directiva, lo es para la sustitución del miembro suplente”.

 

“Ahora bien, si el Congreso que es el órgano que originalmente posee la potestad de nombramiento decide no ratificar y nombrar a una persona distinta tiene el poder para hacerlo, ese poder no solamente se lo da la norma en su totalidad, sino el mismo párrafo en estudio el cual establece la ratificación a penas como una opción al decir ‘sin perjuicio de que pueda ser ratificado’, dejando de esta forma abierta la posibilidad de no ratificación del nombramiento realizado por la Junta Directiva”.

 

“(…) No existiendo ningún otro procedimiento especial descrito en la ley para sustituciones en caso de no ratificación debe aplicarse el procedimiento original creado parra nombrar”.

 

“Así las cosas para que el Congreso Nacional Cafetalero pueda sustituir validamente unos de sus miembros de Junta Directiva, ese punto específico debe estar definido dentro del orden del día o bien aplicar previamente los trámites descritos en términos de presentación de la moción de alteración del orden del día y el número de delegados necesarios para que se apruebe entrar a conocer el tema”.

 

B.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.

 

En el dictamen C-145-2003 de 23 de mayo del 2003, concluimos lo siguiente:

 

“En el eventual caso de que se presente dos renuncias o ausencias definitivas por parte de dos directores del mismo sector, para realizar las respectivas sustituciones de sus sustituidos, se debe hacer con base en DOS ternas, una para cada puesto”.

 

II.-       SOBRE EL FONDO.

 

En vista de que son varias las interrogantes que se nos plantean, por razones lógicas y de orden, las vamos a responder en forma separada.

 

A.-       ¿Cuáles son los alcances de la sustitución y los límites temporales del nombramiento hecho por la Junta Directiva?

 

En el dictamen C-145-2003 supra citado, en lo que interesa, indicamos lo siguiente:

 

“El asunto consultado se afinca en determinar si es jurídicamente procedente, cuando se presentan dos renuncias o ausencias definitivas por parte de dos directores del mismo sector, realizar la elección de sus sustitutos con base en una sola terna.

 

Al respecto, el numeral 103 de la Ley N° 2762 de 21 de junio de 1961 y sus reformas, en lo conducente, señala lo siguiente:

 

‘Si alguno de los directores en función renuncia o se ausenta definitivamente, la Junta Directiva del ICAFE, por acuerdo que deberá adoptar en la misma sesión en que conozca la situación, invitará a los representantes del sector que designó al director saliente a presentar una terna ante la propia Junta Directiva. Este órgano escogerá y nombrará al respectivo sustituto, quien ocupará el cargo como suplente hasta la siguiente sesión ordinaria del Congreso Nacional Cafetalero, sin perjuicio de que pueda ser ratificado en el cargo, a la vez y de pleno derecho, quien lo desempeñaba como suplente, ante lo cual pasará a ser propietario y ejercerá ese cargo por el resto del período legal’.

 

       De la normativa transcrita se infiere, sin necesidad de mucho esfuerzo, que para la sustitución de cada director se requiere de una terna. No otra cosa puede deducirse de la expresión: ‘(…) invitará a los representantes del sector que designó al director saliente a presentar una terna ante la propia Junta Directiva’. Por consiguiente, si se presentan dos renuncias o ausencias definitivas, lo que corresponde es que la Junta Directiva invite al sector a presentar DOS ternas, una para cada puesto. En este caso, y como bien lo afirma la Unidad de Asuntos Jurídicos del ente consultante, la Ley n.° 2762 no normó la sustitución como un acto administrativo grupal, de forma que, de una sola terna, se puedan elegir dos personas para dos cargos diferentes en el colegio del ente; muy por el contrario, el mecanismo de sustitución está regulado en forma individual, singularizado, por lo que, en el supuesto que usted no se refiere, se deben conformar DOS ternas y, de cada una de ellas, elegir a una persona para ocupar el respectivo cargo que quedó vacante”.

 

De la normativa transcrita y de los antecedentes citados, se infiere que el procedimiento que se establece en la Ley y la atribución que se le otorga a la Junta Directiva del ICAFE, lo es para la sustitución del miembro que va a fungir como suplente, pues quien venía desempeñándose en esa condición pasa, de pleno derecho, a ser propietario y ejerce el cargo por el resto del período legal. Además, la norma es clara y contundente, en el sentido de que la persona que escoge de la terna y nombra la Junta Directiva ocupa el cargo como suplente hasta la siguiente sesión ordinaria del Congreso Nacional Cafetalero, sin perjuicio de que pueda ser ratificado en el cargo por este último.

 

B.-       ¿Qué mecanismo se debe utilizar si el Congreso no ratifica el nombramiento realizado por la Junta Directiva?

 

Efectivamente el ordenamiento jurídico le otorga al Congreso Nacional Cafetalero  una potestad discrecional, en el sentido de que puede o no ratificar el nombramiento realizado por la Junta Directiva. Si lo ratifica, continúa como suplente por el resto del período legal. Si no lo ratifica, debe este órgano colegiado aplicar el procedimiento original que prevé el numeral 103 de la Ley n.° 2762 de 21 de junio de 1961 y sus reformas, Ley sobre el Régimen de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café, para nombrar un suplente, quien ejercerá el cargo por lo que resta del período legal.

 

C.-       ¿Es legalmente válida la elección de un miembro de Junta Directiva sustituto, realizado en una sesión del Congreso Nacional Cafetalero en la cual dicha sustitución no se encontraba en el orden del día?

 

En primer lugar, con el propósito de ir decanto el tema, es claro que, por imperativo legal, la ratificación del nombramiento realizado por la Junta Directiva debe figurar en el orden del día del Congreso Nacional Cafetalero. No otra cosa puede desprenderse de la expresión que usa la ley: “quien ocupa el cargo como suplente hasta la siguiente sesión ordinaria del Congreso Nacional Cafetalero, sin perjuicio de que pueda ser ratificado en el cargo”. Dicho en forma negativa, si no apareciera este asunto en el orden del día, se haría nugatoria la norma legal. Desde esta perspectiva, este asunto necesariamente debe aparecer en la agenda del día del órgano colegiado.

 

Ahora bien, podría ocurrir que estando incluido el asunto en la agenda del día del Congreso Nacional Cafetalero la persona renuncie anticipadamente  o bien, que ese órgano colegiado decida no ratificarlo. En estos supuestos, podría ese órgano nombrar al sustituto?  De acuerdo con nuestro punto de vista, existen razones legales y reglamentarias que impiden actuar en esa dirección. En primer lugar, tanto los miembros propietarios como los suplentes  deben nombrarse con base en las ternas que se elaboran en las Asambleas respectivas y que, para tal efecto, presenta cada sector. Así las cosas, cuando se producen tales hechos -renuncia de la persona antes del acto de ratificación o su no ratificación-, debe solicitarse al respectivo sector que presente la terna para proceder a escoger y a nombrar a la persona de entre las que se proponen en la terna que se somete a consideración. En esta dirección, no podemos tampoco obviar lo que indica el Reglamento a la Ley n.° 2712, Decreto Ejecutivo n.° 28018 de 8 de julio de 1999 y sus reformas, a partir de los artículos 73 al 99, donde se establece todo un procedimiento sumamente detallado para realizar las Asambleas Regionales de Productores, mediante el cual se designan los delegados al Congreso Nacional Cafetalero y la terna de candidatos a la Junta Directiva del ICAFE. Igual ocurre con las Asambleas Nacionales de Beneficiadores, Exportadores y Torrefactores para los mismos propósitos.

 

Por otra parte, el numeral 100 de ese mismo cuerpo normativo establece el procedimiento para llenar las vacantes, expresando que se debe seguir el mismo procedimiento establecido en el artículo 103 de la Ley. Aunando a lo anterior, y con base en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y con fundamento en los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), lo que corresponde es aplicar el procedimiento previsto en la Ley y su Reglamento para llenar la vacante.

 

En segundo lugar, la Ley General de la Administración Pública, en su numeral 54 inciso 4), indica que no puede ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día del colegio, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos.  En un sentido similar, aunque con alguna diferencia como se verá a continuación, se pronuncia el numeral 15 del Reglamento Nacional Cafetalero al señalar que en las reuniones del Congreso no se entrará a conocer ningún otro asunto que esté fuera de la agenda del día, excepto que se presente moción de alteración de la agenda acogida para el trámite por el Directorio y se apruebe  por las dos terceras partes de los delegados.

 

Decíamos que diferente, y ya más puntualmente la norma reglamentaria contradice la Ley General de la Administración Pública, pues una cosa es las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del órgano y otra es las dos terceras partes de los miembros presente del órgano. Vistas así las cosas, el operador jurídico deberá aplicar la mayoría calificada que se encuentra en la Ley, y no la que está en la norma reglamentaria, pues ha sido tesis de principio de la Procuraduría General de la República de que se debe actuar en tal dirección. En efecto, en el dictamen C-165-2002 de 24 de junio del 2002, expresó lo siguiente:

 

“Siendo entonces que existen mandatos contrapuestos entre la Ley de Salarios Mínimos y de Creación del Consejo Nacional de Salarios, y el Reglamento del Consejo Nacional de Salarios, debe optarse en este caso por acatar lo dispuesto en la primera, por ser una norma de rango superior.  Ya este Despacho se ha pronunciado antes sobre la necesidad de desaplicar en estos casos las disposiciones de rango inferior.  Sobre ese tema pueden consultarse nuestros pronunciamientos C-129-96 del 6 de agosto de 1996, C-111-2000 del 17 de mayo del 2000, OJ-044-2001 del 26 de mayo del 2001 y el C- 162-2001 ya citado”.

 

En el caso que nos ocupa no es posible declarar urgente el asunto y no incluirlo en la agenda del día, por la elemental razón de que las asambleas regionales o sectoriales no se pueden convocar ni se deben realizar en forma concomitante a la sesión de Congreso Nacional Cafetalero, pues, en esos casos, es necesario realizar la convocatoria siguiendo los trámites, procedimientos y requisitos que prevé el ordenamiento jurídico. Ahora bien, lo anterior no óbice para que, en el supuesto de renuncia antes de la ratificación, y si se cuenta con el tiempo suficiente, no se realicen las asambleas regionales o sectoriales previamente a la sesión del Congreso Nacional Cafetalero, donde se designen las ternas y, una vez que se haya realizado dicho acto, se incluya en la agenda del día del órgano colegiado el nombramiento del sustituto.

 

III.-     CONCLUSIONES.

 

1.-        El procedimiento que se establece en la Ley y la atribución que se le otorga a la Junta Directiva, lo es para la sustitución del miembro que va a fungir como suplente.

 

2.-        Si el Congreso Nacional Cafetalero no ratifica el miembro nombrado por la Junta Directiva, se debe aplicar el procedimiento original que prevé el numeral 103 de la Ley n.° 2762 para nombrar un suplente.

 

3.-        El Congreso Nacional Cafetalero jurídicamente no puede nombrar un miembro de Junta Directiva sustituto si el asunto no se encuentra en la agenda del día.

 

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

 

 

FCV/mvc