C-077-87

San José, 7 de abril de 1987

Señor

Lic. Luis Polinaris Vargas

Director Ejecutivo

Oficina del Arroz

Estimado señor:

            Por encargo del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio Nº D.E. 63-87 de 23 de marzo del año en curso, en el que solicita aclaración de dos dictámenes de este Despacho, los números C-047-87 de 18 de febrero y C-050-87 de 3 de marzo, ambos del año en curso.

            En especial solicita:

1. Por la vía de aclaración que diga en forma expresa cuál es el contenido de los términos: "políticas generales" y se indique "...hasta donde puede la Asamblea en el marco de su competencia y dentro de una relación de dirección, dictar políticas generales que puedan interferir en el ámbito de lo concreto, en la competencia de la Junta Directiva".

(Segundo párrafo del oficio que contestamos).

2. Por vía de adición, que este Despacho indique "...las potestades y mecanismos que se establecen al órgano director sobre el dirigido para lograr el cumplimiento de las políticas que dicte el primero; tomando en consideración las disposiciones que referente a estructuración orgánica, funciones y competencia establece la Ley 7014, para los órganos Asamblea General y Junta Directiva..." (Párrafo tercero de su oficio).

            Acompaña el criterio del Departamento Legal de esa Institución en el que se analizan brevemente los dos dictámenes de esta Procuraduría y se concluye en que la Asamblea General realiza funciones de dirección y administración interna -las indicadas en el artículo 9 de la Ley 22 del Reglamento- y la Junta Directiva todas aquellas funciones propias de un órgano externo.

            Considera esta Procuraduría que los dos dictámenes anteriores son lo suficientemente explícitos y claros en los temas que tratan, por lo que no ameritan aclaración para la interpretación de los dictámenes C-047-87 y C-050-87 en todos sus alcances, nos vamos a permitir transcribir el significado que tradicionalmente se ha dado al término "política", a efecto de que esa institución conceptualice -con vista de los dictámenes citados- las implicaciones del inciso a) del artículo 9 de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, en cuanto establece como atribución de la Asamblea General:

"a) Definir las políticas generales de la Oficina, incluso las relativas a las cuotas de consumo nacional y de exportación e importación".

            Así como las otras atribuciones de carácter genérico que le encomienda a ese Órgano la Ley citada.

            La clarificación del concepto "política" servirá igualmente para que esa Institución determine sus alcances en relación con las "políticas" que corresponde marcar a la Junta Directiva (Artículo 20 inciso e) en relación con los artículos 10, 12 y 13, todos de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz).

            Así el Diccionario de Derecho Usual de G. Cabanellas:

"Política. Arte de Gobernar, o alarde de hacerlo dictando leyes y haciéndolas cumplir promoviendo el bien público y remediando las necesidades de los ciudadanos y habitantes de un país. Traza o arte para concluir un asunto, para aplicar los medios a un fin. Cortesía, urbanidad. Etimológicamente, política proviene de la voz griega polis, ciudad, pero en su concepción amplia, como Estado. Todo cuanto hace relación con ésta es política; y, así, hay tantas políticas como manifestaciones de la vida estatal se producen.

Considerada como arte, la política consiste en desarrollar adecuadamente los fines del Estado, investigando sus procedimientos y medios. Así se ha caracterizado la política como ciencia del Estado. Aun cuando predomine el criterio de que la política es un modo de proceder, la práctica de un programa o pensamiento en el ejercicio del gobierno y para regular la vida pública, no sólo se estima como arte, sino como ciencia. Así, para Escriche, es "el arte de gobernar, dar leyes y reglamentos para mantener la tranquilidad y seguridad públicas, y conservar el orden y buenas costumbres". Por el contrario, para Brugi es "una ciencia que determina las funciones del Estado dentro de la sociedad de que es representante y en la sociedad universal de los Estados a que pertenece; así como los medios para la recta consecución de las funciones mismas". (Tomo III, pág. 322, Editorial Heliasta S.R.L. 1974).

            El Diccionario de la Real Academia Española:

"Política. (Del lat. politice y este del Gr-f. Arte, doctrina u opinión referente al Gobierno de los Estados. Actividad de los que rigen o aspiran a regir los asuntos públicos.

3. Actividad del ciudadano cuando interviene en los asuntos públicos con su opinión, con su voto, o de cualquier otro modo... 5. Por ext, arte o traza con que se conduce un asunto o se emplean los medios para alcanzar un fin determinado. 6. Orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado. (Real Academia Española. Vigésima Edición. Tomo II Editorial Espasa-Calpe S.A. 1984). Es la propia institución quien debe de llenar el contenido de los términos genéricos -"políticas generales", "políticas" (artículos 9º inciso a) y 20 inciso e)- empleados por la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, al encomendar atribuciones a sus dos órganos más importantes.

            El dictamen C-047-87 constituye un magnífico auxiliar al respecto, en especial cuando trata esos órganos. Tal labor resulta necesaria porque como bien lo afirman los dictámenes de este Despacho que nos ocupan, la Ley de Creación de la Oficina del Arroz no deslinda en forma precisa todas las atribuciones de la Asamblea General, de las que corresponden a la Junta Directiva, lo que en la práctica debe haber producido roces y  entrabamientos. Esa situación debió haber sido superada con el Reglamento a esa Ley emitido por Decreto Ejecutivo Nº 17032-MAG-MEG de 2 de mayo de 1986, lo que lamentablemente no ocurrió especialmente por haber seguido muy de cerca el formato y letra de la ley que reglamentaba, dejándose así de lado la magnifica oportunidad de deslindar a través de ese instrumento jurídico la competencia de los dos órganos principales de la persona jurídica Oficina del Arroz. Sin embargo, está expedita la vía de reforma al Reglamento, que bien puede aprovechar la institución después de un serio estudio de la materia.

            En cuanto a la adición que se solicita consideramos que también resulta innecesaria, puesto que el dictamen C-047-87 en forma expresa indica:

"...la Asamblea debe entonces fijar con claridad, exactitud y precisión tales políticas generales, entidades como un programa de Gobierno que se expresa en un plan que contiene la fijación de metas a alcanzar en un período de tiempo indicado y al cual se debe adecuar toda la gestión ordinaria de la entidad, gestión ésta que le corresponde realizar y ejecutar a la propia Junta Directiva..."

            De lo anterior se deduce que la Junta Directiva no debe realizar u ordenar realizar actos concretos que contradigan las políticas generales trazadas por la Asamblea General en el ejercicio de competencias legales, y de hacerlo la Asamblea General estaría facultada para exigir responsabilidad a sus miembros, salvo que logren justificar debidamente su conducta, ya que el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública asegura al órgano dirigido "...discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo a las circunstancias..." (Inciso 2).

            Por su parte las potestades de la Asamblea no son irrestrictas, ya que si bien es cierto que a través de las directrices puede ordenar la actividad de la Junta Directiva, imponerle metas y señalarle los tipos de medios que habría de emplear para realizarlas, no está facultada para ordenar los actos de ésta, ni para girarle órdenes, instrucciones ni circulares.

            Esperamos que la exposición anterior lleve a esa institución a comprender en toda su extensión los dictámenes de este Despacho C-047-87 y C-050-87 que a juicio nuestro -repetimos- son suficientemente explícitos y claros.

De Ud. muy atentamente,

Licda. Mercedes Solórzano Sáenz

PROCURADORA ASESORA

MSS/er.

pcm.