C-285-2005

08 de agosto de 2005

Señor

Carlos Manuel Rodríguez Echandi

MINISTRO

Ministerio del Ambiente y Energía

S. D.

Estimado señor Ministro:

         Con la aprobación de la señora Procuradora General, doy respuesta a su atenta nota DM-1821-2004 de 1º de octubre de 2004, reasignada al suscrito el 11 de julio del presente año, mediante la cual consulta: “Si los funcionarios del MINAE que ejercen labores de control y fiscalización, amparados en la Ley Forestal y la Ley de Conservación de Vida Silvestre, con carácter de autoridad de Policía, son susceptibles del beneficio de póliza de riesgos profesionales correspondiente a sesenta veces el salario mensual en caso de que fallezcan o sufran una invalidez total en el ejercicio de sus funciones, beneficio otorgado por el inciso h) del artículo 59 de la “Ley General de Policía” a los miembros de la Fuerza Pública”.  

         Indica usted que la consulta tiene su razón, ante la duda de si el carácter de autoridad de policía que tienen los Inspectores del MINAE, es el mismo que ostentan los oficiales de la Fuerza Pública; es decir, que si el rango de autoridad que otorga el artículo 54 de la Ley Forestal y el artículo 15 de la Ley de Vida Silvestre, es equiparable al que otorga la Ley General de Policía Nº 7410.

         Luego, estima que por el hecho de ostentar rango de autoridad de policía, dichos inspectores son miembros de la fuerza pública, con funciones y competencias específicas, bajo la dirección y supervisión del Ministerio a su cargo, por lo que podrían ser beneficiarios del derecho al seguro de riesgos profesionales que establece la Ley General de Policía en su numeral 69, que es el artículo correcto a partir de la reforma practicada a dicha ley, por la Nº 8096 de 15 de marzo de 2001 (Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista).

         En dirección con dicho razonamiento, agrega que el artículo 59 (correctamente 69), expresamente indica que los derechos allí contemplados son aplicables a los miembros de las fuerzas de policía protegidos por esa ley, por lo que procede remitirse al artículo 6 de la misma, el cual enumera las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, resaltando el hecho de que dicho artículo prevé, entre dichas fuerzas, otras cuya competencia esté prevista en la ley. Apunta además que el artículo 45 de la referida ley es claro al indicar que únicamente podrían ser miembros de las fuerzas de policía, los funcionarios nombrados de conformidad con lo prescrito por dicha ley y sus reglamentos, y añade que en este sentido se emitió el Dictamen de esta Procuraduría Nº C-262-200 de 26 de octubre de 2000.

Es a partir de lo anterior, según indica, que surge la duda de si resulta procedente cubrir a los funcionarios del MINAE, que realizan funciones de vigilancia, supervisión, control e intervención en la protección del medio ambiente, con los beneficios de la Ley General de Policía, o si por el contrario, deben buscarse otros medios mediante los cuales se puedan conceder derechos como los que se indican en la consulta, dado el innegable riesgo que enfrentan dichos servidores en el ejercicio de sus funciones de policías ambientales.

Agrega que el riesgo que implica la detención y decomiso de armas ante prácticas ilegales como cacería, tala o tráfico de especies, etc., no es compensado en modo alguno, lo que deriva en desventajas respecto de otros funcionarios de la Administración cuyas funciones los expone a parecidos factores de riesgo.

Finalmente, acude al artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de fundamentar la procedencia de la suscripción de la póliza del artículo 69 de la Ley General de Policía, en favor de los servidores a que se refiere el artículo 54 de la Ley Forestal y el 15 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en el tanto el referido artículo 10 permite, según  los términos de su misiva, “… una interpretación amplia de las normas administrativas, de forma que se garantice la realización del fin público dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. ( …). Para que en el actuar de la Administración, no se omita la realidad a que debe aplicarse la norma, misma que además de una interpretación amplia debe integrarse con las normas conexas”.   

Finalmente, indica que el Departamento Legal de ese ente ministerial emitió su criterio sobre el punto, en el sentido de que sí es procedente la suscripción de la referida póliza, y que para salvar cualquier decisión precipitada sobre el caso planteado, solicita formalmente a esta Procuraduría General su criterio sobre el asunto.

Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

A partir del 30 de mayo de 1994 (fecha de su publicación en el diario oficial), entró a regir la Ley Nº 7410 de 26 de dicho mes y año, denominada Ley General de Policía, excepto en cuanto a su Título III (Del Estatuto Policial), para cuya aplicación se deberá observar su Transitorio Único.

Entre sus objetivos fundamentales están la modernización, profesionalización e institucionalización de la policía, así como también instituir el principio de idoneidad en el ejercicio de la función policial, mediante regulaciones mínimas en la escogencia de individuos verdaderamente idóneos para el ejercicio de tan delicada función.

El ingreso a las fuerzas de policía previsto en dicha ley, requiere de requisitos y condiciones expresamente establecidas en ese cuerpo legal. Para el ingreso al Estatuto, igualmente se requiere del cumplimiento de todos y cada uno de los requerimientos allí previstos, con obligada observancia de lo establecido en el Transitorio único de la ley, hasta alcanzar una incorporación del ciento por ciento de los miembros de las fuerzas de policía allí previstas.

Se pretendió que el Estatuto Policial a que se refiere el Título III, guardara relación equivalente con otros estatutos como el del Servicio Civil, en lo que pudiere asimilarse, como es el caso del sistema de méritos.

Particularmente, la ley de cita dispone, en su artículo 2º, que: “Para la vigilancia y la conservación de la seguridad pública, existirán las fuerzas de policía necesarias. ( … ).”  Y, en el numeral 6º, indica que: “Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la Policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, las Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley”. (Lo resaltado es  nuestro).

Lo anterior, puede decirse, constituye una enunciación general de lo que son las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, es decir, de velar por el orden público y garantizar la seguridad de la Nación y de los ciudadanos. Así mismo, determina la ley en sus primeros artículos, enunciaciones de carácter general acerca de la función policial, de sus atribuciones, de los principios fundamentales de la actuación del agente de policía, y, seguidamente, en su Título II, pasa a ocuparse, de manera particular, de la organización y competencia de cada uno de los cuerpos policiales que esa legislación contempla, específicamente en su artículo 6º. Además, crea en este título, a la Unidad Especial de Intervención, no contemplada en el citado artículo 6º, así como también a la Dirección Policial de Apoyo Legal, creada mediante reforma a la Ley General de Policía por la Ley Nº 8096 de 15 de marzo de 2001.  Luego, en su Título III, la ley de comentario se ocupa del Estatuto Policial, con el propósito, según se indicó antes, de conferir profesionalización, idoneidad y estabilidad al servidor de los cuerpos policiales a  que se refiere esa ley, cuando ingresen a éste.

Por su parte, dice el artículo 45 del mencionado Título III (Del Estatuto Policial), que:

“Sin ninguna discriminación, únicamente podrán ser miembros de los cuerpos de las fuerzas de policía a los que se refiere este Estatuto, las personas nombradas de conformidad con las normas prescritas en la presente Ley y sus Reglamentos.”.

            Es claro, de acuerdo con la norma transcrita, que para ingresar o pertenecer a uno de los cuerpos policiales a que se refiere la ley de comentario, es imperativo encausar el nombramiento respectivo de conformidad con las normas y reglamentos de la indicada ley.  

         Ahora bien, en cuanto al artículo 69 del mismo instrumento legal, que fija el beneficio objeto de consulta, dice así:

“Los miembros de las fuerzas de policía protegidos por esta Ley gozarán de los siguientes derechos:

a)      …

b)      …

c)      …

h) Suscripción a su favor, por parte del Estado, de un seguro de vida y otro de riesgos a profesionales. Ambos seguros deberán contener una indemnización de sesenta veces el salario mensual, si fallecen o sufren invalidez total, como producto del ejercicio de sus funciones, sin menoscabo de los demás derechos determinados en la legislación vigente”. ( …).” 

Luego, en sus artículos siguientes, la ley en mención dispone, entre otras cosas, sobre los deberes, régimen disciplinario y demás condiciones que rigen la relación del agente de policía con el Estado Patrono, y que en este caso, de conformidad con los alcances de la referida legislación, le son aplicables a las policías existentes dentro del Ministerio de Seguridad Pública y al resto de las policías contempladas en la referida ley. Incluso, es del caso señalar, que algunos de los beneficios establecidos en el régimen estatutario policial, no son siquiera reconocidos, de manera automática, a todos los cuerpos policiales establecidos en la ley, ni aún, en todos los casos, a todos los miembros de uno de esos cuerpos. Tal conclusión es posible, no sólo de la lectura de la ley, sino también de la jurisprudencia de la Sala Constitucional, al expresar lo siguiente:

“La Ley General de Policía, creó el régimen del Estatuto Policial, en su transitorio único y establece que la incorporación de los funcionarios a ese régimen, se hará de forma gradual, a razón de un 25% en cada administración. En ese mismo orden de ideas el artículo 196 de la Ley 7331, les da a los inspectores de tránsito los mismos derechos que los que se otorgan a los miembros de la fuerza pública. Sin embargo, no estamos en presencia de una  norma auto aplicativa en la que los inspectores de forma automática entran al Estatuto Policial, el cual contiene dentro de su normativa, todo un procedimiento y régimen de ingreso que debe ser cumplido. Visto lo anterior es entonces claro para esta Sala que los inspectores de tránsito, no tienen en este momento derecho a un reconocimiento automático de los beneficios del Estatuto Policial, como tampoco lo tienen todos los miembros de la fuerza pública, funcionarios que deben proceder a concursar y ser admitidos en el nuevo régimen, cumpliendo las disposiciones del respectivo concurso, al cual deben también someterse los recurrentes en el momento que la Administración concurse la entrada al régimen. Así las cosas, no encuentra esta Sala que existe un trato desigual en lo que a los recurrentes respecta con relación a los demás miembros de la fuerza pública”.  (Sala Constitucional. Nº 98-000606-0007-CO-C de las 18:03 hrs. del 4 de marzo de 1998).

            La anterior trascripción nos permite afirmar, de manera decisiva, que efectivamente, no todos los beneficios del Estatuto Policial se aplican de modo automático a los miembros de los cuerpos policiales establecidos en la ley, sino, hasta que se materialice el ingreso de éstos a dicho régimen, conforme con los procedimientos establecidos en esa legislación. Lo anterior, desde luego, no impide que algunos otros derechos, deberes o beneficios allí establecidos, sí sean de común aplicación a todos los miembros de los distintos cuerpos de policía protegidos por la ley -entiéndase la Ley General de Policía-, aunque no hayan ingresado al Estatuto. Tal es el caso de la póliza establecida en el inciso h) del artículo 69 de la referida ley, que obliga al Estado a suscribir en favor del servidor policial, un seguro de vida y otro de riesgos profesionales, que dispone una indemnización especial, en caso de muerte o invalidez total en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de los demás derechos previstos en la legislación. Ello por cuanto así lo determina dicho numeral, al indicar que: “Los miembros de las fuerzas de policía protegidos por esta Ley gozarán de los siguientes derechos:…”; entre éstos, la póliza prevista en el inciso h) mencionado. Fue, precisamente en esta dirección, que lo dispuso el Dictamen de esta Procuraduría General Nº C-262-2000 de 26 de octubre de 2000, citado en su consulta, en el cual se dirimió la duda respecto a si dicha póliza debía proteger sólo a los servidores cubiertos por el Estatuto Policial o a todos los miembros de las fuerzas de policía que esa legislación indica. En esa ocasión, este Despacho consideró, lo siguiente:

“ En la gestión que nos ocupa, se nos solicita aclarar si los derechos a que hace referencia la trascripción anterior los detentan solo los servidores que se encuentran cubiertos por el Estatuto, o si los poseen todos los miembros de las fuerzas de policía. Respecto al punto, debemos indicar que a juicio de este Despacho, la segunda de las opciones mencionadas es la correcta. (…). Por otra parte, es necesario tomar en cuenta que en el encabezado del artículo 59 de la Ley General de Policía se indica expresamente que los derechos ahí contemplados son aplicables a “…los miembros de las fuerzas de policía protegidos por esta Ley”. De manera que al no hacerse distinción alguna en el texto de la norma entre servidores cubiertos por el Estatuto Policial y los no cubiertos, mal podría excluirse a éstos últimos de los derechos contemplados en la disposición de referencia”.

         Es elocuente, entonces, que las regulaciones previstas en la Ley General de Policía alcanzan, en unos casos a los servidores policiales cubiertos por el  Estatuto, y en otros a los que no están aún protegidos por éste, pero en todo caso, siempre sus destinatarios serán los servidores de los cuerpos policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública y los de los demás contemplados en la ley de interés, esto es, la Nº 7410 (Ley General de Policía). Quiere decir lo anterior, que a pesar de la condición de autoridad de policía que el artículo 15 de la Ley de Vida Silvestre, le asigna a los inspectores de Vida Silvestre, condición que también se le concede a los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, por virtud del artículo 54 de la Ley Forestal, no es posible tenerlos como miembros de la fuerza pública, y consecuentemente, regidos por la Ley General de Policía. Lo anterior lleva, por demás, a afirmar que la sola condición de policía no es suficiente para considerar la aplicación automática de la referida Ley Nº 7410, pues de acuerdo con lo que se ha venido apuntando, únicamente son miembros de las fuerzas de policía a que se refiere dicha ley, aquéllos servidores nombrados de conformidad con las normas prescritas en ella y en sus reglamentos (arts. 45, 59, 61, entre otros). En el caso de los inspectores de Vida Silvestre y de los funcionarios de la Administración Forestal, con carácter de autoridad, encuentran en sus respectivas leyes y reglamentos, todo cuanto tiene que ver con sus nombramientos, remociones, retribución, deberes, etc., de manera independiente a lo preceptuado por la Ley General de Policía Nº 7410. Y, aunque es lo cierto que en el ejercicio de sus funciones estos servidores podrían enfrentar situaciones de riesgo o de peligro, especialmente entratándose de detenciones, inspecciones, decomisos, secuestro de equipo o maquinaria. etc., corresponde, por otros medios distintos de los de la Ley 7410, protegerlos de dichos eventos, si se quieren seguros e indemnizaciones adicionales a las derminadas en la legislación contra Riesgos de Trabajo (Ley No. 6727 del 9 de marzo de 1982).

         Conclusión:

         De conformidad con lo expuesto, este Despacho es del criterio de que no es posible considerar la aplicación del beneficio establecido en el inciso h) del artículo 69 (número correcto) de la Ley 7410, a los servidores del MINAE a que se refieren los artículos 54 de la Ley Forestal y 15 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre.

            Atentamente;

Lic. German Luis  Romero Calderón.    

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO SECCION II  

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