C-383-2005

10 de noviembre de 2005

 

 

Señor

Mario Vindas Navarro

Secretario Concejo Municipal

Municipalidad de Desamparados

S.         O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número D.S. 246-2005 de fecha 25 de mayo del año en curso, recibido el día 30 de mayo pasado,  mediante el cual nos informa que el Concejo Municipal de ese cantón, en acuerdo No. 1 de la sesión No. 237 de 24 de mayo de 2005, acordó solicitar la opinión de este órgano técnico asesor sobre el siguiente aspecto:

 

“El Concejo  Municipal de Desamparados acuerda solicitar a la Procuraduría General de la República su criterio en torno a si el veto interpuesto por parte del señor Alcalde en contra de un acuerdo, conforme a la potestad establecida en el Código Municipal, suspende la ejecución de ese acuerdo después de que el Concejo haya resuelto no acoger dicho recurso”

 

Previo a dar respuesta a la inquietud planteada, sírvase aceptar nuestras disculpas ante la tardanza en la atención de la presente consulta, motivada por el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.          Sobre el veto en materia municipal.

 

El veto en materia municipal se conceptualiza como un recurso interno utilizado por el Alcalde para atacar los acuerdos del Concejo Municipal;  tiene su fundamento los artículos 173 de la Constitución Política y los artículos 17 inciso d), 153, 158 y 160 del Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998,  publicada en la Gaceta número 94 del 18 de mayo del mismo año.

 

El referido recurso procede contra acuerdos aprobados definitivamente por el Concejo, y puede ser interpuesto por razones de legalidad u oportunidad según señala  el artículo 158 párrafo primero del Código de rito.

 

Para su interposición, el Alcalde cuenta con un plazo perentorio de  5 días, transcurrido dicho plazo, el Alcalde deberá ejecutar el acuerdo obligatoriamente -artículo 159 del Código Municipal-. 

 

Esta Procuraduría desarrolló ampliamente el tema de consulta en el dictamen número C-145-2004 de 14 de mayo del 2004, por lo que procedemos a transcribir el mismo en lo que interesa:

 

 “ (…)  c)         Consulta planteada:

 

6.-        El artículo 158 del código municipal señala lo siguiente:

 

“El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad.”

 

“¿Si dicha norma es aplicable a cualquier acuerdo del Concejo Municipal, siendo así un acuerdo  del Concejo donde se pide información a la administración de las medidas adoptadas o ejecutadas, o vetar un acuerdo donde se solicita a la auditoría un estudio relacionado con la administración, o vetar un acuerdo donde el Concejo ordena una publicación a la comunidad, o vetar un acuerdo indicando la imposibilidad de la administración de ejecutar tal proyecto para saber el costo de su financiamiento?  ¿No sería esto declarar a los profesionales incompetentes en la función pública?  ¿Cuál sería el paso a seguir si el alcalde municipal veta todos los acuerdos del Concejo Municipal que van en beneficio de la comunidad?”

 

Después de interpuesto un veto por parte del Alcalde Municipal y rechazado éste por el Concejo, debiéndose enviar como dispone el Código Municipal, al Tribunal Contencioso Administrativo para lo que corresponda, ¿puede el Alcalde ejecutar lo solicitado por el Concejo y vetado por él, sin haber sido resuelto por el Tribunal?”

 

c.1)      Criterios de la Asesoría Jurídica del órgano consultante:

 

En el mencionado oficio Nª AL E.-104-04-2004, suscrito por el Asesor Legal Externo del Concejo de Curridabat, se arriba a las siguientes conclusiones:

 

"De conformidad con el numeral 158 del Código Municipal, el alcalde puede interponer el veto por razones de legalidad y oportunidad, en cuyo caso no existe limitación para la presentación del mismo, y será el caso en concreto el que determine las razones por las cuales se interpone el mismo, por lo que incluso en asuntos  que el alcalde crea que se trata de aspectos legales o contrarios a las disposiciones reglamentarias, el alcalde tiene la obligación de interponer el respectivo veto y no hacerlo será incumplimiento de su parte. "

 

c.2)      Criterios de la Procuraduría General de la República:

 

El alcalde sí puede interponer el veto contra los acuerdos del concejo municipal, cuando así lo considere oportuno, fundamentándose en razones de oportunidad y legalidad.

 

En primera instancia, es importante señalar que el veto tiene asiento constitucional en el artículo 173, inciso 1), a cuyo tenor los acuerdos Municipales podrán ser "objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado", o recurridos por cualquier interesado. "En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente".

 

La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, desarrolla ese precepto en el artículo 85, que en conducente establece: "Denegado el veto del Ejecutivo Municipal o la revocatoria interpuesta por el particular, la Municipalidad elevará los autos al Tribunal, previo emplazamiento, según la distancia, de las partes y demás interesados".

 

El Código Municipal anterior contemplaba el ejercicio del veto como atribución del Ejecutivo (artículo 57 inciso j), a plantear -sólo por motivos de legalidad- dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo, en memorial que debía indicar imprescindiblemente las normas y principios jurídicos violados. Su interposición suspendía la ejecución del acuerdo y el Concejo debía rechazarlo o acogerlo en la sesión inmediata siguiente (artículo 176). Además, exceptuaba del veto una serie de acuerdos (art.177); norma que se mantiene en el nuevo Código.

 

En general, la tesis imperante en la Comisión dictaminadora de ese Código fue contraria a dicho instituto y a favor de la autonomía municipal en sus decisiones, como se observa en la Exposición de Motivos:

 

"…Sólo porque la Constitución Política consagra expresamente el veto de los actos municipales es que la Comisión no pudo erradicarlo de una vez por todas de nuestro Derecho Municipal. En criterio de la Comisión, ese anacrónico instituto es totalmente innecesario, y debiera en una futura reforma constitucional eliminarse. …"

 

El Código Municipal en vigor no enumera el veto en el artículo 17, concerniente a las atribuciones del Alcalde municipal, pero sí lo incorpora en el capítulo de los recursos contra los Acuerdos del Concejo:

 

"Artículo 158.- El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad, dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo. El alcalde municipal en el memorial que presentará, indicará las razones que lo fundamentan y las normas o principios jurídicos violados. La interposición del veto suspenderá la ejecución del acuerdo. En la siguiente sesión inmediatamente a la de la presentación del veto, el Concejo deberá rechazarlo o acogerlo".

 

E igual que su antecesor, el artículo 160 excluye del veto los acuerdos no aprobados definitivamente; aquellos en que el Alcalde tenga interés personal; los recurribles en procesos contencioso administrativo especiales; los que deban aprobar la Asamblea Legislativa o la Contraloría General de la República; o sean apelables ante ésta; los de mero trámite, ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores. (Acerca de la improcedencia del veto en asuntos en los que el Alcalde tiene un interés personal y directo, cfr.. Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo N° 2341 de 1977).

 

De lo anotado interesa hacer hincapié en la función tutelar que se encomienda al Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, hoy Sección Tercera, con relación a los acuerdos municipales objeto del recurso de apelación o veto; Tribunal que a pesar de ser parte de la estructura orgánica de Poder Judicial, el acto que dicta al resolver en grado se enmarca dentro del régimen de los actos administrativos. Lo que significa que la expresión del artículo 173 in fine constitucional en el sentido de que ese Tribunal resolverá definitivamente los recursos contra los acuerdos municipales, lo es en la vía sumaria del recurso, sin demérito de la plenaria en el ámbito judicial (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso, arts. 84 y 86 inc. 3°; Constitución Política, arts. 49 y 173. Sala Primera de la Corte, resolución N° 160-1981; Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 1838 de 1976).

 

En otras palabras, el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, al conocer en alzada o por medio de un veto del Alcalde contra los acuerdos municipales actúa como jerarca impropio de la Municipalidad, y no en función de órgano jurisdiccional, ejerciendo un control de legalidad y en el veto ahora también de oportunidad. El acto sigue estando revestido del carácter municipal intrínseco (Ley 4957, artículo 3°, inciso a). Arts. 156 y 158 del Código Municipal. Resoluciones del Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 3620 de 1979. Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 6057 de 1983 y 10886 de 1988).

 

El veto es un recurso de los llamados internos, porque lo ejerce un miembro del Gobierno Municipal, en contraposición de los externos, que plantean terceros interesados, a quienes afecta lo resuelto, en sus derechos subjetivos o intereses legítimos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución N° 3058 de 1994).

 

Con relación al tema que nos ocupa se pronunció la Sala Constitucional en la sentencia N° 4072-1995, de las 10 horas 36 minutos del 21 de julio de 1995:

 

"…Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la Constitución Política para denominar a todos los actos que se producen en el seno de los concejos municipales y se dan dos formas distintas, en vía administrativa, para examinar la validez de esos actos: en el seno del mismo gobierno local, por la vía de la revisión, del veto y la revocatoria, según la impugnación provenga del mismo órgano colegiado, del ejecutivo municipal o de un interesado, o bien, por medio del recurso jerárquico impropio (mismo veto y apelación) de los que conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo del Poder Judicial. En todos los casos y salvo que el interesado renunciara a la instancia que es siempre administrativa, es en esta última etapa en donde se agota la vía administrativa, abriéndose la vía para acceder a la jurisdiccional y contenciosa ordinaria, si los reclamos resultan rechazados. Esta doble vía del control de legalidad de los acuerdos -primero municipal y luego judicial- ha surtido sus efectos en el ordenamiento jurídico costarricense, como clara manifestación de lo que es la autotutela administrativa municipal. …"

 

La competencia la adquiere el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo cuando la apelación o veto contra el acuerdo municipal han sido admitidos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 7708 de 1984).

 

El otro aspecto a destacar del veto es el de constituir un mecanismo de suspensión de la eficacia del acto, mediante cual el Alcalde deja constancia, fundada y en tiempo, acerca de su inconformidad sobre la invalidez e inoportunidad del acuerdo impugnado. (Con referencia al veto como medio de suspensión de la eficacia del acto, vid.: Eduardo Ortiz, La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pgs. 370 y 394; y El Control de los municipios. Revista Judicial N° 35, pgs. 25 y 35).

 

Así las cosas, mientras el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo no resuelva, el alcalde no tiene competencia para ejecutar lo acordado por el Concejo y vetado por él.”  (Reiterado en  el dictamen C-175-2004 de 8 de junio del 2004. El subrayado no es del original).

 

En vista de que el criterio antes trascrito se refirió expresamente al punto sobre el cual la consultante solicita criterio en esta ocasión, y que la posición asumida en dicho criterio no ha sido modifica, se reitera lo establecido en esa oportunidad.

 

Finalmente, señalamos que esta Procuraduría ha desarrollado el tema de los recursos administrativos contra actos municipales, así el dictamen C-317-2005 de 5 de setiembre de 2005 efectúa un análisis al respecto, por lo que le remitimos a él para una mayor comprensión del tema. 

 

II.        Conclusión

 

En lo que es objeto de consulta, se reitera el criterio vertido en el dictamen  de esta Procuraduría número C-145-2004 de 14 de mayo del 2004, en cuanto que, mientras el Tribunal Contencioso Administrativo conozca en alzada del veto interpuesto por el Alcalde contra un acuerdo municipal, dicho acuerdo no podrá ser ejecutado hasta tanto sea resuelto el referido recurso.

 

Sin otro particular,  se suscriben,

 

 

Iván Vincenti Rojas                                       Sandra Sánchez Hernández

Procurador Adjunto                                        Abogada de Procuraduría

 

 

IVR/SSH/mvc