C-342-2005

3 de octubre del 2005

Señora

Rosalinda Marceth Agüero

Jefa del Departamento

Secretaría Municipal de San José

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a la solicitud hecha en su oficio número 4252-SM, de fecha 10 de agosto del 2005, para que este órgano emita el dictamen exigido por el artículo 173 de la ley general de la administración pública (LGAP).

I.            Objeto del dictamen solicitado.

En el citado oficio se transcribe el Acuerdo 5, Artículo III de la sesión ordinaria 171, celebrada el 9 de agosto del año en curso, el cual contiene el objeto para el cual se solicita dictamen a esta procuraduría, y en el que se dispuso:

“...aprobar el informe final del Órgano Director del Procedimiento Administrativo, relacionado con los certificados de uso del suelo, números 4854, 5572 y 4196, otorgados al señor XXX, en torno a la Urbanización Bouganvillea. Para tal efecto se remite el expediente respectivo a la Procuraduría General de la República, el presente informe a efecto que se pronuncie sobre la posible nulidad evidente y manifiesta y proceda a anular los certificados de uso del suelo, números 05572 y 4854 y la correspondiente patente municipal.” (El resaltado no es del original).

II.         Acerca del procedimiento administrativo ordinario y la improcedencia del pronunciamiento.

En resguardo de los derechos subjetivos de los administrados, uno de los principios que rige la actuación administrativa es el de la intangibilidad de los actos propios. Por ello, la potestad administrativa  para revocar o anular es excepcional y constituye una salvedad a la regla que el citado principio supone. En relación con la potestad para anular, la administración sólo puede ejercerla en relación con aquellos actos que adolezcan de nulidad absoluta y siempre y cuando esta sea evidente y manifiesta, tal y como lo establece el artículo 173 y siguientes de la ley general de la administración pública (LGAP).

En razón de lo anterior, para ejercer dicha potestad la administración debe instaurar un procedimiento ordinario regido por lo que disponen los artículos 214, siguientes y concordantes y 316, siguientes y concordantes, de la LGAP. Esta exigencia constituye una garantía para los administrados pues tiene el propósito de evitar el ejercicio abusivo de la potestad administrativa de anulación. Las reglas que disciplinan el procedimiento ordinario obligan a respetar el debido proceso y el derecho de defensa de quienes se puedan ver afectados sus derechos con la anulación del acto administrativo de que se trate. El respecto al debido proceso y al derecho de defensa en todos los procesos, judiciales o administrativos, que puedan dar como resultado la pérdida de un derecho, es una exigencia de orden constitucional fundamentada en lo que disponen los numerales 39 Y 41 de la constitución, tal y como lo ha señalado reiteradamente la Sala Constitucional (sentencia número 211-95 de 11 de enero de 1995, entre otras).

De los diferentes actos del procedimiento uno que es central como garantía del derecho de defensa es aquél de la intimación o imputación; y a tal punto que su incorrecta formulación puede viciar de nulidad todo el procedimiento en la medida en que genere indefensión para el administrado. En relación con la importancia y característica de la intimación, esta procuraduría se ha pronunciado reiteradamente. Así, por ejemplo, lo dicho en dictamen C-246-2003:

“ En este sentido, debe darse especial atención a los requisitos de la citación, según los artículos 249 y 254 de la Ley General de la Administración Pública. Y, dentro de estos requisitos, a la intimación, que implica, entre otros aspectos, asegurarse que la parte citada pueda conocer con precisión cuál es el acto que se pretende anular y cuáles son los reproches que fundamentarían la eventual declaratoria de la nulidad. No es suficiente, en todo caso, el reproche de la mera ilegalidad de un acto, debe fundamentarse igualmente la calidad del vicio que supuestamente lo adecua a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ya que la concurrencia de esta es la que justificaría el ejercicio de la Potestad de Anulación de los Actos Propios en un caso concreto.”  (El subrayado no es del original).

Y, en dictamen C-046-2004, se señaló:

“Se nota con facilidad que no se dio ninguna motivación jurídica de la supuesta ilegalidad del acto que se pretende anular. Tampoco se hizo ninguna precisión razonada del por qué la Administración considera que en el caso concreto puede concurrir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Podemos corroborar que se comunica el objeto del procedimiento reprochando la supuesta ausencia de uno de los requisitos que presuntamente es imperativo según el Manual de Puestos del Ministerio de Agricultura y Ganadería pero se hace ninguna fundamentación jurídica (naturaleza jurídica de ese cuerpo normativo, carácter imperativo, normas legales presuntamente infringidas...). Menos aún se hace un reproche sobre las características de la nulidad investigada, características que supuestamente la adecuan a la hipótesis de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

La precisión de los actos objeto de examen es indispensable para el efectivo ejercicio de la Defensa e, igualmente, para delimitar el campo dentro del cual este órgano superior consultivo técnico jurídico debe ejercer su atribución, en aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.”  (Los subrayados no son del original).

Como puede verse, este órgano consultivo ha interpretado el numeral 249 de la LGAP en el sentido de que, en los casos de la potestad administrativa de anulación, las formalidades de la citación, acto que contiene la intimación, exige que en ella se exprese con claridad las razones y fundamentos jurídicos relativos al carácter absoluto, evidente y manifiesto, de la nulidad del acto.

Así, en la medida en que la anulación en vía administrativa es sólo para actos cuyo vicio de legalidad es especialmente grave por dar lugar una nulidad absoluta que, además, debe ser evidente y manifiesta, no es suficiente indicar en que consiste la ilegalidad que aqueja al acto.  Si en la citación no se dan las razones y fundamentos jurídicos en virtud de los cuales se considera que el vicio de legalidad da lugar a una nulidad absoluta del acto con las razones por las cuales se estima que tal nulidad es evidente y manifiesta, la intimación es defectuosa al punto de provocar indefensión al administrado. Ello es importante porque en este tipo de procedimiento el administrado ejerce la defensa de sus derechos frente a tales razonamientos y argumentos jurídicos, no frente a aquellos referidos a cualquier tipo de ilegalidad. 

En otras palabras, para ejercer debidamente su defensa, el administrado debe saber desde la citación con base en que razones y argumentos jurídicos la administración considera que el acto que va a anular y que le otorga o declara a su favor derechos subjetivos, es absolutamente nulo en forma evidente y manifiesta, porque sería con base en tales razones y argumentos jurídicos que la administración fundamentaría el acto final de anulación. 

En el caso subexámine, la citación explica cuál son los actos que pretende anular por la vía dispuesta en el numeral 173 de la LGAP y señala que tales actos son ilegales por contravenir las disposiciones normativas sobre zonificación dictadas por la municipalidad de San José. Incluso, de la citación queda claro que la administración estima que el vicio que aqueja dichos actos da lugar a una nulidad absoluta que además, supone evidente y manifiesta, puesto que enmarca el procedimiento ordinario cuya instauración comunica al administrado dentro del proceso regulado por el citado numeral 173. Pero, en ningún momento explica porque considera que los actos que pretende anular adolecen de nulidad absoluta y porque considera que dicha nulidad es, además de absoluta, evidente y manifiesta. En este sentido, la intimación contenida en la citación es defectuosa y genera indefensión al administrado lo que constituye un vicio que da lugar a la eventual nulidad de la citación (artículo 254, LGAP) y, con ello, del procedimiento seguido, razón por la cual resulta improcedente emitir el dictamen solicitado.

III.       Conclusión.

En consecuencia, y con base en lo dicho, este órgano considera improcedente emitir el dictamen solicitado en el presente asunto por lo que corresponde su devolución al despacho de origen, sin prejuicio de que, corregidos los defectos formales apuntados, sea nuevamente sometido a consideración de esta procuraduría para efectos de lo que dispone el numeral 173 de la LGAP.

De usted, atentamente,

Julio Jurado Fernández

Procurador

JJF/pcm.