C-259-2005

19 de julio de 2005

 

 

Señor

Oscar Pérez Barquero

Representante Legal 

Junta Directiva

JUDESUR

S.   O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio JDJ-O-150-2004, de fecha 14 de julio del 2004, asignada a la suscrita en el presente mes.  Mediante su gestión se solicita reconsiderar el Dictamen C-222-del 06 de julio de 2004,  en el cual y en forma literal se concluye “…que se incumplen requisitos de admisibilidad que atañen al ejercicio de la competencia consultiva  (solicitud de revisión de un criterio de asesoría jurídica y referencia a un caso concreto),  razón por la cual la Procuraduría General de la República se encuentra imposibilitada de analizar la solicitud formulada por la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur”.

 

Relata Ud. en su solicitud que al iniciarse una sesión de Junta Directiva de JUDESUR, estando reunidos nueve miembros  debidamente convocados en un lugar fuera de las instalaciones de la institución, al momento de la aprobación de la agenda de la reunión se retiran cinco de los miembros. Por lo que se consulta “si la Junta Directiva de JUDESUR puede en razón de emergencia debidamente justificada con cuatro de sus miembros incluyendo el presidente de Junta Directiva,  de acuerdo con lo estipulado en el artículo 53 inciso 2 de la Ley General de Administración Pública, y estando presentes más de los tercios del órgano a saber cuatro miembros,  los cuales hacen el quórum necesarios para después de media hora continuar la sesión en forma normal si lo actuado se apega a la legalidad y si esta sesión tiene validez”.

 

Asimismo, se consulta si los cinco miembros que se retiraron de la sesión pueden reunirse y efectuar una reunión de la Junta directiva de JUDESUR,  sin convocar de previo a los cuatro  que se mantuvieron reunidos en la sesión convocada por el Presidente. En ese sentido, se consulta si los acuerdos que llegaren a tomar son legales, tomando en cuenta que la reunión no sería convocada por el Presidente de la Junta, por lo que no se reunirían los requisitos establecidos en el artículo 10º inciso 3ª del Decreto 30251 P-H que dispone literalmente:  “No obstante, quedará válidamente constituida la Junta Directiva sin cumplir todos los requerimientos referentes a la convocatoria o al orden del día,  cuando asistan todos sus miembros…”.

 

Además, se indica que  la consulta concierne directamente el funcionamiento de la Junta Directiva como órgano colegiado y de su presidente en la sesión de Junta Directiva Número 282-2004 celebrada el 25 de junio del 2004. Respecto de la cual se consulta para obtener un pronunciamiento vinculante que dirima situaciones conflictivas o que, en alguna forma, han alterado el funcionamiento normal de esa institución.  

 

La consulta ha sido planteada en relación con la validez de lo acaecido en la sesión de 25 de junio de 2004. No existe duda de que la consulta concierne una situación concreta. Por ello, el dictamen N° C-222-del 06 de julio de 2004 es conforme a Derecho. No procede, en consecuencia, su reconsideración. Baste recordar, simplemente, que excede el ámbito de la función consultiva propia de la Procuraduría General entrar a examinar la legalidad de lo actuado por la Administración y esto es lo que el dictamen solicita. Cabe enfatizar que si la Procuraduría se pronuncia vía dictamen, de efecto vinculante, sobre un caso concreto, podría sustituirse a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias, desvirtuando además el ejercicio de la función consultiva.

 

No obstante, con el objeto de esclarecer a la Junta Directiva, consideramos conveniente referirnos a algunos aspectos relacionados con el funcionamiento de JUDESUR en tanto órgano colegiado, que se integra y se reúne de conformidad con las disposiciones que establecen su Ley de creación y el Reglamento. La sujeción a esas disposiciones determina la validez de sus reuniones y, por ende, de los acuerdos que el órgano colegiado adopte. 

 

Como órgano colegiado, JUDESUR debe respetar las reglas legales en materia de quórum, en particular el quórum estructural como el quórum funcional. Sin embargo, en caso de que no pueda sesionarse en la fecha establecida, el órgano debe estarse a las reglas que regulan su funcionamiento como colegio.

 

A.-       UN ORGANO COLEGIADO

 

Para administrar el Depósito Libre Comercial de Golfito, la Ley N° 7012 de 4 de noviembre de 1985 crea en su artículo 10 una Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur. Por definición de Ley, dicho ente constituye una entidad semi-autónoma de competencia territorial. En efecto, situada en el Cantón de Golfito debe administrar el Depósito Libre de Golfito y los recursos que éste genera en beneficio de ciertos cantones de la Zona Sur, todo con el objeto de lograr el desarrollo económico-social de la Zona, incluyendo la actividad turística de la Región (artículo 1).

 

Establece el artículo 10 de mérito:

 

“Créase la Junta de desarrollo regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, llamada en esta ley la Junta, como Institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, domiciliada en el cantón de Golfito.

 

La Junta tendrá entre sus fines primordiales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.

 

La Junta estará integrada por representantes de las siguientes instituciones y organizaciones de la Zona Sur:

 

a) Uno por las Asociaciones de Desarrollo Integral.

b) Uno por las cooperativas.

c) Uno por la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre Comercial de Golfito.

d) Uno por el Poder Ejecutivo, nombrado por el Consejo de Gobierno, con residencia permanente en la Zona Sur.

e) Uno por cada concejo de los cantones de Osa, Buenos Aires, Golfito, Corredores y Coto Brus.

 

La Junta escogerá de su seno un Presidente, un Vicepresidente y un Secretario, quienes permanecerán en funciones un año y podrán ser reelegidos. El Presidente será el representante legal de la Junta con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma. Podrá otorgar poderes con las denominaciones y para los asuntos generales y específicos que considere convenientes, de conformidad con el acuerdo que adopte la Junta. El Vicepresidente sustituirá al Presidente en sus ausencias temporales y tendrá los poderes indicados.

 

Los integrantes percibirán un máximo de cuatro dietas al mes, remuneradas con el monto que rige para los directores de la Junta Administrativa Portuaria para el Desarrollo de la Vertiente Atlántica.

 

El plazo de sus nombramientos será de dos años y podrán ser reelegidos. No obstante, para los representantes de las entidades  indicadas en los incisos a) y b) anteriores no existirá reelección y su nombramiento será rotativo, de forma tal que cada una de las cooperativas y asociaciones de desarrollo integral de los cinco cantones de la Zona Sur tengan la oportunidad de estar representadas periódicamente en la Junta.

 

El Poder Ejecutivo, mediante decreto y a propuesta de la Junta, procederá a dictar, reformar y publicar en La Gaceta, los reglamentos internos de organización y de servicios necesarios para el eficaz funcionamiento externo e interno de la Junta.

 

Para ejecutar las tareas propias de la Junta, se nombrará a un Director Ejecutivo y el personal necesario, cuyas funciones determinará el reglamento orgánico”. (Así reformado por el artículo 1º de ley No.7730 de 20 de diciembre de 1997)

 

La Junta se configura como un órgano representativo de diversos intereses de la Zona Sur. Por su integración, se trata de un órgano colegiado: un órgano cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas, colocadas en situación de igualdad. La voluntad del órgano colegiado se forma por el concurso de la voluntad de sus distintos miembros y se expresa a través de un acto simple. Alessi nos dice en ese sentido:

 

" Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano". R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p. 110.

 

En el mismo sentido, se ha indicado:

 

"...el órgano colegiado se caracteriza porque su titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas. La voluntad del órgano colegiado se forma por el concurso de la voluntad de esa diversidad de miembros sin que por ello el acto del órgano deje de ser un acto simple y no complejo, que es aquel en que concurre la voluntad de diversos órganos, sean unipersonales o colegiados...." R, PARADA: Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo común, Marcial Pons, 1999, p. 127.

 

La titularidad del órgano reside en varias personas físicas, lo que tiene importancia en cuanto a la constitución del órgano: sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con el ordenamiento, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar. Luego, la función es la misma para todos los integrantes: expresar una voluntad, juicio, proposición o decisión del órgano colegiado. El acto es así simple, en cuanto se trata de una única decisión independientemente del número de personas que concurra a formarla.

 

Para que el órgano pueda funcionar debe estar debidamente integrado, pero además, debe ajustarse tanto a las normas del quórum estructural como funcional.

 

B.-       EL QUORUM ESTRUCTURAL MAYORIA ABSOLUTA DE LOS MIEMBROS

 

Los miembros del órgano colegiado están colocados en un plano de igualdad y sus deliberaciones responden a los principios de mayoría y de unidad de tiempo y lugar. Interesa aquí el principio de mayoría que determina el quórum estructural y el quórum funcional.

 

El quórum estructural,  en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto, que presupone la existencia de un colegio debidamente integrado o constituido según lo dispone la ley.

 

El órgano colegiado debe sesionar con el número de miembros previstos en la ley, lo cual  es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia; solo la reunión del quórum permite que el órgano sesione válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano sesione con el quórum fijado por ley, tal como indicamos en el dictamen N° C-136-88 de 17 de agosto de 1988.

 

“El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley.

 

En el caso de la Junta Directiva Nacional del Banco Popular, la reforma legislativa N° 7031 de 14 de abril de 1986 redujo el número de integrantes de 9 a siete. Respecto del quórum, esto significa que casi las dos terceras partes de los directores deben estar presentes para que sesione. Con ello la reforma legislativa se aparta del principio establecido anteriormente (ley original) y en el proyecto de ley que dio origen a la Ley N° 7031 de cita, en el cual se prevía una Junta integrada por 10 directores, 6 de los cuales formarían quórum. Se aparta, asimismo, de la normativa prevista en la Ley General de la Administración Pública (artículo 53.-1) y en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, leyes que respecto de la constitución del órgano deliberante sólo serían aplicables al Banco Popular si no hubiese norma expresa que dispone en sentido contrario”.

 

En materia de quórum estructural el principio es de mayoría absoluta de los componentes, según lo dispone el artículo 53.-1. de la Ley General de la Administración Pública:

 

" El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes"

 

La mayoría absoluta se forma con mitad más uno de los componentes. No obstante, en los números impares, la mayoría es la mitad más medio:

 

"Hemos hablado hasta ahora de mayoría para indicar el número exigido de componentes del colegio que se adhieren a una propuesta determinada. Según que la ley exija uno u otro número de miembros, varía tal mayoría, hablándose de una mayoría absoluta cuando se exija la mitad más uno de los votantes (tanto cuando el número de los competentes es par como cuando es impar tal mayoría está representada por un término que doblado supera el del total de votantes)”. R, ALESSI, op. cit. p. 120.

 

Puesto que JUDESUR está integrada por nueve miembros, sea un número impar, la mayoría absoluta es cinco; ergo, el quórum estructural es de cinco. Número que es consagrado por el Reglamento de Organización y servicios de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, Decreto Ejecutivo N° 30251-P-H de 25 de marzo de 2002:

 

Artículo 8º—Quórum. La Junta directiva de JUDESUR se reunirá cuatro veces al mes en forma ordinaria y extraordinariamente cuando sea convocada por el presidente o a solicitud de tres de sus miembros.

 

El quórum para celebrar las sesiones, se formará con cinco miembros y los acuerdos se tomarán por simple mayoría de los miembros presentes, salvo disposiciones especiales que demanden mayor número y que se encuentren incluidas en el presente Reglamento.

Cuando se produjere un empate al efectuar una votación el presidente tendrá doble voto”.

 

Es de advertir, sin embargo, que el artículo 20 de dicho Reglamento establece contradictoriamente que el quórum estructural se forma con la mayoría simple, mayoría que es susceptible de regir el quórum funcional, pero no el estructural. Dispone el primer párrafo de ese artículo:

 

“Del quórum.

1.                      El quórum para que pueda sesionar válidamente la Junta Directiva, será de la mayoría simple de sus componentes”.

 

El principio en orden al quórum funcional es el dispuesto en el artículo 54.-3. de la Ley General de la Administración Pública:

 

“Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes”.

 

Si dicho principio resultare aplicable a JUDESUR, tendríamos que ante un quórum estructural de cinco miembros, el quórum funcional sería de 3 miembros. Si estuvieran presentes 6 ó 7 miembros, el quórum funcional sería de cuatro miembros. No obstante, en caso de que asistieran a la sesión 8 ó 9 miembros, el quórum funcional sería de cinco. No obstante, en tratándose de JUDESUR debe tomarse en cuenta que la regla es la mayoría simple, sea la opción o alternativa que tenga más votos. Lo que debe tomarse en cuenta porque ante un quórum estructural de cinco, la mayoría simple sería de dos. Ello en el tanto el artículo 8 segundo párrafo, antes transcrito, expresamente dispone que los acuerdos se adoptan por simple mayoría de los presentes, salvo disposición especial en contrario para determinado tipo de actos.

 

El quórum estructural debe estar reunido en una misma sesión y mantenerse a lo largo de ésta, incluido el momento de la votación.

 

C.-       REGULACIÓN SOBRE UN  FUNCIONAMIENTO SIN QUÓRUM ESTRUCTURAL

 

Como se indicó, si el quórum estructural no se reúne, el órgano colegiado no puede sesionar válidamente. Es claro, sin embargo, que la imposibilidad de sesionar puede llevar a la parálisis del órgano colegiado, con riesgo de afectar la satisfacción del interés general. Es por ello que el artículo 53.2 de la Ley General de Administración Pública regla la situación en  los siguientes términos:

 

"2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria, veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo caso de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros."

 

Para sesionar con un quórum distinto se requiere convocatoria, lo que implica un acto con ese fin y esperar el plazo de las veinticuatro horas a que se refiere el inciso.

 

La necesidad de una convocatoria revela que la sesión que se celebrará las veinticuatro horas siguientes no es una sesión ordinaria, ya que esta no requiere convocatoria especial (artículo 52.2 de dicha Ley General). El inciso 3 del artículo 52 de mérito dispone expresamente la necesidad de la convocatoria escrita en tratándose de las sesiones extraordinarias, convocatoria que debe hacerse con una antelación mínima de veinticuatro horas, salvo situación de urgencia. Con ello se permite a los miembros conocer con antelación los temas por tratar y, por ende, prepararse para la deliberación. En tratándose de JUDESUR se ha dispuesto reglamentariamente que la convocatoria a sesiones extraordinarias puede ser hecha por vía de fax, telegrama y otro medio, siempre que se haga con veinticuatro horas de antelación.

 

La excepción a estas reglas es dada por el artículo 19 in fine del Reglamento que rige JUDESUR:

 

“3. No obstante, quedará válidamente constituida la Junta Directiva sin cumplir todos los requerimientos referentes a la convocatoria o al orden del día, cuando asistan todos sus miembros y así lo acuerden por unanimidad”.

 

Con lo cual concuerda con la regla general del inciso 4 del artículo 52 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto preceptúa:

 

“4. No obstante, quedará válidamente constituido un órgano colegiado sin cumplir todos los requisitos referentes a la convocatoria o al orden del día, cuando asistan todos sus miembros y así lo acuerden por unanimidad.

 

Puesto que se habla de una convocatoria, cabe plantearse a quién corresponde citar a sesionar. El principio es que dicho acto compete al Presidente del órgano o a quien lo sustituya. Es el principio establecido en el artículo 49, inciso d) de la Ley General de la Administración Pública y del cual se hace eco el Reglamento a la Ley del Depósito de Golfito, al preceptuar:

 

“Artículo 19.—De las sesiones.

 

1. En su primera sesión ordinaria de cada año, la Junta Directiva determinará el día y hora de sus sesiones ordinarias, que se celebrarán una vez por semana. Las extraordinarias, cuando sean convocadas por el presidente de la Junta Directiva, especificando el objeto de la sesión y la hora en que ésta debe verificarse”.

 

En caso de ausencia o de enfermedad o por otra causa justa, el Presidente será sustituido por el Vicepresidente o un Presidente ad hoc (artículo 51 de la Ley General de cita), 3, 4 y 16 del Decreto N° 30251. Presidencia ad hoc que tendría que ser constituida de conformidad con disposiciones reglamentarias y en el tanto en que ni el Presidente ni el Vicepresidente estén posibilitados para ejercer su competencia y, en concreto, la convocatoria a sesiones extraordinarias.

 

Se sigue de lo expuesto que la regulación que se aplica a JUDESUR no ha previsto la autoconvocatoria de los miembros que lo integran, así como tampoco ha sido dispuesta la obligación del Presidente de convocar cuando así lo solicite un número determinado de miembros del órgano.

 

Distinta es la situación cuando el órgano enfrenta una “urgencia”. Para ese supuesto, la Ley General de la Administración Pública prevé en el artículo 53.2 que el órgano podrá sesionar válidamente media hora después de la establecida para sesionar, haciendo  quórum la tercera parte de sus miembros. “Urgencia” es un concepto jurídico indeterminado, que en el presente caso debe precisarse como apremiante necesidad. Una necesidad que debe existir y ser de tal gravedad que haga imperativa la sesión del órgano aún cuando no estén presentes la mayoría de sus miembros. En ese sentido, no basta invocar la urgencia, sino que ésta debe ser constatable y existir tal como fue tomada en cuenta por el órgano.

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.-       La validez de los acuerdos de un órgano colegiado está determinada por la debida integración del órgano, así como por el respeto a las reglas que rigen el quórum estructural y el funcional.

 

2.-       En ese sentido, la presencia del quórum estructural, tanto al inicio de la sesión como a lo largo de ésta, constituye una condición sine qua nom para el ejercicio de la competencia. Caso contrario, el órgano colegiado no puede deliberar como colegio y adoptar los acuerdos que le corresponde.

 

3.-       El rompimiento del quórum por abandono que realizan sus miembros de la sesión impide el funcionamiento normal y regular del órgano. La sesión debe suspenderse en el tanto no se reúna el quórum estructural.  

 

4.-       La convocatoria a sesiones de un órgano colegiado corresponde a su Presidente o en su defecto al Vicepresidente o a un Presidente ad hoc nombrado de acuerdo con la reglamentación correspondiente.

 

5.-       Se sigue de lo expuesto que la atribución de un poder de autoconvocatoria o el condicionamiento de la facultad de nombrar por parte del Presidente deben ser expresamente reconocidas por el ordenamiento.

 

6.-       La sola excepción a las reglas que rigen el funcionamiento del órgano colegiado está dada por el hecho de que para una determinada sesión esté reunido el quórum integral, sea cuando estén presentes todos los miembros y acuerden por unanimidad reunirse sin cumplir todos los requisito.

 

7.-       En el caso de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, el quórum estructural lo forman cinco miembros. Por consiguiente, este número de asistentes es el mínimo requerido para la validez de una sesión de la Junta Directiva y, por ende, de la validez de los acuerdos que se adopten.

 

8.-       Se sigue de lo expuesto que el quórum estructural debe estar presente al momento de la votación de los acuerdos.

 

9.-       Los acuerdos respectivos se adoptan por mayoría simple de los asistentes. La reglamentación de JUDESUR se separa del principio general en orden al quórum funcional, sea la mayoría absoluta. 

 

10.-     El recurrir a la urgencia como justificante del incumplimiento de los requisitos establecidos legal o reglamentariamente para el funcionamiento de JUDESUR requiere constatar la existencia de un motivo que jurídicamente pueda enmarcarse dentro de ese concepto indeterminado. De lo contrario, la sesión sin cumplimiento de los requisitos legales será inválida.

 

            De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves                           Licda. Guisela Valverde Monge

Procuradora Asesora                                             Abogada de Procuraduría

 

 

MIRCH/GVM/mvc