C-097-2006

07 de marzo de 2006

Señor

Guillermo Quesada Q.

Gerente General

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio GG 005 de 13 de enero del año en curso -recibido el 16 del mismo mes y año-.

Según refiere su misiva, dentro del proceso de modernización y alianza estratégica con el Banco de Costa Rica, en el que está avocado actualmente el Banco Crédito Agrícola de Cartago, algunos empleados de este último banco podrían ser cesados con derecho al pago del auxilio de cesantía, esto con fundamento en el artículo 47 de la IV Reforma a la Convención Colectiva de Trabajo, así como por el numeral 108 del Reglamento Autónomo de Trabajo de los Empleados del Banco, publicado en La Gaceta Nº 4 de 5 de enero de 2006, pero tendrían al mismo tiempo opción de ser contratados por aquel otro banco u otra entidad pública.

En ese contexto, y sin desconocer la abundante jurisprudencia administrativa al respecto, el consultante solicita atender las siguientes interrogantes:

1.- A un empleado del BCAC, que haya sido cesado con fundamento en el artículo 47 de la convención Colectiva de Trabajo vigente, particularmente con sustento en lo estipulado en el literal a) de este numeral (por reestructuración, alianza y/o cierre de oficinas) y que ingrese a laborar en otro banco estatal u otra entidad pública, ¿le sería oponible el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo?

2.- La restricción establecida en el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo ¿se aplica únicamente a la categoría de funcionarios expresamente contemplados en el primer párrafo de este numeral, o de lo contrario, su aplicación se extiende a la generalidad de los empleados y funcionarios públicos, incluso independientemente de que la naturaleza jurídica de su régimen de empleo, sea público o privado?

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Asesoría Jurídica externa, materializada en el oficio sin número de fecha 7 de diciembre de 2005; según la cual, tanto el fallo Nº 2005-07180  de las 15:04 horas del 8 de junio de 2005, de la Sala Constitucional, como el propio numeral 586 inciso b) del Código de Trabajo, resultan a su criterio inaplicables a los empleados del Banco Crédito Agrícola de Cartago.

I.- Prohibición legal para recontratar inmediatamente a servidores públicos cuando ha mediado pago de prestaciones legales.

Ha sido una posición inveterada en nuestra jurisprudencia administrativa  el declarar que a partir de lo dispuesto por el numeral 586 inciso b) del Código de Trabajo, existe en nuestro ordenamiento jurídico vigente una expresa prohibición legal, aplicable al Estado y sus instituciones, es decir, a toda la Administración Pública, al tenor de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública, para recontratar inmediatamente a servidores públicos cuando ha mediado pago de prestaciones legales a su favor.

Según hemos explicado ampliamente en nuestra doctrina, como consecuencia inmediata de aquella prohibición, es claro que el servidor público que recién ha recibido el pago de prestaciones legales por la supresión de su puesto, por ejemplo, no puede reingresar al servicio de la Administración Pública conservando la indemnización recibida. Si desea reingresar a un nuevo puesto, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 586 del Código de Trabajo, el interesado debe esperar a que transcurra “... un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía”. O bien, otra opción legalmente prevista por el numeral de comentario, es que en tales casos el interesado devuelva o reintegre al Tesoro Público la indemnización recibida en la proporción que falte para completar el período durante el cual debería haber estado cesante.

Es claro entonces, que nuestra posición siempre ha sido que la obligación de reintegrar las sumas recibidas por concepto de “prestaciones legales” en caso de aceptar algún puesto público inmediatamente después de haber dejado aquél otro que originó dicho pago, aplica, de manera general, para todos los servidores del Estado y sus instituciones, y no solamente para los que se citan en el inciso primero del artículo 586 del Código de Trabajo.

Sobre este tema, el criterio más significativo que merece ser expresamente aludido, es el siguiente:

“(...) En primer término, cabe mencionar que la referida disposición normativa que rige el punto en análisis no presenta elementos confusos o contradictorios que dificulten la claridad del precepto que contiene, pues de su sola letra, se llega a entender sin dificultad alguna el pensamiento del legislador, y por ende, su verdadero significado. No obstante, es necesario precisar su alcance, entendiendo por tal, no su significado, que como se dijo antes, es claro, sino, sus destinatarios, sea, a quiénes va dirigida la norma. Poner en claro este punto es esencial para la correcta resolución de la cuestión consultada, habida cuenta que existe criterio en el sentido de que el artículo 579 inciso b) [cuya numeración actual corresponde al artículo 586 inciso b] del Código de Trabajo es una norma que tiene contenido taxativo, esto es, que su aplicación únicamente alcanza a los servidores que indica en su párrafo primero.

Empero, esa distinción nos parece infundada, toda vez que, si para determinar el ámbito de aplicación de dicho texto normativo, o mejor aún, si para desentrañar acerca de sus destinatarios apelamos al significado de las palabras empleadas en la norma -interpretación gramatical-, llegamos ineludiblemente a la conclusión de que su destino son los servidores públicos, en sentido amplio y sin distingo alguno, del Estado y de sus Instituciones, la norma no hace salvedad alguna al respecto.

Sobre ello, es oportuno recordar una de las reglas de la lógica jurídica, que de algún modo permite hallar soluciones a los problemas jurídicos, la cual enuncia que "las excepciones son de la más estricta interpretación", quiere decir, según palabras del extinto jurista nacional Alberto Brenes Córdoba, que las excepciones que no están en la ley, no deben ser suplidas en ninguna forma. Sostener lo contrario, sea, afirmar que el texto objeto de esta reflexión sólo es aplicable a los servidores que menciona su párrafo primero, no es otra cosa que dejar sin efecto la disposición del inciso b) para la gran mayoría de servidores públicos, lo cual sería, en definitiva, contrariar los efectos plenos que privaron en la intención del legislador al promulgarla.

Conviene recordar aquí -y esto sería tratando de buscar el espíritu de la ley- el lugar que tiene la norma dentro del Código de Trabajo. En este cuerpo normativo la norma 579 se halla ubicada en el título octavo, capítulo único, que se refiere a las disposiciones especiales para los servidores del Estado y de sus Instituciones. Este título constituye uno de los primeros antecedentes legales encaminados particularmente a regular el régimen de empleo público en nuestro país. Posteriormente, en la Constitución de 1949 se dedica un título a la creación del régimen estatutario de Servicio Civil, como respuesta a la necesidad de establecer un régimen único para todos los servidores públicos; pero, lamentablemente, por razones que no viene al caso comentar, no se cubrió a la gran mayoría de la Administración. En 1953, se promulga el Estatuto de Servicio Civil. Pero, lo sobresaliente de esta mención histórica radica en señalar que efectivamente, mediante el título octavo se pretendió poner en práctica un régimen particular para los servidores públicos en general, del Estado y de sus Instituciones, e imponerles un límite respecto de los múltiples derechos que el Código confiere al resto de los trabajadores.

En lo tocante a este punto, resulta de vital importancia transcribir el siguiente texto:

"Los Títulos Octavo, Décimo y Undécimo se refieren a disposiciones varias. El primero crea un régimen particular para los servidores del Estado y sus Instituciones, pues en virtud de las peculiares características que en estos casos reviste el contrato de trabajo, consideramos oportuno limitar un poco los múltiples derechos que nuestro proyecto concede a los trabajadores en general. Es evidente que los funcionarios, empleados y obreros públicos deben gozar de todas las ventajas posibles, pero no de aquéllas incompatibles con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven". (Texto del "mensaje que envió el señor Presidente de la República", junto con el Proyecto de Código de Trabajo, al Soberano Congreso Nacional. Pág. 127).

Por su parte, desde un punto de vista de la normativa constitucional, también habría que admitir la aplicación del artículo en discordia, a todos los servidores públicos, sin excepción. Ello por cuanto, aceptar que el inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo se aplica sólo a los servidores contemplados en su párrafo primero, sería, en todo caso, no otra cosa que hacer diferencias respecto de otros servidores públicos que se encuentran en una misma situación jurídica, o en condiciones idénticas, a quienes entonces no se les aplicaría esa restricción legal, lo cual iría ciertamente, en contra de nuestra Carta Fundamental.

Por ello, sostenemos que la interpretación más adecuada a lo dispuesto por la norma, a la voluntad del legislador y a la Constitución misma, es sin duda alguna la de que sus alcances cobijan a todos los servidores públicos en general, del Estado y de sus Instituciones.

Desde luego, si la intención del legislador hubiese sido otra, es decir, la de discriminar de sus alcances a los servidores no contemplados en ella, simplemente hubiese expuesto su idea en el inciso b) diciendo. "Los servidores a que se refiere el párrafo primero de este artículo que se acojan a los beneficios etc...". Empero, no fue así la forma en que expresó el legislador el precepto en cuestión, por lo que, no hay razón alguna para apartarse de su verdadera redacción.

A mayor abundamiento, es importante también observar el precepto que nos ocupa en armonía con la evolución posterior de otras disposiciones jurídicas que contienen regulaciones en el mismo sentido, como por ejemplo lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, en donde incluso, la restricción para ocupar cargos públicos es todavía más rigurosa que la contenida en el tantas veces citado inciso b).

Finalmente, hemos considerado procedente a modo de ilustración, transcribir en lo que interesa, un fallo de la Sala de Casación del año 1979, que de alguna manera presta claridad al enfoque que se ha venido dando al tema de los alcances del referido numeral 579 en su inciso b). Al respecto, dicha sentencia dice así:

" El hecho de que el Código de Trabajo y el Decreto Ejecutivo respectivo dispongan que las personas excluídas como trabajador del Estado o sus Instituciones, no se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo, sino únicamente por lo que establezcan las leyes, Decretos o Acuerdos Especiales, no significa que esas Leyes Especiales solo puedan referirse a las personas excluídas y no a las demás que si están consideradas como servidores públicos".

(Sala de Casación, Nº 84 de las 16:00 horas del 29 de agosto de 1979. F.M.Q. contra El Estado). (Decreto Ejecutivo Nº 4 de 27 de mayo de 1959 y Artículo 579 del Código de Trabajo). (El subrayado es nuestro).

Si ello, -con énfasis en lo subrayado- es así, con más razón cabe aplicar el inciso b) del referido artículo 579 a todos los servidores públicos sin excepción.

Conforme a lo dicho hasta aquí, resulta clara la aplicación en general del precepto en mención a todos los servidores públicos del Estado y sus Instituciones, sin restricciones de ninguna índole.  (Dictamen C-020-93 de 8 de febrero de 1993) (Lo escrito entre paréntesis y destacado en negrita, no es del original). En sentido similar, véanse el dictamen C-121-2004 op. cit. y el pronunciamiento OJ-172-2005 de 31 de octubre de 2005.

Como se aprecia, el alcance de la norma no se limita únicamente a los funcionarios enunciados en el párrafo primero del numeral 586, sino que sus destinatarios son todos los servidores públicos, sin distingo alguno. Ello en virtud, naturalmente, de que no es dable interpretar restrictivamente una norma cuya esencia tutela fondos públicos y que previene vicios o abusos que podrían suscitarse con el reingreso instantáneo al servicio público (Dictámenes C-121-2004 op. cit. y C-278-2004 de 4 de octubre de 2004).

La prohibición de ocupar de nuevo un puesto en la Administración Pública antes de que transcurra el indicado plazo legal, la ha mantenido este Órgano Superior Consultivo igualmente respecto de funcionarios o empleados bancarios, a quienes se les han cancelado prestaciones legales con fundamento en el Código de Trabajo, Convenciones Colectivas e incluso en laudos arbitrales (dictámenes C-213-95 de 20 de setiembre de 1995 -caso del Banco Anglo Costarricense- y C-101-98 de 5 de junio de 1998 -caso del Banco de Costa Rica-).

Lo anterior es importante para acreditar que el artículo 586 del Código de Trabajo es aplicable también al Banco Crédito Agrícola de Cartago, pues como institución autónoma que es (artículo 198 inciso 1) de la Constitución Política y artículos 1° inciso 5) y 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N° 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas) los empleados y funcionarios de esa institución bancaria forman parte del ámbito subjetivo al cual va dirigido la norma en cuestión.

En consecuencia, no sería jurídicamente posible que el Banco de Costa Rica o alguna otra institución pública, contrate a funcionarios o empleados del Banco Crédito Agrícola de Cartago a los que se les cancelaran prestaciones legales con independencia de la normativa que la sustenta, sea con base en la convención colectiva, o bien  en lo dispuesto por el Reglamento Autónomo de Trabajo, salvo que haya transcurrido un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía, o bien cuando aquellos devuelvan la indemnización recibida en la proporción que faltara para completar el período durante el cual debieron permanecer cesantes.

            No está de más recordar que el reconocimiento de beneficios laborales en el Sector Público, debe ser plenamente acorde con el ordenamiento jurídico; máxime cuando tal premisa está claramente establecida por el numeral 56 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, -Nº 8422 de 6 de octubre del 2004, publicada en La Gaceta Nº 212 del 29 de ese mismo mes y año-, según el cual: “Será penado con prisión de tres meses a dos años, el funcionario públicos que, en representación de la Administración Pública y por cuenta de ella, otorgue o reconozca beneficios patrimoniales derivados de la relación de servicio, con infracción del ordenamiento jurídico aplicable”.

Conclusiones:

Con base en el inveterado criterio contenido tanto en la jurisprudencia administrativa, como en la judicial, la Procuraduría General de la República concluye:

1.- La prohibición contenida en el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, se aplica a todos los servidores públicos, sin distinción alguna, incluidos los empleados o funcionarios de bancos públicos, y no solamente a aquellos enunciados en el párrafo primero de la citada normativa.

2.- Con base en lo dispuesto por el numeral 586 inciso b) del Código de Trabajo, no es jurídicamente posible que el Banco de Costa Rica o alguna otra institución pública, contrate a funcionarios o empleados del Banco Crédito Agrícola de Cartago a los que se les cancelaran prestaciones legales con base en la convención colectiva, o bien con base en lo dispuesto por el Reglamento Autónomo de Trabajo, salvo que haya transcurrido un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía, o bien cuando aquellos devuelvan la indemnización recibida en la proporción que faltara para completar el período durante el cual debieron permanecer cesantes.

3.- Se reconsidera oficiosamente el dictamen C-092-2001 de 28 de marzo de 2001, especialmente en cuanto al ámbito de cobertura que tiene el citado numeral 586 inciso b) del Código de Trabajo.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

1)         Dictámenes C-225-82 de 13 de setiembre de 1982, C-044-88 de 24 de febrero de 1988, C-081-90 de 25 de mayo de 1990, C-020-93 de 8 de febrero de 1993, C-070-94 de 6 de mayo de 1994, C-213-95 de 20 de setiembre de 1995, C-163-1996 de 7 de octubre de 1996, C-101-98 de 5 de junio de 1998, OJ-052-99 de 30 de abril de 1999, C-273-2001 de 4 de octubre de 2001, C-121-2004 de 20 de abril de 2004, entre otros muchos).

2)         Así lo ha entendido tanto la Sala Segunda -resolución Nº 2000-00229 de las 10:35 horas del 18 de febrero de 2000- como la Sala Constitucional -resolución Nº 2005-07180 de las 15:04 horas del 8 de junio de 2005-, ambas de la Corte Suprema de Justicia. Véase que en la resolución aludida, nuestro Tribunal Constitucional sostiene en su Considerando VI que: “la natural evolución del concepto de Estado como patrono único justifica plenamente el reintegro proporcional del dinero pagado por concepto del auxilio de cesantía, si se demuestra que la persona ocupó otro cargo remunerado en la Administración Pública”. Además, debe tenerse en cuenta que el caso sometido en conocimiento de la Sala Constitucional, y que culminó con el fallo de comentario, lo fue de un servidor público al que la ARESEP -institución autónoma, según numeral 1º de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996-, le estaba ordenando reintegrar al Erario Público lo pagado por  el IFAM por concepto de prestaciones legales; todo con base en el ordinal 586 inciso b) del Código de Trabajo.

3)         Véanse al respecto, entre otras, las opiniones jurídicas OJ-097-2004 de 27 de julio de 2004 y OJ-172-2005 de 31 de octubre de 2005.

4)         A manera de ejemplo: si el servidor trabajó 7 años para la Administración antes de ser cesado, debió recibir el equivalente a 7 meses de salario a título de indemnización. Entonces, si desea prestar nuevamente servicios al Estado o sus instituciones, deberá esperar 7 meses, contados a partir de su retiro, para iniciar la nueva relación de servicio.

5)         Siguiendo el ejemplo dado, si esa misma persona le fue cancelado el equivalente a 7 meses de salario, y solo tiene 4 meses de estar cesante, en caso de querer reincorporarse a la Administración, deberá devolver el equivalente a 3 meses de salario. Al respecto, hemos manifestado que para normar esta previsión, el legislador tomó en cuenta que normalmente quien recibe sus prestaciones permanece un tiempo cesante, por lo cual resultaría injusto y desproporcionado obligarlo a devolver la totalidad de lo pagado por aquél concepto. En otras palabras, que como la cesantía tiene carácter de indemnización -resarce el perjuicio ocasionado con la ruptura injustificada del vínculo-, ésta sí correspondía otorgarla (mantenerla) en proporción a los meses en que estuvo cesante la persona que reingresó. De ahí que la fórmula ideada, que no exige el reintegro total, sino que mantiene una indemnización parcial a su favor (Dictamen C-273-2001 op. ci.).