C-070-94.

6 de mayo de 1994.

Señor

Alejandro Soto Zúñiga

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Seguros

S. D.

Estimado señor:

   Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio de ese Instituto N.º PE- 94-079 de 11 de febrero de este año, por medio del cual se consulta el criterio de este Despacho acerca de la aplicación del artículo 579 del Código de Trabajo (hoy 586, según reforma introducida por Ley Nº7360 de 4 de noviembre de 1993), en aquellos casos en que los funcionarios de esa Institución reingresen a laborar en ella, después de haber recibido el pago del auxilio de cesantía a que se refiere el capítulo XV de la Convención Colectiva que rige en esa entidad.

   Se indica que mediante oficio G-92-0514 de 6 de julio de 1992, el Instituto planteó una primera consulta a este Despacho sobre el tema en cuestión, siendo criterio de su Departamento Legal en aquella oportunidad, que no resultaba viable la exigencia de devolver el importe de prestaciones legales por parte del funcionario que reingrese, ya que la cláusula convencional contenida en el artículo 133 inciso c) previene que no se produzca el enriquecimiento ilícito del servidor que habiendo recibido el pago de sus prestaciones legales, reingrese nuevamente a laborar a la Institución. Evita dicha cláusula la solución de continuidad y con ello, que se acumule para un futuro pago de prestaciones el tiempo que ya fue reconocido. Se consideró por ello, que la norma convencional en mención persigue el mismo fin que el artículo 579 del Código de Trabajo, razón por la cual, lo aplicable era lo dispuesto en el artículo 133 inciso c), por ser la convención ley profesional entre las partes.

   Se menciona además en la misiva que ocupa nuestra atención, que mediante dictamen NºC-020-93 de 8 de febrero de 1993, esta Procuraduría respondió a esa primera consulta, señalando la improcedencia de obviar la obligación contenida en el artículo 579 del Código de Trabajo, al producirse un caso de reingreso al Instituto. Ciertamente, todas las razones que se sirve recordar en el oficio de solicitud de este nuevo análisis efectivamente sustentaron la opinión de este Despacho, en el sentido de que el precepto contenido en el artículo 579 del Código de Trabajo es de aplicación general para todos los servidores del Estado y sus Instituciones, sin restricciones de ninguna índole, y que la norma del 579 inciso b) del citado cuerpo legal y la 133 inciso d) de la Convención Colectiva, no son excluyentes, lo que implica la inexcusable aplicación de cada una de ellas en los supuestos concretos que sus contenidos procuran remediar.

   Ante esa situación, el Instituto Nacional de Seguros consulta nuevamente el punto, para lo cual hace un replanteamiento del problema, indicando en un primer término, que la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República es del criterio de que el contenido del artículo 579 inciso c) es taxativo, o sea, aplicable únicamente a los funcionarios que ahí se citan y no indistintamente a todos los servidores del Estado y sus Instituciones.

   Sostiene ese Instituto en el nuevo planteamiento del asunto, que lo diferencia de criterios entre la Contraloría General de la República y este órgano consultivo técnico-jurídico de la administración, en torno a los alcances del artículo 579, está creando situaciones discriminatorias entre los servidores públicos, pues dependiendo del criterio que se aplique, unos deberán reintegrar el monto de la cesantía recibida en caso de que reingresen al servicio, mientras que otros no estarían obligados a ello.

   Se agrega, además, que tal situación tiende a complicar las relaciones del Instituto con sus servidores, habida cuenta de que la Convención Colectiva suscrita por ambas partes, establece las prestaciones legales como un derecho adquirido del servidor (art. 133), exigible a la conclusión de todo contrato de trabajo, por lo que no es necesario en ese Instituto fundamentar el pago de prestaciones legales en lo dispuesto por el artículo 579 del Código de Trabajo. Que al ser las prestaciones en el Instituto un derecho cierto, que se liquida al término de la relación, era preciso dejar establecido que en caso de reanudar servicios, para efectos de cesantía, solo se consideran los años servidos a partir de su reingreso, en razón de que los años anteriores ya se pagaron. Esa es, según se nos informa, la razón precisa de lo preceptuado por el inciso d) del artículo 133 (hoy 131) de la mencionada Convención Colectiva.

   Finalmente, se mencionan en el replanteamiento del problema dos cuestiones: La primera referida a que, si lo aplicable es la Convención Colectiva, en caso de reingreso al servicio en esa entidad solo se considerarán para efectos de un futuro pago de cesantía, los años servidos a partir de su reingreso. En ese supuesto no se aplicaría el artículo 579 inciso b) del Código de Trabajo, por lo que tampoco habría obligación de devolver suma alguna de las prestaciones recibidas, además de que dicha indemnización constituye un derecho cierto para los empleados del Instituto. La segunda cuestión que se menciona está vinculada al hecho de que si se determinara que lo aplicable es el referido artículo 579, y por lo tanto, existe obligación de devolver parte de las prestaciones recibidas si se llegaré a reingresar al servicio, entonces debe reconocérsele al funcionario la antigüedad equivalente a la suma que le correspondió devolver, en razón de que en ese supuesto existiría continuidad en la prestación de los servicios.

   En virtud de todo lo expuesto, es que ese Instituto solicita a esta Procuraduría pronunciarse nuevamente sobre este asunto.

   Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

   El artículo 2º de la Ley Nº6815 de 27 de setiembre de 1982 (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), establece lo siguiente:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

   Por su parte, el numeral 6º del mencionado cuerpo normativo dispone en lo sucesivo:

"En asuntos excepcionales en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". (...). Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, ...". (El resaltado es nuestro).

   En otro numeral del referido instrumento normativo (art. 3º inciso b), se establece como atribución de esta Procuraduría General, reconsiderar de oficio sus dictámenes y pronunciamientos.

   A la luz de la anterior normativa, la solicitud concreta de ese Instituto para que este Despacho analice nuevamente la cuestión, resulta improcedente por las siguientes razones: En primer lugar se encuentra el hecho de que la petición de reconsideración fue presentada en una fecha muy posterior al plazo establecido en el mencionado artículo 6º, razón por la cual es improcedente acceder al trámite de esta nueva solicitud a efecto de reconsiderar el criterio contenido en el dictamen de esta Procuraduría General NºC-020-93. En segundo término nos encontramos ante la ausencia de nuevos argumentos que tengan la virtud de estimular un cambio de criterio acerca de los alcances del artículo 579 del Código de Trabajo, por lo cual, resulta inadmisible proceder a la reconsideración de oficio contenida en el artículo 3º inciso b). En tercer plano cabe apuntar, que como consecuencia de lo anterior, el Dictamen NºC-020-93 de 8 de febrero de 1993 tiene plenos efectos, y por ende, debe acatarse en los términos del anteriormente transcrito artículo 2º de la Ley Orgánica de esta Procuraduría.

   No obstante, lo anterior, resulta conveniente indicar algunas consideraciones en torno al replanteamiento del tema por parte de ese Instituto. En ese nuevo cuestionamiento se afirma que la diferencia de criterios que mantienen la Contraloría y la Procuraduría acerca de los alcances del artículo 579 inciso d) del Código de Trabajo, particularmente en relación a si su contenido es taxativo (únicamente para los funcionarios que en él se mencionan), o si por el contrario su aplicación alcanza indiscriminadamente a los servidores públicos en general, está creando situaciones discriminatorias entre los servidores públicos. Definitivamente no podemos compartir ese razonamiento, habida cuenta de que, si se entendiera que dicho numeral sólo es aplicable a un determinado grupo de servidores (criterio de la taxatividad), entonces sí se produciría una discriminación en el tanto unos deberían reintegrar el monto de la cesantía, mientras que otros no estarían obligados a ello. De ahí, resulta claro que el criterio que mantiene al respecto esta Procuraduría no podría conducir en modo alguno a situaciones de discriminación entre los servidores públicos. En orden con este punto, el dictamen que se pide reconsiderar menciona lo siguiente:

"Por su parte, desde un punto de vista de la normativa constitucional, también habría que admitir la aplicación del artículo en discordia, a todos los servidores públicos, sin excepción. Ello por cuanto, aceptar que el inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo se aplica solo a los servidores contemplados en su párrafo primero, sería en todo caso, no otra cosa que hacer diferencias respecto de otros servidores públicos que se encuentran en una misma situación jurídica, o en condiciones idénticas, a quienes entonces no se les aplicaría esa restricción legal, lo cual iría ciertamente, en contra de nuestra Carta Fundamental". (Ver: Procuraduría General de la República, Dictamen NºC-020-93 de 8 de febrero de 1993).

   Por otra parte, se sostiene además que, en esa institución, por disposiciones convencionales, el auxilio de cesantía es un derecho cierto, exigible a la conclusión de todo contrato de trabajo, razón por la que no es necesario que los servidores del Instituto deban acogerse a los beneficios del mencionado artículo 579, por lo cual la limitación contenida en el inciso b) de dicho numeral no les es aplicable. En relación con este argumento, es preciso volver a los fundamentos que sustentan el dictamen cuya modificación se solicita, en especial en lo tocante a que el inciso d) del artículo 133 (hoy 131) de la Convención Colectiva que rige las relaciones entre ese ente y sus servidores, y el artículo 579 inciso b) del Código de Trabajo, son efectivamente preceptos normativos que regulan situaciones diferentes. El primero de ellos lo que establece es, clara y tajantemente, que en caso de reingreso de un extrabajador, (se le hayan o no pagado prestaciones, recuérdese que antes de la convención podía darse el caso de trabajadores que no obtuvieran el pago de ese beneficio). En el caso del artículo 579 inciso b), lo que contiene es una limitación al servidor público que ha recibido pago de prestaciones legales, en el sentido de no poder continuar ocupando cargo remunerado en alguna dependencia del Estado o de sus instituciones, durante el tiempo representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Lo dispuesto en el referido artículo convencional 133 (hoy 131) en su inciso d), en nada enerva la restricción contenida en el 579 inciso b). De allí que, puede aplicarse en su caso la normativa convencional, sin que ello implique dejar de lado el numeral 579 del Código de Trabajo, en aquellos casos de reingreso durante el tiempo representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. En clara armonía con el anterior razonamiento, téngase presente la intención del legislador al promulgar un precepto como el antes apuntado, cuyo objeto fundamental fue sin duda alguna el de prevenir los abusos, vicios o corruptelas que pueden darse si se admitiera el reingreso al servicio público simultáneamente con el pago de las prestaciones legales. Ciertamente, el óptimo manejo de los fondos públicos así como la buena imagen de las entidades del Estado, conlleva necesariamente a la adecuación de la conducta del funcionario público, a las normas y principios que gobiernan su ejercicio. Por ello, esta Procuraduría, en el caso concreto que se comenta, considera que, al no existir disposición alguna, ni en la ley, ni en la convención, que autorice expresamente el reingreso al servicio de personas que han recibido pago de prestaciones legales, sin la obligación de reintegrar suma alguna de todo o parte de ese beneficio, cuando el reingreso se produzca dentro del tiempo representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía, no le es posible a la administración otorgar ese tipo de ventajas; mucho menos cuando existe normativa especial para los servidores del Estado y sus Instituciones, como la del inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo. En consecuencia, no puede permitirse que servidores que reciben pago de prestaciones legales, seguidamente pasen a ocupar puestos remunerados en la Administración Pública, pues de lo contrario, se estaría propiciando un sacrificio infundado de los fondos públicos y el advenimiento de situaciones verdaderamente inconvenientes, basado todo ello en la interpretación de una norma convencional (artículo 133, hoy 131 de la Convención colectiva), que en todo caso no tiene relación con este tema, en detrimento del artículo 579 del Código de Trabajo que, en forma expresa, para los servidores del Estado y sus Instituciones, sí regula la cuestión que nos ocupa.

   Posteriormente, se menciona que, de acuerdo al replanteamiento del asunto por parte de esa Institución, se presentan dos situaciones. La primera es en dirección a que si lo aplicable es el artículo 133 de la convención, en caso de regreso a laborar con el Instituto, solo se considerarían, para efectos de un nuevo pago de prestaciones, los años servidos a partir de su reingreso; por lo tanto, no es aplicable el 579 en punto a la devolución de prestaciones. Respecto a esta solución, obviamente, por las razones que se han expuesto y las contenidas en el Dictamen C-020-93 de 8 de febrero de 1993, cuya reconsideración se solicita, definitivamente no la compartimos.

   Acerca de la segunda situación resultante, en la que por aplicación del artículo 579 inciso b) procede la devolución de prestaciones, supondría, en criterio de esa institución, reconocer al servidor la antigüedad representada por la suma que ha sido devuelta, pues, respecto dicho lapso, es claro que hubo continuidad en la prestación de los servicios. Es decir, que si se reintegran diez meses de cesantía, debe reconocérsele entonces ese tiempo en su antigüedad laboral. Esta segunda solución, evidentemente, se halla en entera armonía con el criterio externado por esta Procuraduría en relación con este asunto. Efectivamente, en caso de que a un servidor de ese Instituto se le paguen sus prestaciones legales, no podría en razón de lo dispuesto en el mencionado artículo 579, ocupar cargo remunerado en el Estado o sus Instituciones, sino, hasta que expire el tiempo representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía, excepto que proceda a reintegrar en los términos que el inciso b) del artículo antes citado lo demanda.

   Finalmente, se informa que en los pocos casos en que se ha producido el reingreso de servidores a ese Instituto, lo ha sido en función de recuperar a un servidor valioso para la Institución, y nunca motivados por la arbitrariedad, los excesos o en conductas que violen principios de la moral en la función pública. Ello evidencia, indudablemente, una actitud responsable en la conducción de esa institución. Empero, al existir una norma como la del inciso b) del artículo 579, nuestro legislador consideró preferible que fuera la ley, y no la eventualidad de un funcionario responsable, la que asegurara en la práctica administrativa, que no se generaran vicios, excesos o situaciones totalmente inconvenientes, con el consecuente sacrificio infundado de los fondos públicos. Por ello, si en ese Instituto es política solicitarle a quienes ingresen nuevamente a laborar en él, la devolución de las prestaciones recibidas, o la proporción que corresponde al tenor de la normativa antes mencionada, según se manifestó en la solicitud de consulta original (Oficio NºG-92-0514 de 6 de julio de 1992), lo más recomendable, acorde con nuestro ordenamiento jurídico, es mantener esa política, habida cuenta de que ni en la ley, ni en la convención, existe norma que autorice lo contrario.

   Le reitero lo expuesto al inicio de estas consideraciones, en cuanto a la imposibilidad legal de tramitar la solicitud de reconsideración mediante el procedimiento establecido en el artículo 6º de la Ley Orgánica de esta Procuraduría General, así como lo indicado acerca de la inadmisibilidad de una reconsideración de oficio. Cabe insistir, que como resultado de lo anterior el Dictamen NºC-020-93 de 8 de febrero de 1993 tiene plena vigencia, y por lo tanto, su acatamiento obligatorio en los términos del artículo 2º de la referida ley.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II.

GLRC/vch.e

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