C-113-2006

16 de marzo de 2006

 

 

MBa

Roy Rojas Vargas

Director Ejecutivo

Consejo de Seguridad Vial (COSEVI)

S. O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio sin número de fecha 15 de enero de 2004, recibido el 19 de marzo del mismo año y que nos fuera reasignado recientemente, remitido por su antecesor el MBa Ignacio Sánchez Cantillano; por medio del cual, en cumplimiento del acuerdo adoptado por la Junta Directiva del Consejo de Seguridad Vial en la sesión 2251-03 de 26 de noviembre de 2003, consulta puntualmente lo siguiente:

 

1.   ¿Está autorizado el Consejo de Seguridad Vial para cancelar el salario a los Técnicos en Administración Vial, no obstante que de acuerdo a su dictamen C-274-2003, no sería su patrono?

2.   ¿Afectan o no las competencias dadas en el dictamen C-274-2003 al Consejo de Personal todos los componentes de la relación laboral de los Técnicos en Administración Vial contratados por el Consejo de Seguridad Vial, aún si se condiciona con ello su personificación presupuestaria?

3.  ¿Los nombramientos de servidores para laborar como técnicos en administración vial debe (sic) hacerlos el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, sin acto administrativo alguno por parte del Consejo de Seguridad Vial?

4.   ¿Igual criterio debe aplicarse respecto de sanciones o rompimientos de la relación laboral?

 

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría legal, materializada en el oficio AL-1220-2003 de 24 de diciembre de 2003; según la cual:

 

1.   Hasta tanto la contratación de oficiales de tránsito se efectúe tanto por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, como por el Consejo de Seguridad Vial, las disposiciones de la Ley General de Policía deben adaptarse a esa realidad y no hacerse prevalecer de manera que no se midan las consecuencias. Tómese en cuenta que aproximadamente un 63% de los servidores que laboran en la Dirección General de la Policía de Tránsito son contratados por el Consejo de Seguridad Vial.

2.   Las decisiones del Consejo de Personal, solo pueden asumir el carácter de recomendaciones, para respetar la naturaleza jurídica del Consejo de Seguridad Vial, respecto de los servidores contratados por ésta y su carácter de patrono.

3.   La personificación presupuestaria del Consejo de Seguridad Vial impide que instancias ajenas a su autonomía como el Consejo de Personal, reivindiquen una soberanía sobre ese particular.

 

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja esta Institución.

 

I.- Sobre lo consultado.

 

A efecto de abordar adecuadamente su consulta, desde una perspectiva lógico formal, estimamos conveniente seguir el orden en que fueron formuladas las distintas interrogantes; las cuales serán evacuadas conforme vayamos avanzando en la exposición de nuestro criterio jurídico.

 

En primer lugar, nos interesa aclarar y reafirmar la naturaleza jurídica del Consejo de Seguridad Vial, pues creemos que la incorrecta apreciación al respecto por parte del órgano consultante, es el origen de todas la interrogantes que se someten ahora a nuestro conocimiento.

 

Al respecto, este Órgano Asesor ha manifestado en reiteradas ocasiones que el citado Consejo es “un órgano desconcentrado” del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que goza de personalidad jurídica instrumental o presupuestaria (art. 4º de la Ley Nº 6324 de 24 de mayo de 1979); es decir, una personalidad “no plena”, sino de efectos limitados, que a lo sumo le permite cierto grado de independencia funcional -en cuanto a su especialidad técnica y presupuestaria- para administrar y ejecutar con estricto apego a las atribuciones legales que le son propias, el fondo económico que por ley tiene asignado  (Dictámenes y Pronunciamientos C-087-88 de 25 de mayo de 1988, C-014-96 de 30 de enero de 1996, C-245-97 de 17 de diciembre de 1997, OJ-009-98 de 11 de febrero de 1998, C-083-2002 de 3 de abril de 2002, C-174-2002 de 4 de julio de 2002, C-222-2002 de 29 de agosto de 2002 y C-274-2003 de 17 de setiembre de 2003); porque casualmente esa personalidad instrumental -no plena- deriva de la titularidad de un patrimonio propio y de un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto de la República (Dictamen C-302-2004 de 22 de octubre de 2004), porque sin ella no tendría capacidad jurídica para el manejo y administración de los fondos públicos que tiene asignados, y por los cuales debe responder.

 

Y hemos insistido en que el Consejo de Seguridad Vial, lejos de ser una instancia ejecutora de las acciones concernientes a la seguridad vial, es “un órgano desconcentrado” del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que, conforme a lo dispuesto por el numeral 9º de la Ley de Administración Vial (Nº 6324 de 24 de mayo de 1979), debe limitarse a establecer las orientaciones, prioridades, programas y políticas institucionales en la materia que alude su nombre: “la seguridad vial” (Dictamen C-320-2003 de 9 de octubre de 2003, dirigido al Auditor Interno de ese Consejo).

 

No puede obviarse también que, desde un punto de vista orgánico-estructural, hemos sido enfáticos en advertir -refiriéndonos en concreto al COSEVI- que “(...) la desconcentración es una técnica de organización de competencias administrativas que permite una ordenada distribución de las funciones encomendadas a un órgano o a un ente público. Mediante ese instrumento, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias, con la finalidad de alcanzar mayor eficiencia. A pesar de ello, la aplicación de dicha figura no desliga a los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas. A diferencia de o que ocurre con la descentralización (...) con la desconcentración no se crea una persona jurídica nueva, sino que solamente ocurre una distribución de competencias entre órganos. Así, las competencias que no hayan sido expresamente desconcentradas en las normas respectivas, deben seguir siendo ejercidas por el órgano o por el ente que desconcentra (...) En el caso de un ministerio, es posible afirmar que constituye un “órgano de órganos”. Es un órgano porque forma parte de un ente, como lo es el Estado; y es un órgano de órganos, porque está integrado por una serie de dependencias, cada una de ellas con una naturaleza jurídica específica (...) En todo caso lo que interesa destacar es que un órgano a favor del cual se desconcentraron determinadas competencias, no deja de formar parte de la estructura orgánica de aquél a quien pertenecían originalmente las funciones desconcentradas. Como consecuencia de ello, los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser válidamente catalogados como servidores de ese Ministerio” (Dictamen C-282-2004 de 4 de octubre de 2004).

 

Ahora bien, no podemos obviar la existencia del Informe Nº DFOE-OP-36/2003, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios de Obra Pública y Transporte de la Contraloría General de la República, relativo a la fiscalización sobre la gestión realizada por el Consejo de Seguridad Vial, que se efectuó a fin de determinar el cumplimiento de su función primordial; cual es la de facilitar recursos para el desarrollo de proyectos y programas integrales en materia de seguridad vial.

 

En lo que interesa, dicho informe estableció, entre otras cosas, que una gran parte de los recursos destinados al desarrollo de programas y proyectos de seguridad vial, en el 2002, se utilizaron realmente en la satisfacción de “necesidades administrativas” de las distintas dependencias del MOPT, incluida la Dirección de la Policía de Tránsito; a lo cual se ha opuesto, de forma reiterada, la Contraloría General. Así por ejemplo, en el oficio Nº 11751 de 18 de setiembre de 1995, el órgano contralor le aclaró al Consejo de Seguridad Vial el tipo de gastos que podía incluir como parte de esos proyectos y programas, de la siguiente manera:

 

“(...) Por cuanto, el legislador ha delegado en dicho Consejo la aprobación y el financiamiento de programas y proyectos concretos, mas no la administración ordinaria de esas Direcciones, pues éstas constituyen órganos desconcentrados de la Cartera de Obras Públicas y Transportes y no del Consejo como tal./ Dicho de otro modo y sin pretender ser exhaustivo, nuestro análisis debe concluir que los rubros que pueden ser financiados con recursos del Fondo de Seguridad Vial son estrictamente aquellos que resulten necesarios para los programas y proyectos de seguridad vial que requieran dichas Direcciones, entendiendo como tales los que contribuyan a desarrollar e implementar esos programas y proyectos, previamente conocidos por el Consejo./ Bajo este orden de ideas, se impone concluir que no podrían ser financiados con recursos del Fondo de Seguridad Vial los gastos administrativos destinados a las Direcciones del MOPT que, por su propia naturaleza, deben ser sufragados ordinariamente por ese Ministerio”.

 

            Pese los aspectos advertidos, en el citado Informe Nº DFOE-OP-36/2003, se estableció una vez más que los recursos que recauda el Consejo mediante el Fondo de Seguridad Vial, se han utilizado para atender compras de bienes y servicios solicitadas por las Direcciones Generales del MOPT -incluida la de la Policía de Tránsito-, y que si bien algunas de esas compras se relacionan con aspectos de la seguridad vial, por sí solas no constituyen proyectos de seguridad vial, sino que están más relacionados con las labores ordinarias de esas Direcciones (salarios, servicios de limpieza y vigilancia, mantenimiento de vehículos, gastos de viaje, etc.) que con el desarrollo de proyectos integrales de seguridad vial (punto 2.1.3, págs. 16 y 17).

 

Y según asevera el informe: “Esta situación se ha venido presentando prácticamente desde que el Consejo se creó, por cuanto las Direcciones General del MOPT vieron en el Fondo de Seguridad Vial una opción para obtener bienes y servicios con el fin de atender sus funciones de una manera mucho más rápida y expedita, que realizando los trámites mediante la Proveeduría Institucional del Ministerio. Esta situación se ha venido convirtiendo en una práctica institucional, tanto a nivel del Consejo como del MOPT. No obstante, con excepción de la Dirección General de Educación Vial, el Consejo no está autorizado para cubrir con recursos del Fondo de Seguridad Vial gastos que corresponden a labores administrativas de las Direcciones Generales del MOPT” (Ibídem, pág. 17) (...) “Las situaciones  expuestas anteriormente se han venido agudizando a través de los años hasta llegar a convertirse en una práctica institucional del COSEVI, siendo muchas las actividades ordinarias de las Direcciones Generales del MOPT que se han venido atendiendo con recursos del Fondo de Seguridad Vial. Sin embargo, el Consejo no está autorizado para cubrir estos gastos, ya que esas Direcciones pertenecen al Ministerio, que es el Ente que debe dotarlos de sus recursos administrativos y de apoyo logístico para el desempeño de sus funciones principales y no el Consejo” (página 23 del citado informe Nº DFOE-OP-36/2003).

 

            Todo pareciera indicar entonces, que dentro de aquellas labores administrativas propias de las citadas Direcciones Generales del MOPT, que no debieran ser cubiertas con recursos del Fondo de Seguridad Vial, se encuentra la materia de contratación de personal de esas Direcciones, y especialmente aquella dada en la Dirección General de la Policía de Tránsito, que a criterio del órgano fiscalizador, ha creado importantes problemas internos, tanto en el Consejo de Seguridad Vial como en el mismo MOPT (página 20 y 21 del citado informe). Incluso ese fue un tema que incesantemente se discutió durante la tramitación legislativa del expediente que culminó con la aprobación de la Ley de Administración Vial -Nº  6324 de 24 de mayo de 1979- (Acta Nº 148, Comisión de Asuntos Jurídicos, Folio 216; Acta Nº 151, Comisión de Asuntos Jurídicos, Folio 223, entre otras referencias).

 

Pese a ello, según inferimos de la vigencia de la problemática que su misiva vislumbra, a la hora de aprobar su presupuesto anual, la Contraloría General de la República no ha objetado formal y expresamente las partidas atinentes a aquellos rubros de contratación de personal de la Dirección General de la Policía de Tránsito; lo cual es un asunto que en todo caso le compete, de forma exclusiva y excluyente, a dicho órgano contralor, que es el que debe velar por el correcto uso de los recursos que componen la “Hacienda Pública”.  De tal forma que, de subsistir dudas al respecto, las mismas deberán dirigirse al referido órgano contralor.

 

            Por otro lado, si bien podría entenderse que a raíz de la contratación de personal, especialmente de la Dirección General de la Policía de Tránsito, por parte del Consejo de Seguridad Vial, existe un régimen dual de empleo -como pareciera entenderlo tanto la Contraloría General, como el órgano consultante-; esto es, que unos funcionarios se rigen por normas estatutarias, y su patrono es el MOPT, y otros, el personal contratado, cuyo patrono es el COSEVI; lo cierto es que ello no es así.

 

En primer lugar, debemos ser enfáticos en señalar que con base en la normativa vigente, desde el punto de vista jurídico, no existe, ni podría existir relación jerárquica alguna entre ninguna de las Direcciones Generales del MOPT y el Consejo de Seguridad Vial, y por ende, tampoco entre sus empleados y dicho Consejo. Esto es así, porque de acuerdo con lo indicado por el artículo 9º de la Ley de Administración Vial -Nº 6324 de 24 de mayo de 1979-, las Direcciones Generales del MOPT actúan como simples unidades ejecutoras de los proyectos y programas de seguridad vial que financia el Consejo. Obviamente, dichas direcciones no se encuentran dentro de la estructura orgánica del COSEVI, sino que pertenecen al MOPT (art. 3º de la Ley Nº 6324); por lo que su superior jerárquico en materia de empleo es indiscutiblemente el Ministro de aquella cartera (arts. 28. 1, 102, 103 de la Ley General de la Administración Pública) y no el COSEVI, que ni siquiera cuenta con  alguna potestad jerárquica sobre esas dependencias ministeriales.

 

Véase que incluso las disposiciones normativas de la Ley de Administración Vial -Nº 6324-, son contestes en reafirmar que la Dirección de la Policía de Tránsito es una dependencia administrativa de la División de Transportes del MOPT (art. 3º inciso ch) y que su personal estará sujeto al Régimen de Servicio Civil, para lo cual deberá establecerse un régimen de empleo y disciplinario especial, promulgado por el citado Ministerio, previa consulta al Servicio Civil (art. 17 Ibídem).

 

Tal y como se explicó en el dictamen C-274-2003 de 17 de setiembre de 2003, con la promulgación de la Ley General de Policía (Nº 7410 de 30 de mayo de 1994), se instauró un Estatuto Policial -regulación normativa de derechos y obligaciones funcionales que rige las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía (art. 50)-, al que se incorporó legalmente a la Policía de Tránsito (arts. 6º y 32). Y con base en él, quedó legalmente definida la competencia de nombramiento, y por paralelismo, también la de remoción de los miembros de ese cuerpo de Policía, las cuales le corresponden indudablemente al Presidente de la República y al Ministro del ramo (art. 53, en relación con el numeral  140.1 constitucional).

 

Por lo expuesto, en los casos de contratación de personal de la Dirección General de la Policía de Tránsito -dependencia del MOPT-, estimamos que necesariamente debe concebirse como empleador o patrono a quien ostente, de forma legítima, las potestades de nombramiento, la sancionatoria y la de remoción; las cuales siempre las ha debido ejercer el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Véase incluso que dichos funcionarios prestan sus servicios en aquella Dirección General, que es una dependencia del MOPT, y no debe llamar a confusión que, dentro del marco legal previsto por el numeral 9º, inciso c) de la Ley de Administración Vial, se haya permitido que el Consejo de Seguridad Vial financie el pago de aquél recurso humano; pues esa sola circunstancia -por demás cuestionable- no diluye el vínculo jurídico de empleo existente entre esos servidores policiales y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues indistintamente de la fuente presupuestaria que los remunera, dichos servidores están sometidos a un régimen jurídico especial, al que hemos hecho referencia.

 

Así mismo, en lo atinente al Consejo de Personal (arts. 54 a 57 de la citada Ley Nº7410), como subestructura orgánica que interviene en el proceso de selección, nombramiento y control disciplinario de los integrantes de las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública -entre ellas la Policía de Tránsito-, debemos aclarar lo siguiente:

 

En primer lugar, la Procuraduría, por medio de sus dictámenes, no crea, modifica, ni extingue situaciones jurídicas, sino que se limita a interpretar las normas y principios preexistentes, mediante los cuales se han creado, modificado o extinguido esas relaciones.  Por ello, los efectos de nuestros dictámenes son declarativos y no constitutivos (Dictámenes C-208-2004 de 25 de junio de 2004 y C-033-2006 de 3 de febrero de 2006). Así que no es correcto afirmar -como lo hace el consultante- que fue nuestro dictamen C-274-2003 el que le confirió competencias a dicho Consejo; porque fue la citada Ley Nº 7410 la que lo creó y le confirió expresas atribuciones.

 

En segundo término, es claro al amparo del principio constitucional de inderogabilidad normativa -corolario del principio de legalidad, arts. 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública-, no es posible desatender, y mucho menos, desaplicar las atribuciones funcionales que legal e imperativamente le han sido conferidas al Consejo de Personal, y que obviamente, ninguna de ellas descansa en el Consejo de Seguridad Vial, como parece entender  el consultante.

 

Véase que incluso, el propio Decreto Ejecutivo Nº 29625-MOPT de 7 de junio de 2001 -hoy vigente- , denominado Reglamento de organización y servicio de las autoridades de Tránsito, se pliega estrictamente al marco legal establecido -tal y como habíamos sugerido en el dictamen C-274-2003- y reconoce, entre otras cosas, que la Policía de Tránsito está adscrita orgánicamente al MOPT (art. 1º); que el Estatuto Policial se aplica a todas las relaciones existentes entre el Poder Ejecutivo y los servidores policiales de la Policía de Tránsito -sin distinción- (art. 2º); que el Consejo de Personal tiene competencia frente a cualquier funcionario, independientemente de si son contratados por el MOPT o por el COSEVI (art. 6º); y el régimen disciplinario lo regula convenientemente a partir del numeral 52 y siguientes.

 

En ese contexto normativo antes explicado, estimamos que las competencias legalmente asignadas al Consejo de Personal en nada afectan la relación de empleo preexistente entre aquellos técnicos en administración vial -pagados por el COSEVI- y el MOPT, como tampoco la personalidad jurídica instrumental o presupuestal reconocida legalmente a aquel Consejo, y mucho menos, el régimen disciplinario instaurado para la generalidad de los oficiales de Tránsito.

 

Conclusiones:

 

1.      De conformidad con lo dispuesto por el artículo 184 constitucional y demás disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República -Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994 y sus reformas-, es a dicho órgano contralor al que le compete pronunciarse sobre aquellos asuntos donde esté de por medio el uso correcto de los fondos públicos, al igual que la materia presupuestaria y de contratación administrativa. De tal forma que, de subsistir dudas sobre si el COSEVI está o no autorizado para cancelar el salario de los Técnicos en Administración Vial que contrata, las mismas deberán dirigirse al referido órgano contralor.

2.      En el contexto normativo vigente, las competencias legalmente asignadas al Consejo de Personal en nada afectan la relación de empleo preexistente entre aquellos técnicos en administración vial -pagados por el COSEVI- y el MOPT, como tampoco la personalidad jurídica instrumental o presupuestal reconocida legalmente a aquel Consejo, y mucho menos, el régimen disciplinario instaurado para la generalidad de los oficiales de Tránsito.

3.      El acto de nombramiento de los Técnicos en Administración Vial de la Dirección de la Policía de Tránsito -dependencia del MOPT-, debe ser emitido de forma conjunta por el Presidente de la República y el Ministro del ramo. Y en el tanto se considere que el COSEVI está autorizado para pagar los salarios de algunos de aquellos Técnicos, deberán coordinarse acciones para que dicho Consejo haga las previsiones presupuestarias necesarias y suficientes para cubrir dichos gastos con cargo al Fondo de Seguridad Vial.

4.      El Régimen disciplinario deberá ejercerse conforme a las disposiciones legales y reglamentarias vigentes; esto es: Ley Nº 7410 y Decreto Ejecutivo Nº 29625-MOPT.

 

Sin otro particular,

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

LGBH/gvv

 

1)         “Autorizar al Director Ejecutivo para que prepare consulta ante la Procuraduría General de la República, sobre los alcances del Dictamen C-274-2003 respecto de la contratación de la Dirección General de Policía de Tránsito con fondos del Consejo de Seguridad Vial, a pesar de que existe el problema que éste no sea su patrono (de acuerdo con el dictamen)”.

 

2)         La Contraloría General de la República coincide con la Procuraduría General en que, a partir de los términos imprecisos y contradictorios con que la ley definió la naturaleza jurídica del Consejo de Seguridad Vial, dicho Consejo es un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), con personería jurídica instrumental para efectos de administrar el Fondo de Seguridad Vial y con independencia funcional y administrativa (Inf. Nº DFOE-OP-36/2003 de 16 de diciembre de 2003).

 

3)         Pronunciamientos Nºs 10585 y 14077, de 21 de agosto y 25 de octubre de 1991, respectivamente.

 

4)         Véase primer párrafo de la página 20 del informe de comentario.