OJ-119-2005

09 de agosto de 2005

Licenciada

Silvia Navarro Romanini

Secretaria General

Corte Suprema de Justicia

S.      D.

Estimada señora:

Con la anuencia del Procurador General Adjunto, ante excusa expresa formulada por la señora Procuradora General según oficio PGR-476-2005 de 29 de julio pasado, nos referimos a su oficio número 7.311-03, de fecha 6 de agosto de 2003, por el que la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia nos pone en conocimiento del acuerdo tomado por el Consejo Superior del Poder Judicial en sesión # 53-03, celebrada el 22 de julio de 2003, artículo LXXXIII, por el que luego de un amplio análisis expositivo de antecedentes -que contiene incluso varias opiniones legales al respecto- requiere el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General en lo concerniente al artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que autoriza computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado diferentes a ese Poder de la República, todo para efectos del reconocimiento de pensiones o jubilaciones.

Cabe advertir que dicha consulta fue reiterada mediante oficio número 13812-04 de 14 de diciembre de 2004, según acuerdo tomado en la sesión # 91-04 celebrada el 25 de noviembre del mismo año, artículo XLIV, por el Consejo Superior. Y posteriormente, por acuerdo adoptado por mayoría en la sesión # 11-05 celebrada el 17 de febrero del 2005, artículo LVII, el citado Consejo puntualiza su consulta en los siguientes aspectos:

“1.- Si el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece algún tipo de diferenciación para efectos de jubilación entre quienes han trabajado solamente para el Poder Judicial y otros servidores que han reconocido el tiempo laborado en otras instituciones del Estado.

2.- Si al disponer esa norma el reconocimiento de años trabajados en otros entes del Estado, bajo el principio de que el Estado es patrón único, es factible entender que los años laborados y reconocidos en otras instituciones estatales, se deben computar como si el servidor hubiera estado laborando con el Poder Judicial desde la fecha en que inicia ese tiempo reconocido.

3.- Al establecer el artículo en cuestión, reglas relacionadas con el traslado de las cotizaciones al Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial -en los supuestos del reconocimiento de tiempo servido fuera de la Institución, e incluso ordenar a favor del Fondo el reintegro de las diferencias, en el caso de que lo cotizado por el trabajador en otros órganos del Estado no alcanzare el monto correspondiente establecido para el Fondo-, debe entenderse que tales reglas provocan la incorporación o pertenencia al régimen del Fondo en iguales condiciones que un servidor judicial, como consecuencia del reconocimiento del tiempo servido (...)”. (Oficio número 2066-05 de 7 de marzo de 2005 -recibido el 15 de marzo del mismo año- de la Secretaría General de la Corte).

I.- Consideraciones previas.

No podemos dejar de lado el hecho de que las distintas organizaciones gremiales del Poder Judicial, por oficio de fecha 21 de febrero de 2005 -recibido el 4 de marzo del mismo año-, pidieron a este órgano asesor hacer caso omiso de la solicitud de pronunciamiento sobre el tema, pues estiman que el asunto ha sido suficientemente discutido al seno del Poder Judicial, y en concreto en el Consejo Superior; además consideran que la consulta formulada es contraria a lo dispuesto por el ordinal 78 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Sobre esta exitativa -porque no podemos entenderla de otra manera- debemos puntualizar dos cosas:

En primer lugar, si bien es cierto que en aisladas y contadas oportunidades, este Órgano Superior Consultivo ha admitido el desistimiento o bien el retiro de consultas formuladas, previo a que las mismas hubieran sido evacuadas, cabe advertir que dicho desistimiento ha de ser necesariamente promovido por el mismo órgano o el ente público  que  ha  solicitado  formalmente  nuestro  criterio  técnico  jurídico.     Terceras personas -incluidas  organizaciones gremiales - carecerían de legitimación para requerir

o gestionar el desistimiento de una consulta que no han formulado, tal y como ocurre en este caso, en el que incluso el órgano consultante -entiéndase el Consejo Superior del Poder Judicial- insistentemente ha ratificado y hasta ha puntualizado el requerimiento formal del criterio de la Procuraduría General sobre la materia.

 En segundo término, aún cuando la Ley Orgánica del Poder Judicial prevea que sobre los actos administrativos emanados del Consejo Superior no debe consultarse en ningún caso a la Procuraduría General, estimamos que nada impide que dicho órgano, en forma voluntaria, someta a nuestra consideración técnico-jurídica algunos asuntos de su gestión administrativa, todo en aras de obtener, como forma de colaboración, un criterio jurídico no vinculante que lo oriente en su gestión; siendo -claro está- su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico. Lo que no podría hacer la Procuraduría General en ningún caso -salvo tratándose de anulaciones tramitadas conforme al numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública- sería pronunciarse al respecto de manera vinculante, porque eso pareciera ser lo que la norma contenida en el artículo 78 de comentario pretende evitar; esto es: que haya un desapoderamiento ilegítimo de competencias propias de un órgano del Poder Judicial, por otro del Poder Ejecutivo; manteniendo así un justo deslinde del principio de separación de funciones (artículo 9 constitucional).    

Así las cosas, desde ya advertimos que nos limitaremos a facilitarles una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados tanto, de nuestra jurisprudencia administrativa, como judicial sobre la materia en consulta, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado. Pero de ninguna manera debe interpretarse que estamos sustituyendo a la Administración activa en la resolución de los casos específicos que estén pendientes de efectiva y pronta resolución; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente, y bajo su entera responsabilidad, al Consejo Superior del Poder Judicial (Art. 81, incisos 12, 13 y 15 de la Ley Orgánica del Poder Judicial) y no  a éste Órgano Asesor.

De previo a verter nuestro criterio técnico jurídico no vinculante sobre el tema en consulta, ofrecemos las disculpas del caso por la demora en la atención de este asunto, todo especialmente justificado por razones de fuerza mayor.

II.- El reconocimiento del tiempo servido en otras dependencias o instituciones del Estado.

La consulta facultativa que se nos plantea, en términos generales se refiere a la posibilidad de computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, diferentes al Poder Judicial, para el reconocimiento de pensiones o jubilaciones judiciales. Y especialmente, si el artículo 231 -que reconoce expresamente esa posibilidad- establece o no algún tipo de diferenciación entre quienes han laborado solamente para el Poder Judicial y otros servidores que también han servido en otras dependencias del Estado.

Indudablemente para dar una adecuada y correcta respuesta a esa interrogante, es imprescindible remitirnos al tenor literal de la norma sobre la cual  se nos consulta; la cual dispone lo siguiente:

“Artículo 231.- Para el cómputo del tiempo servido, no es necesario que los servidores del Poder Judicial hayan servido en él consecutivamente ni en puestos de igual categoría. Se tomarán en cuenta también los años de trabajo remunerado que se hubiesen servido en otras dependencias o instituciones públicas estatales, debiendo haber servido al Poder Judicial los últimos cinco años. Sin embargo, en estos casos se aplicarán las siguientes reglas: si el interesado había cotizado en otros regímenes de pensiones, establecidos por otra dependencia o por otra institución del Estado, el Poder Judicial tendrá derecho a exigir -y la respectiva institución o dependencia estará obligada a girar- que el monto de esas cotizaciones sea trasladado al Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial. Este traslado incluye también las sumas depositadas para efecto de la pensión del interesado por el Estado. En el caso de que no hubiese existido esa cotización o que lo cotizado por el interesado y por el Estado no alcanzare el monto correspondiente establecido para el Fondo de Pensiones y Jubilaciones del Poder Judicial, el interesado deberá reintegrar a este Fondo la suma adeudada que, en todos los casos, incluye las cuotas del Estado.

Para esos casos, el Consejo Superior del Poder Judicial dará las facilidades necesarias, deduciendo una suma no mayor de un diez por ciento del sueldo, jubilación  o  pensión  cualquiera  que  sea  el número de años servidos en el

Poder Judicial. En cuanto a la prueba para la debida comprobación de los servicios prestados será admisible todo medio de prueba y en cuanto a su interpretación se aplicará por analogía el principio in dubio pro operario.”

            Según puede inferirse sin mayor dificultad, la norma transcrita hace expresa alusión, para el cómputo del tiempo servido, a los años laborados y cotizados para otras dependencias o instituciones estatales. Resulta entonces innegable que con base en esa disposición normativa de rango legal, y a efecto de otorgar una jubilación o pensión al amparo del régimen del Poder Judicial, es posible computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado diferentes a aquél Poder de la República. Pero cabe advertir que para acceder a las prestaciones económicas de dicho régimen, la propia ley establece como requisito “sine qua nom” el haber servido al Poder Judicial los últimos cinco años; esto es así, porque los requisitos de elegibilidad o calificación exigidos por el ordenamiento, deben ser alcanzados mientras se es servidor activo del Poder Judicial (principio de actualidad).

            Tal y como lo reconocimos en el dictamen C-136-2004 de 5 de mayo de 2004, normativa como la analizada constituye un avance en el reconocimiento del principio de la unidad estatal, bajo la concepción del Estado como patrono único; teoría desarrollada tanto por la jurisprudencia administrativa, como por la judicial, mediante la cual se ha venido progresando en cuanto a los derechos respecto de los cuales se hacía reconocimiento de la antigüedad, que inicialmente lo fue para efectos de vacaciones, preaviso, auxilio de cesantía, pago de anualidades y más recientemente jubilaciones o pensiones (Véanse al respecto, entre otras, las sentencias números 433-90 de las 15:30 horas del 27 de abril de 1990, de la Sala Constitucional y 269-94 de las 09:30 horas del 16 de setiembre de 1994, de la Sala Segunda).

            No ha sido ésta la primera vez que en nuestro ordenamiento jurídico, relativo a la seguridad social, se han  introducido normas como la comentada. Por ejemplo: El numeral 4° de la Ley N°148 de 23 de agosto de 1943 (Pensiones de Hacienda) sufrió diversas reformas, pero la esencial a considerar en este análisis, es la realizada mediante la Ley N° 4986 de 3 de junio de 1972, y que textualmente expresaba:

"Artículo 4°.- Para el cómputo del tiempo servido no es necesario que los destinos o empleos hayan sido desempeñados consecutivamente, ni en puestos de igual categoría, pues se sumarán los años trabajados tanto para el Ministerio de Hacienda como para otras dependencias e instituciones del Estado. En el caso de personas amparadas al Sistema de Pensiones de Hacienda que hubieran cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, también se sumarán los períodos que hubieren pertenecido a ese sistema de pensiones. La liquidación de cuotas pagadas a la Caja Costarricense de Seguro Social se hará conforme al transitorio de la ley N°4156 de 19 de junio de 1968". Y como ésta otras: véase también en igual sentido la reforma introducida por la Ley Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983.

Y cabe advertir que nuestro Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de reexaminar alguna normativa de rango legal, en concreto, el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que como vimos establece previsiones similares a las de comentario, y al respecto ha considerado que es compatible con el Derecho de la Constitución que para efecto del cómputo del tiempo servido se acepte que el servidor pueda reivindicar los años de trabajo remunerado que se hubieren prestado para cualquier dependencia o institución del Estado, esto en razón del concepto de único patrono, lo cual no resulta irrazonable (Ver entre otras, las resoluciones Nºs 2084-96 de las 14:30 horas del 7 de mayo de 1996; 4899-97 de las 13:42 horas del 22 de agosto, 5347-97 de las 13:00 horas del 5 de setiembre, ambas de 1997; 2001-08164 de las 14:52 horas del 14 de agosto y 2001-10860 de las 08:39 horas del 26 de octubre, ambas del 2001).

Ahora bien, según hemos advertido en reiteradas ocasiones, la Procuraduría General de la República, como cualquier otro operador jurídico, en la labor interpretativa de las normas jurídicas, no está autorizada por el ordenamiento jurídico a ampliar, modificar o suprimir su contenido, ni mucho menos a cambiar su recto sentido (Véase al respecto los pronunciamiento C-213-2003 de 14 de julio de 2003 y C-262-2005 de 20 de julio de 2005). Esto es así, porque cuando el sentido de ley no es dudoso, sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla a título de interpretación y mucho menos por ese medio introducirle desautorizados distingos. Bien lo dice la máxima doctrinal que: “No es lícito distinguir donde la ley no distingue”.

Por las razones expuestas debemos señalar que a nuestro juicio la norma contenida en el artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, para efectos de jubilación, no hace diferenciación alguna entre quienes han trabajado solamente para el Poder Judicial y otros servidores a quienes se les ha reconocido el tiempo laborado en otras instituciones del Estado. Muy al contrario, la citada norma le confiere, para efectos de pensión o jubilación, el mismo tratamiento al tiempo servido en el Poder Judicial y a aquel otro servido en el resto de instituciones o dependencias del Estado, inclusive independientemente de la fecha en que se hubiese realizado dicho reconocimiento.

Estimamos que resulta innecesario referirnos puntualmente a las otras dos interrogantes que se someten a nuestro conocimiento, ya que las respuestas de las mismas se infieren fácilmente de lo ya externado.

Conclusión:

            Con base en lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo concluye:

1)      Con base en lo dispuesto por el numeral 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial es jurídicamente posible computar el tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado diferentes a aquél Poder de la República, esto para efectos del otorgamiento de una prestación económica a cargo de dicho régimen especial de pensión. Pero para acceder al disfrute de dicho beneficio, el propio numeral de comentario establece como requisito “sine qua nom” el haber servido al Poder Judicial los últimos cinco años.

2)      El artículo 231 de la Ley Orgánica del Poder Judicial  le confiere, para efectos de pensión o jubilación, el mismo tratamiento al tiempo servido en forma exclusiva en ese Poder Judicial y a aquel otro servido en el resto de instituciones o dependencias del Estado, inclusive independientemente de la fecha en que se hubiese realizado dicho reconocimiento.

De esta manera dejamos esbozados una serie lineamientos jurídico doctrinales -no vinculantes-, sobre la materia en consulta, con la intención de colaborar en             la solución  del   problema   planteado;  labor   que   en   todo   caso   le    corresponde exclusivamente, y bajo su entera responsabilidad, al Consejo Superior del Poder Judicial y no a este Órgano Asesor.

            Con toda consideración,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH

______________ 

1)         Entiéndase por ello la contingencia, que en caso de prestaciones económicas por vejez se refiere a la edad preestablecida, o en los casos de invalidez a la incapacidad declarada o bien en los de sobrevivencia a la muerte del beneficiario original, y al período de calificación, sea de cotización,  de empleo o de residencia, o cualquier combinación que se prescriba.