C-081-2006

28 de febrero de 2006

 

Licenciado

Rafael Matamoros Fallas

Presidente del Directorio Nacional

Asamblea de Trabajadores

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Presente

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° DAT-043-2005 del 26 de enero del 2005, mediante el cual se pone en conocimiento el acuerdo N° 4-334 del Directorio Nacional, sesión N° 334, del 12 de enero del año recién pasado, en el que se solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en torno a las siguientes interrogantes.

 

"1.-    ¿Cuáles son las funciones específicas del Comité de Vigilancia de la Asamblea de Trabajadores y Trabajadoras, según  lo establecido en el inciso g) del Artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, reformado mediante Ley 8322 'Ley de Democratización de las Instancias de Decisión del Banco Popular y de Desarrollo Comunal'?

 

2.-      ¿Está facultado el Comité de Vigilancia de la Asamblea de Trabajadores y Trabajadoras, para ejercer funciones respecto de prácticas discriminatorias acaecidas tanto al seno de la Asamblea de Trabajadores y sus órganos, como de las demás instancias de decisión del Banco, a saber, Junta Directiva Nacional, Administración, Juntas de Crédito Local, etc.,  o por el contrario, su accionar debe limitarse a la Asamblea de Trabajadores y sus órganos ?

 

3.-      ¿Está facultado el Comité de Vigilancia para aplicar sanciones en caso de determinarse que se ha incurrido en algún accionar discriminatorio de los establecidos en el inciso g) del artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal?

 

 Previo a referirnos a la consulta que se realiza, se presentan las disculpas del caso por la tardanza en la atención de su requerimiento, esto por el volumen de trabajo que atiende este Órgano Asesor.

 

I.                   DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

 

Mediante la Ley de Democratización de las Instancias de Decisión del Banco Popular y Desarrollo Comunal, N° 8322, del 5 de agosto del 2002, se reforman los artículos 14, 14 bis, 15, 21 y 31 de la Ley Orgánica del Banco Popular, N° 4351 del 11 de julio de 1969.   Específicamente, el artículo 14 bis establece dentro de las atribuciones de la Asamblea de los Trabajadores la integración de un Comité de Vigilancia.  Dispone dicho numeral lo siguiente:

 

Artículo 14 bis.-Serán funciones de la Asamblea de Trabajadores y Trabajadoras:

 

[…]

g) Integrar el Comité de Vigilancia, encargado de supervisar y vigilar todas las prácticas discriminatorias por razones de etnia, religión, género, orientación sexual, condición económica o discapacidad física."

 

Como se puede observar con toda claridad, y así lo expone el Asesor Legal de la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, Lic. Ricardo Fdo. Mora Zúñiga,  la redacción de la norma no es la más afortunada, porque no es lógico interpretar, según su literalidad, que las facultades del Comité de Vigilancia sean  "supervisar y vigilar las prácticas discriminatorias”.

 

 Ante tal panorama, y con el fin de dar respuesta a la consulta que se formula, es necesario realizar una labor de interpretación, partiendo de lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el 10 del Código Civil.  Establecen dichos artículos, por su orden, lo siguiente:

 

Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.

 

ARTÍCULO 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. (Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 1º)

 

Por lo anterior, con la finalidad de determinar las facultades y alcances de la norma que se interpreta, se tomará como punto de partida los antecedentes legislativos, que serán estudiados en el siguiente apartado.

 

II.                ANTECEDENTES LEGISLATIVO

 

El proyecto de la Ley 8322, Ley de Democratización de las instancias de decisión del Banco Popular y Desarrollo Comunal, expediente legislativo N° 14.045, surge como una iniciativa de la Diputada Alicia Fournier Vargas, tendiente a ser efectivo el Acuerdo  N° 2 de la II Asamblea Nacional de Delegadas de dicha institución bancaria, celebrada el 1° de julio del 2000, que pretende el reconocimiento legal de la Comisión Permanente de la Mujer y el establecimiento de acciones positivas que aseguren la incorporación de las mujeres dentro de los procesos políticos, en términos de equidad de género.  (folios 1-8)

 

Asimismo, a través de la reforma del artículo 14, se introduce dentro del proyecto de ley lo resuelto por la Sala Constitucional  mediante el voto N° 1267-96, de las 12:06 horas del 15 de marzo de 1996, concerniente a la integración de la Asamblea de Trabajadores, la obligatoriedad de realizar un censo que permita informarse sobre el número de trabajadores propietarios de la institución y su pertenencia a determinados sectores (folio 71) así como el nombramiento de un representante, como mínimo, para los supuestos de grupos minoritarios cuyo número de afiliados no sea suficiente para tener  un delegado. (Informe Técnico del Proyecto de Ley, Oficio ST-819-11-2000 (folios 57-79)

 

            En la discusión del proyecto de ley, en Primer Debate, por parte de la Comisión con Potestad Legislativa, Plena Segunda, el Diputado Peter Guevara presenta la siguiente moción:

 

     “Para que se agregue al artículo 14 bis del proyecto un nuevo inciso g) que diga:

 

‘g)  Integrar un Comité de Vigilancia encargado de supervisar y vigilar todas aquellas prácticas discriminatorias por razón de raza, religión, género, orientación sexual, condición económica o discapacidad física.” (Folio 215)

 

La propuesta de incluir un nuevo inciso al artículo 14 bis  fue sometida a discusión, momento en el cual el Diputado Guevara Guth justifica su iniciativa mediante el siguiente razonamiento:

 

“…estamos solicitando la integración, o sea un inciso adicional dentro de las funciones de la Asamblea para que no solo sea el tema de discriminación de género, sino que se pueda ampliar este tema y hacerlo más acorde al espíritu que es la mayoría de los diputados y diputadas en cuanto a luchar por cualquier discriminación y no solo de género.

[…] porque sí aquí los diputados y diputadas estamos preocupados de la discriminación que no sea solo al género, debieran ver ustedes con muy buenos ojos está (sic) moción que se está presentado. (Folio 239)

 

            Dicha propuesta fue comentada únicamente por el Diputado Villanueva Monge, quien consideró que ésta es una iniciativa

 

            “…certera, me parece que darle otra función más para evitar otros tipos de discriminación, me parece bien.

            Lo que si quiero que quede en actas para que el legislador lo pueda interpretar es que la cuota o la paridad no es discriminatoria el criterio que ha venido esgrimiendo aquí el diputado Guevara es que la paridad o la cuota o el 50% como la quieran llamar es discriminatoria, no; por lo menos creo que el sentir que la mayoría de esta Comisión no es así; pero los otros tipos de discriminación nos parece procedente.”  (Comisión con Potestad Legislativa Plena Segunda, Acta de la sesión ordinaria N° 12 de las 18:15 horas del 31 de julio del 2002, folios 239-240, lo que se resalta no es del original)

 

            La moción fue aprobada por unanimidad en los términos en que fue propuesta. (Folio 240)

 

            De los aspectos que se anotan supra, se puede apreciar como el contexto histórico en el que los señores Diputados aprobaron la creación del Comité de Vigilancia se circunscribe a garantizar no solo a las mujeres la posibilidad real de integrar los puestos de las “delegaciones a la Asamblea de cada uno de los sectores y movimientos de trabajadores” (artículo 14), del Directorio Nacional (artículo 14 bis) de la Junta Directiva Nacional (artículo 15 inciso b) de las “sustituciones en forma temporal o definitiva a los directores o directoras propietarias de la Junta Directiva Nacional” (artículo 21) y de la integración de las Juntas de Crédito Local (artículo 31); sino también que la participación y nombramiento en dichos puestos se realice evitando cualquier acto discriminatorio en razón de raza, religión, orientación sexual, condición económica o discapacidad física.  Por tanto, la competencia del Comité de Vigilancia se limita a impedir prácticas discriminatorias de esa específica naturaleza en la propuesta y elección de los puestos en comentario.

 

III.             DE LAS FUNCIONES DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

 

Como se ha indicado, de los antecedentes que constan en el expediente legislativo se puede concluir que el Comité de Vigilancia fue creado por el Legislador con el propósito de evitar toda forma de discriminación en el nombramiento de los delegados que conforman la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el Directorio Nacional, la Junta Directiva Nacional y las Juntas de Crédito Local.

 

Ahora bien, continuando con la interpretación del artículo 14 bis, inciso g) de la Ley Orgánica del Banco Popular y Desarrollo Comunal, para determinar los alcances de la competencia que el Legislador le otorgó al Comité de Vigilancia, encontramos que dicho numeral enfatiza en dos acciones que debe llevar a cabo el Órgano Colegiado, a saber,  “supervisar y vigilar” que no se presenten actos discriminatorios al momento de nombrar delegados de la Asamblea de Trabajadores, los miembros del Directorio Nacional, de Junta Directiva Nacional y de las Juntas de Crédito Local.

 

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia () se definen dichos  vocablos en los siguientes términos:

 

"supervisar: Ejercer la inspección superior en trabajos realizados por otros.  ”Inspeccionar: Examinar, reconocer atentamente.”

 “vigilar: Velar sobre alguien o algo, o atender exacta y cuidadosamente a él o a ello. U. t. c. tr. 

 

            Nótese como las acciones van destinadas a examinar, verificar, alertar sobre posibles  situaciones en las cuales se pudiera producir algún tipo de discriminación por razones de etnia, religión, género, orientación sexual, condición económica o discapacidad física.

 

            De esta manera, el Comité de Vigilancia es competente para investigar preliminarmente -de oficio o por medio de manifestaciones de los propios afectados- los posibles actos discriminatorios que se susciten en la designación de los representantes a elegir, así como interponer las denuncias que fueren procedentes.  Para tal efecto, podrá requerir información de las instancias involucradas, a fin de analizar los procedimientos en los que se pudo haber presentado una situación irregular.

 

Corresponde a la Junta Directiva Nacional organizar y regular la actividad del  Comité de Vigilancia, por medio del respectivo reglamento interno de organización y funcionamiento, con el objeto de lograr el cumplimiento del fin público asignado a dicho Órgano.  (Artículos 24 inciso b) y 25 de la Ley N° 4351 y sus reformas)

 

IV.       POSIBILIDAD DEL COMITÉ DE VIGILANCIA DE  APLICAR SANCIONES

           

            Dentro de los puntos que se consultan a este Órgano Asesor, se encuentra el definir si el Comité de Vigilancia está facultado “para aplicar sanciones en caso de determinarse que se ha incurrido en algún accionar discriminatorio de los establecidos en el inciso g) del artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.”           

 

La posibilidad de que la Administración Pública pueda aplicar sanciones está limitada única y exclusivamente a aquellos casos en donde expresamente lo haya determinado el legislador, por ser una reserva de ley.   En ese sentido, encontramos lo dispuesto por el artículo 59 inciso 1° de la Ley General de la Administración Pública, que establece lo siguiente.

 

Artículo 59.-1   La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.”

 

Tampoco se puede hablar de la posibilidad de aplicar sanciones si éstas no se encuentran establecidas por ley.

 

Respecto a la potestad sancionadora de la Administración, esta Procuraduría ha manifestado lo siguiente:

 

“A.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

En el ejercicio de su competencia, la Administración Pública puede verse atribuida de una potestad sancionadora, sea para mantener el orden público o para asegurar el cumplimiento de determinadas relaciones y disposiciones. El reconocimiento de ese poder está ligado al criterio de eficacia del accionar administrativo. La eficacia no puede ir en detrimento de los derechos fundamentales y del principio de seguridad jurídica. La predominancia de estos valores en los ordenamientos modernos determina el imperio de los principios que tradicionalmente han regido potestad punitiva en lo penal.

1.     Una potestad de imperio

La potestad sancionatoria de la Administración es una manifestación del ius puniendi del Estado, que se ejerce en protección del interés general. Dicho interés justifica, en efecto, la acción represora del Estado sobre la esfera de derechos del ciudadano.

El ámbito de la sanción administrativa es extenso e, incluso, podría decirse que su necesidad se plantea conforme se modifica la acción administrativa y, por ende, la orientación del Estado. Así, por ejemplo, el énfasis que ha sufrido la función reguladora del Estado en diversos ámbitos determina el reconocimiento de la potestad sancionatoria como parte esencial de la competencia de los entes reguladores. […]Por su afectación a la esfera jurídica de los administradores, la potestad sancionadora, tanto si se trata de una potestad general como de la disciplinaria, no puede sino considerarse una potestad de imperio. Precisamente, una de las razones por las cuales se discutió en el siglo pasado si la Administración debe ser titular de una potestad sancionatoria reside en el carácter exorbitante de la potestad, una prerrogativa que puede afectar el principio de separación de poderes Por dicha circunstancia y por tratarse de una potestad que se ejerce en el ámbito externo de la Administración Pública, la atribución de la potestad debe derivar expresamente del texto de la ley, sin que le sea permitido al operador jurídico derivarla, por integración, de sus poderes. Es decir, no puede considerarse una potestad implícita. Pero además, la competencia sancionadora se atribuye para sancionar determinadas conductas, que el legislador ha tipificado, debiendo entenderse que la autoridad administrativa resulta incompetente para sancionar las conductas no tipificadas. En ese sentido, la competencia no abarca sólo la definición de la autoridad competente para actuar, sino que entraña una delimitación de la actuación administrativa a través de la tipificación de las conductas que deben ser sancionados y de las condiciones para el ejercicio del poder punitivo. Como en otros ámbitos del accionar administrativo, en el régimen sancionatorio la ley debe precisar las condiciones bajo las cuáles la Administración puede ejercitar su competencia Es decir, si bien se reconoce que la potestad sancionatoria administrativa está marcada por un mayor grado de discrecionalidad que la potestad penal, para cumplir con los principios de legalidad y reserva de ley no es suficiente con que se otorgue una potestad para sancionar, sino que la ley debe definir las conductas que van a ser sancionadas en vía administrativa y cómo puede ejercerse la competencia.

Lo antes señalado es uno de los aspectos fundamentales de la regularidad de la potestad sancionadora. Regularidad que se determina no sólo por la competencia sino también por las garantías que su ejercicio debe ofrecer al ciudadano. Más allá del problema de regularidad, que es en el fondo el planteado en la consulta, está el problema de la eficacia tanto de la sanción, como del accionar administrativo. El reconocimiento de un poder sancionador a la Administración se origina en la necesidad de sancionar determinadas conductas que no se consideran muy graves como para sufrir una sanción penal o bien, que deben ser sancionadas mediante mecanismos diferentes a los penales a fin de lograr la preeminencia del interés general en forma rápida y eficaz. Asimismo, se considera necesario dotar a la Administración de un instrumento que asegure el cumplimiento de determinadas regulaciones, falta de lo cual la decisión administrativa -pero también la norma jurídica que la funda- podría devenir letra muerta. Empero, la eficacia no puede ir en detrimento de la legalidad y, por tanto, es al legislador a quien corresponde determinar cómo garantizar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas y la función de regulación de las autoridades administrativas. A ello tiende el respeto de los principios del derecho sancionador. (C-079-2001 del 19 de marzo del 2001)

 

            De esta manera, al no haber disposición normativa, con rango de ley, que faculte al Comité de Vigilancia a imponer sanciones, ni estar definidas éstas por el Legislador, dicho Órgano Colegial se encuentra imposibilitado para aplicar sanciones ante la eventualidad de que se comprueben actos de discriminación.

 

            Conclusión

 

De acuerdo con lo expuesto, se infiere lo siguiente:

 

1.-        La función específica del Comité de Vigilancia de la Asamblea de Trabajadores y Trabajadoras se circunscribe a supervisar y vigilar que no se presente ningún acto discriminatorio -en razón de etnia, religión, género, orientación sexual, condición económica o discapacidad física- en la designación de los delegados de cada uno de sectores y movimientos de trabajadores que conforman la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el nombramiento de los miembros del Directorio Nacional, de los representantes de los trabajadores en la Junta Directiva Nacional y en las Juntas de Crédito Local.

 

2.-        Corresponde a la Junta Directiva Nacional organizar y regular la actividad del  Comité de Vigilancia, por medio del respectivo reglamento interno de organización y funcionamiento, con el objeto de lograr el cumplimiento del fin público asignado a dicho Órgano.

 

3.-          El Comité de Vigilancia no es competente para aplicar sanciones, en caso de determinarse que se ha incurrido en algún acto discriminatorio de los establecidos en el inciso g) del artículo 14 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, por no haberle sido asignada esa potestad sancionadora por el legislador.

 

De usted, atentamente,

 

 

María del Rocío Solano Raabe

Procuradora Adjunta

 

 

RSR/dbc

 

 

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