C-235-2005

24 de junio de 2005

 

 

Licenciados

Manuel A. González Sanz

Ministro de Comercio Exterior

Gilberto Barrantes Rodríguez

Ministro de Economía, Industria y Comercio.

Martín Zúñiga M.

Gerente General

Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica.

 

Estimados señores:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus oficios No. DM-0351-5 de 18 de abril y No. DM-323-05 de 16 de mayo, ambos del 2005,   suscritos por el señor Ministro de Comercio Exterior (en adelante COMEX) y  el señor  Ministro de Economía, Industria y Comercio (en adelante MEIC), donde solicitan el criterio de esta Procuraduría General para que se determine el “(...) órgano competente para otorgar y revocar el Régimen de Zonas Francas.”.

 

Para lo anterior nos adjuntan a su gestión: a.-  El criterio  unificado de las Asesorías Legales  del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (en adelante PROCOMER), según oficio No. DAL-167-05 COMEX y DAL- 066-05 PROCOMER de 18 de abril del 2005, suscrito por el señor Director Roberto Gamboa y la señora Directora  Marcela Brooks,  respectivamente y b.- Criterio  legal  de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, según oficio sin número de fecha 12 de mayo del año en curso,  suscrito por las licenciadas  Isabel Cristina Araya y  Kattia Sáenz B, Directora y Asesora Legal respectivamente.

 

Las Asesorías Legales de COMEX y PROCOMER  manifiestan  lo siguiente:

 

1.         “La Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 del 23 de noviembre de 1990, disponía en su redacción original, que el otorgamiento del Régimen de Zonas Francas le correspondía al Poder Ejecutivo, que para esos efectos se entendía conformado por el Presidente de la República y el Ministro de Comercio Exterior.”

 

2.         “Con la Promulgación de la Ley No. 7638 del 30 de octubre de 1996, Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y  de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, se establecen las atribuciones del Ministro de Comercio Exterior, entre ellas, el artículo 2 inciso h) literalmente dispone: “Otorgar el régimen de zonas francas, los contratos de exportación y el régimen de admisión temporal o perfeccionamiento activo y, cuando corresponda, revocarlos; según lo dispuesto en ésta y en otras leyes o reglamentos aplicables.” (El énfasis es nuestro).”

 

3.         “Con esta modificación entendemos que se reforma tácitamente  la Ley  de Régimen de Zonas Francas, quedando establecido que a partir de  la entrada en vigencia de dicha ley el órgano competente para otorgar el régimen dicho lo es el Ministro de Comercio Exterior, sin que para esos efectos deba participar el  Poder Ejecutivo.”

 

4.         “Con la promulgación de la Ley No. 7830 de 22 de setiembre de 1998, se modifica la Ley No. 7210, Ley de Régimen de Zonas Francas, con el objeto de ajustarla, entre otros aspectos, a la Ley No. 7638. Sin embargo, por una aparente omisión, no se modificaron  algunos artículos cuyo texto contempla la frase “Acuerdo Ejecutivo”, contribuyendo tal circunstancia a generar la confusión  en que ahora  nos ocupa, pues propicia la inquietud en cuanto al órgano competente para otorgar el régimen, a saber, si lo es el Ministerio de Comercio Exterior o el Poder Ejecutivo (integrado por COMEX).”

 

5.         “Bajo ese orden de ideas, es  del caso hacer notar que el artículo 32 de la Ley de Régimen de Zonas Francas, que fue modificado por la reforma de 1998 apuntada, establece que es al Ministerio de Comercio Exterior a quien corresponde imponer las sanciones por incumplimientos al régimen, incluyendo la revocatoria del mismo. Tal reforma estimamos que plasma claramente la voluntad del legislador, por ajustar el texto de la ley cita, a las disposiciones del artículo 2 inciso h) de la ley  7638, en cuanto dispone que corresponde a COMEX   la revocatoria del régimen.”

 

6.         “Por otra parte, el análisis de los expedientes legislativos correspondientes a la Ley No. 7638 de 30 de octubre de 1996, Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y  de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica, y a la Ley No. 7830 de 22 de setiembre  de 1998, “Reformas de la Ley de Régimen de Zonas Francas”, viene a confirmar la posición que se viene a indicar”.

 

7.         Con base en lo anterior, dichas Asesorías concluyeron  que  “en virtud de las disposiciones introducidas por el artículo 2 inciso h) de la Ley No 7638 de repetida cita, tratándose  del otorgamiento del Régimen de Zonas Francas, cuando en la ley que establece dicho régimen (No. 7210) se hace referencia al término “Acuerdo Ejecutivo” debe interpretarse que se hace referencia al Ministerio de Comercio Exterior, como representante del Poder Ejecutivo y como órgano con competencia exclusiva para el otorgamiento del régimen, sin que ello involucre que tal otorgamiento requiere la actuación conjunta del Ministerio de Comercio Exterior con el Presidente de la República.”

 

Por su parte, el criterio legal de la dependencia del MEIC, se limitó  a “acomodar”  y “transcribir” parte del dictamen C-80-2004 del 9 de marzo del 2004, emitido por este Órgano Consultivo, según se detallará más adelante.  Lo anterior, es importante resaltarlo dado que  la responsable  del documento no hace una completa cita del mismo y mucho menos  analiza  jurídicamente la postura a la luz del hecho consultado.  

 

En lo que respecta a la consulta esa dependencia reiteró la posición de las Asesoría de COMEX  y PROCOMER,  en el sentido que la “Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior No. 7638, vino a derogar tácitamente las normas de la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210,  que venían regulando lo concerniente a que el Poder Ejecutivo aprobará mediante un acuerdo el régimen de cita, siendo que con la derogación por medio de la nueva Ley (No.7638) esa atribución le asiste  ahora al Ministro de Comercio Exterior”.

 

En apoyo de lo anterior,   agrega que “(...)de conformidad con la Ley No. 7638, se esta enviando a la firma del Sr. Presidente de la República, un acto administrativo interno y de exclusivo resorte del Ministerio de Comercio Exterior como lo es el otorgamiento de beneficios del régimen de Zonas Francas;  siendo que desde el punto de vista de Mejora Regulatoria, dicho acto constituye  en  un paso innecesario que acarrea por sí una doble revisión del acto y por ende la pérdida de tiempo ante plazos tan largos de resolución, redundando en un uso ineficiente de los recursos tanto públicos como privados. En  este sentido creemos  conveniente, que con la firma del Sr. Ministro de Comercio Exterior, es legalmente suficiente para el otorgamiento del  citado beneficio.”

 

Conforme los elementos referidos, el punto esencial de la consulta radica en determinar si la  Ley No. 7638 del 30 de octubre de 1996,  Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y  de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica,  derogó  tácitamente la Ley de Régimen de Zonas Francas No. 7210 del 23 de noviembre de 1990, y  trasladó en forma exclusiva la competencia de otorgar y revocar el régimen de zonas francas al Ministro de Comercio  Exterior.  El punto tiene relación con un aparente conflicto normativo entre normas de igual rango y su  aplicación en el tiempo.

 

De previo a analizar el fondo del asunto planteado, debe hacerse un rápido repaso de los elementos que debe tomar en cuenta el operador  jurídico para determinar si  existe un  conflicto de normas y en su caso si  produjo una derogatoria tácita de una de las normas.

 

I.-        Del conflicto normativo:

 

La constante creación normativa podría dar origen  a la formación de dos o más disposiciones jurídicas que se contradigan total o parcialmente; es por ello, que ante la inexistencia de la voluntad expresa del legislador de derogar todo aquello que resulte incompatible con la nueva norma, corresponde entonces al operador jurídico el tratar de armonizar el antagonismo existente en el ordenamiento jurídico, para así determinar si tales normas pueden coexistir en el mismo tiempo y espacio, o si por el contrario se excluyen mutuamente.  Con  el fin de descifrar tal situación, se hace necesario repasar  el concepto de derogación tácita y el de complementariedad.

 

a)      Sobre  la derogación tácita:

 

Sobre la derogación tácita  este Órgano Consultivo ha manifestado:

 

“Doctrinariamente, debe  tenerse presente que uno de los principios básicos del sistema jurídico es el de “lex posterior derogat priori”, según el cual la norma posterior deroga la anterior en cuanto sean incompatibles.

 

En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 129 de nuestra Constitución Política recoge este principio, al disponer que una ley “...no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior, y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario”.

 

En el mismo sentido, el artículo 8 del Título Preliminar del Código Civil dispone:

 

"Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.  La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

 

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado."

 

Precisamente la parte resaltada del numeral supra transcrito es la que define los alcances de una derogatoria tácita, entendiéndose que ésta se produce en todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

 

Al abordar el tema de la derogatoria de las leyes en el sistema jurídico español, el tratadista Juan Santamaría Pastor define los siguientes criterios:

 

"Al contrario de lo que ocurre con otros textos constitucionales, la CE no contiene más que referencias episódicas a la derogación (así, p. ej., arts. 81,2; 84; 86.2; 96.1).  La forma básica al respecto continúa hallándose en el Título Preliminar del Cc. cuyo art. 2º, 2, inciso primero, reproduce la fórmula tradicional de nuestro Derecho:  "las leyes sólo se derogan por otras posteriores".  La derogación, por tanto, es la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso. (...)

 

El art. 2º, 2 Cc continúa diciendo, tras el inicio anteriormente transcrito, que "la derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior".  Con este párrafo, de no muy feliz redacción, se refiere el legislador a las dos formas clásicas de producción del efecto derogatorio, conocidas con los nombres de derogación expresa y tácita.

1)         Por derogación expresa se entiende la cesación de la vigencia de una norma producida en virtud del mandato explícito contenido en la norma sucesiva, con indicación concreta e inequívoca del texto o parte del mismo cuya extinción se pretende. (…)   Por las razones expuestas, no cabe calificar de derogaciones expresas, sino tácitas, las fórmulas que rezan, en estos u otros términos, "quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la presente ley", o "queda derogada la Ley X en cuanto se oponga a la presente".  Se trata, en ambos casos, de fórmulas de estilo, jurídicamente superfluas, por cuando (sic) el efecto derogatorio se produce en virtud del dato objetivo de la incompatibilidad de contenido entre ambas normas, con independencia de que así se recuerde expresamente. (...)

2)         Por derogación tácita se entiende, en segundo lugar, la cesación de la vigencia de una norma producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma; puede hablarse también, en este caso, de derogación por sustitución de contenidos normativos, y su fundamento es tan obvio como en el tipo anterior.  Su eficacia es la misma, con la diferencia de que la derogación tácita, al contrario de la expresa, requiere para su constatación y puesta en práctica de una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance.  Una operación ésta que puede llegar a revestir una gran complejidad, si se tiene en cuenta que el efecto derogatorio producido por una nueva norma no es puramente bilateral, sino multidireccional: la nueva norma se inserta en el sistema normativo, de tal manera que no sólo deroga los preceptos incompatibles de la norma a la que viene a sustituir formalmente (derogación tácita directa), sino a cualesquiera otros de cualesquiera otras normas con las que se de la misma relación de incompatibilidad (derogación refleja o por vaciamiento: p. ej., una norma que suprime un determinado órgano consultivo, sin atribuir sus competencias a ningún otro, deroga también la necesidad del informe del mismo en todas aquellas otras normas que lo prevean) (Santamaría Pastos, Juan, Fundamentos de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, págs. 415 - 417).

 

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a la derogación de normas, indicó:

 

“VII.-   Lo anteriormente expuesto en los últimos considerandos, socava el fundamento mismo de la tesis sustentada por el casacionista, respecto a que se tuvo por derogada una ley especial en virtud de disposiciones generales (ver, en relación con el problema aquí planteado, lo resuelto por esta Sala en su resolución Nº 18, de las 16 horas del 30 de marzo de 1982, en especial su CONSIDERANDO X). Amén de tales consideraciones, ha de señalarse lo siguiente. La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor. Dentro de tales lineamientos, de acuerdo con lo dicho, se dio el acto derogatorio cuestionado en el recurso.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nº 130 de las catorce horas treinta minutos del veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y dos. El anterior criterio fue reiterado en la resolución, de ese misma Sala, Nº 60 de las catorce horas cincuenta minutos del treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y tres).

 

Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando ésta es incompatible con otra del ordenamiento que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.

 

Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, este Órgano Consultivo ha precisado que, conforme a la doctrina y la jurisprudencia, son dos los pasos que se deben seguir:

 

a.-        Establecer la existencia efectiva de incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva y,

 

b.-        la determinación de los alcances de esa incompatibilidad.¹ Dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995.

 

De lo anterior, claramente se colige que para que un operador jurídico concluya en la existencia de una derogación tácita, es necesario como, requisito sine qua non, que una norma de igual o superior rango a la derogada haya regulado el mismo supuesto de hecho y en forma tal que los efectos de ambas normas se contrapongan, resultando inconciliables. Si dicha norma no existe, el operador no podría entrar a analizar la existencia o no de antinomia normativa. Además, es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar la contradicción como insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifestada del legislador derogar la norma; en consecuencia, formalmente ambas normas coexisten y producen efectos jurídicos.” ² Dictamen C-080-2004 de 9 de marzo de 2004.

 

Teniendo claro lo anterior,  también se hace necesario  realizar una diferenciación  entre los conceptos de incompatibilidad y complementariedad normativa. Esto por cuanto,  en el primero el efecto jurídico sería la derogatoria tácita y en el segundo no.   Por consiguiente, se desarrollará someramente ambos conceptos para poder  acercarnos al “quid” del asunto planteado.

 

b)      Sobre el concepto de  incompatibilidad y complementariedad normativa.

 

Desarrollado el  concepto de derogación tácita resulta relevante plasmar la diferencia entre el concepto de incompatibilidad y el de  complementariedad normativa.

 

Para que una relación de complementariedad se presente, se requiere que las consecuencias jurídicas de dos normas puedan coexistir conforme a Derecho, sin excluir una a la otra en relación con el supuesto que se regula. Cuando los efectos jurídicos no solo son diferentes sino que se excluyen recíprocamente, la consecuencia jurídica de una de ellas elimina a la de la otra, en virtud del criterio jurídico de derogación tácita  que soluciona la antinomia normativa y que fue expuesto anteriormente.

 

La siguiente cita  permite diferenciar el concepto de complementariedad y el de incompatibilidad:

 

“…Si, en cambio, una de ambas normas no ha de considerarse regulación exhaustiva, entonces ambas normas, siempre que sus supuestos de hecho se correspondan y las consecuencias jurídicas no se excluyan mutuamente, son aplicables una al lado de la otra. Así, a modo de ejemplo, una perturbación del derecho de propiedad puede ser enjuiciada tanto según el #1004 del BGB, como según el # 823, ap. 1. Las consecuencias jurídicas -pretensión de abstención y pretensión de indemnización por daños- no se excluyen, sino que se complementan mutuamente. Se trata, en la terminología de Enneccerus- Nipperdey, de una “concurrencia acumulativa”. De ella se trata también en los casos de la denominada “concurrencia de pretensiones” y “concurrencia de normas de pretensión”. K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, pp. 262-263.

 

En síntesis, el operador jurídico dentro de su labor de interpretación normativa debe valorar que los supuestos de hecho de ambas normas se correspondan y las consecuencias jurídicas no sean excluyentes una de la otra, para que pueda concluir que las normas son complementarias.

 

II.-       Sobre el fondo.

 

Ahora bien, en lo que respecta a la consulta  cabría  establecer si existe objetivamente incompatibilidad o complementariedad  del inciso h) del artículo 2 de la Ley  No. 7638 y  los artículos 27 y 33 de la  Ley No.  7210. En este orden, se hace necesario realizar un análisis integral de ambas normas con el fin  de delimitar sus preceptos sobre el punto planteado. 

 

a)      Del   Régimen de Zona Franca, la Ley 7210, sus reformas y el acto de concreción y revocación de los benéficos.

 

Se entiende por Zona Franca, el lugar donde se establecen un grupo de empresas beneficiadas con dicho régimen, el cual está constituido por el conjunto de incentivos y beneficios que el Estado otorga a las empresas que inviertan en el país, en el tanto cumplan los requisitos y obligaciones establecidas en la Ley N° 7210 de 23 de noviembre de 1990, sus reformas  y su Reglamento. En lo que interesa el artículo 1 de la Ley establece:

 

"Artículo 1.- El Régimen de Zonas Francas es el conjunto de incentivos que el Estado otorga a las empresas que realicen inversiones nuevas en el país, siempre y cuando cumplan los demás requisitos y obligaciones establecidos en esta ley y sus reglamentos.(…) Las empresas beneficiadas con este Régimen se dedicarán a la manipulación, el procesamiento, la manufactura, la producción, la reparación y el mantenimiento de bienes y la prestación de servicios destinados a la exportación o reexportación, excepto a lo previsto en los artículos 22 y 24 de esta ley. El lugar donde se establezca un grupo de empresas beneficiadas con este Régimen se denomina "zona franca" y será un área delimitada, sin población residente, autorizada por el Poder Ejecutivo para funcionar como tal.

(…)" (Lo resaltado es nuestro).

 

Del artículo anterior se colige que el concepto de "zona franca" se refiere tanto al régimen de favor como al territorio donde se instalan las empresas beneficiarias del régimen.  Además, es importante  resaltar que  para el efectivo disfrute de los beneficios que otorga el legislador, se requiere de un acto de concreción de la norma correspondiente, por cuanto esta no se aplica directamente, sino que requiere de un procedimiento especial, por medio del cual la Administración precisa cuáles empresas merecen que el Estado les ayude para el cumplimiento de los fines que pretende el régimen.

 

En este orden, también queda claro que  el Régimen de Zonas Francas es regulado legalmente por la  Ley No. 7210 y sus reformas, lo cual, por materia, es una  norma de  carácter especial  con relación a la Ley de creación de COMEX  y PROCOMER, según se detallará más adelante del presente criterio.

 

El artículo 27 de ese cuerpo normativo define el órgano y el acto que se  emite para otorgar el beneficio  del régimen de zonas francas.   Este artículo se encuentra inserto dentro del Capítulo VIII  denominado  “Procedimiento para otorgar el Régimen”  y  textualmente dice: 

 

 “Artículo 27.- Si la recomendación es acogida, el Poder Ejecutivo la  aprobará mediante un acuerdo que contendrá los asuntos que el Reglamento de esta ley determine.” (El resaltado es nuestro).

 

Del texto anterior y de lo dicho, se colige que la empresa puede hacer efectivo el disfrute de los beneficios del régimen de excepción,  una vez emitido  un acuerdo del Poder Ejecutivo (Acuerdo de Otorgamiento) y se instalará dentro de la demarcación territorial delimitada para ese fin  por ese mismo Órgano.  Es decir,  el Poder Ejecutivo autoriza el  territorio y otorga los beneficios del régimen de Zona Franca.

 

Esta Ley reguladora del Régimen de Zonas Francas,  data del 23 de enero de 1990, y la  misma  ha sido modificada en dos ocasiones, según detallo:

 

1)         Mediante Ley No. 7467 del 20 de diciembre de 1994, la cual,  reformó el inciso c) del artículo 4º, el inciso k) del artículo 20 y el inciso a) del artículo 21  y 

2)         Por Ley No. 7830 del 22 de setiembre  de 1998, la cual,  reformó expresamente los artículos  1,  el inciso c) del artículo 4,  el primer párrafo del artículo 13,  el primer párrafo  del artículo 17, así como sus incisos c) y ch),  el inciso ch) del artículo 18, el inciso d) del artículo 19, el primer párrafo del artículo 20, el inciso c), el inciso g) y el primer párrafo del  inciso k) de dicho numeral,  el  artículo 22 y el artículo  32. También adicionó un párrafo segundo al artículo 14,  los incisos e) y f) del artículo 19, consecuentemente el anterior inciso e) pasó a ser g),  un inciso l) y un párrafo final  al  artículo 20, un artículo 20 bis, un párrafo final al artículo 24 y por último crea un  nuevo artículo 37.

 

Del análisis, de ambas reformas se desprende que las mismas dejaron incólume la facultad de  del Poder Ejecutivo de dictar mediante acuerdo el acto de concreción del régimen. Lo anterior, lo podemos apreciar de los  siguientes artículos de la Ley No. 7830:

 

·          En la reforma al artículo 1 se mantiene que  la “zona franca” es un área delimitada, sin población residente, autorizada por el Poder Ejecutivo.

 

·          En la reforma inciso ch) del artículo 18 establece que las plantas satélites,  que sean aprobadas,  se deben acoger “a los términos del Acuerdo Ejecutivo que autoriza a la empresa.” (El resaltado es nuestro).

 

·          La reforma al inciso d) del artículo 19, el cual, establece  como obligación de los beneficiarios del Régimen de Zona Franca, “(...) d) Proporcionar  los informes con respecto a los niveles de empleo, inversión, valor agregado nacional u otros que se indiquen en el Acuerdo Ejecutivo  de otorgamiento del Régimen. El cumplimiento  de esta obligación será requisito esencial para gozar de los incentivos contemplados en esta ley.” (El resaltado es nuestro).

 

·          En el inciso g) del artículo 20 establece que “(...) Los plazos se contarán a partir de la fecha de inicio de las operaciones productivas de la empresa beneficiaria, siempre que dicho plazo no exceda de dos años a partir de  la publicación  del respectivo acuerdo ejecutivo”. (El resaltado es nuestro).

 

·          Por su parte,  la reforma del artículo 32  otorga competencia  al  Ministerio de Comercio Exterior para imponer sanciones económicas, supresión temporal de incentivos o  revocar el Régimen de Zonas Francas sin responsabilidad para el Estado. Dentro de las infracciones relevantes para la consulta podemos citar el inciso b), c) y n)  que indican: “b) Iniciar operaciones fuera del plazo previsto en el Acuerdo Ejecutivo. c) Incumplir los nuevos niveles de inversión, empleo, valor agregado nacional u otros contemplados  en el respectivo Acuerdo Ejecutivo. (...)  n) Usar o destinar, en forma distinta de la especificada en el Acuerdo Ejecutivo correspondiente.” (El resaltado es nuestro).

 

Esta última reforma al artículo 32, a criterio de las asesorías legales de COMEX y PROCOMER, “(...) plasma  claramente  la voluntad del legislador, por ajustar el texto de la ley citada, a las disposiciones  del artículo 2 inciso h) de la ley 7638, en cuanto dispone  que corresponde a COMEX la revocatoria  del régimen.”  Este Órgano Consultivo no comparte esta apreciación, no solo por lo expuesto, sino por cuanto  el artículo 32 no debe valorarse en forma aislada sino dentro de la integralidad del cuerpo normativo al cual pertenece. En este sentido, dicha norma  esta inserta dentro del Capítulo IX  denominado “Sanciones y revocatoria del Régimen” y dentro del mismo se encuentra el artículo 33 que textualmente indica:

 

“ARTÍCULO 33.- El Poder Ejecutivo, al tener conocimiento de alguna de las infracciones a que se refiere el artículo 32, levantará la información correspondiente y luego dará audiencia por tres días hábiles a la empresa infractora, a fin de que ofrezca la prueba de descargo, que se evacuará dentro de los ocho días hábiles siguientes. El Ministro resolverá dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción de la prueba.

El acuerdo que imponga la revocatoria se notificará al infractor, quien podrá interponer, dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación, un recurso de reconsideración ante el Ministro, quien resolverá dentro de los ocho días hábiles después de presentado. Resuelto el recurso, se tendrá por agotada la vía administrativa y deberá procederse a la publicación del Acuerdo Ejecutivo que revoca la concesión.” (El resaltado es nuestro).

 

Del artículo transcrito, claramente se colige que el artículo 32 es complementario  y no contradictorio con el numeral 33, esto por cuanto,   las infracciones del citado artículo 32 son resueltas por el  Ministro   pero tratándose de revocatoria de la concesión debe publicarse  el Acuerdo Ejecutivo.  Es decir, este  artículo 33 cumple el principio de paralelismo de formas, comúnmente conocido bajo la expresión: "de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen", el que obliga al operador jurídico a seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación de una determina institución, cuando pretende extinguirla o modificarla sustancialmente.

 

En este orden de ideas, visto que el acto de otorgamiento del régimen se da por  Acuerdo Ejecutivo (artículo 27) el mismo se debe revocar por medio de otro Acuerdo Ejecutivo (artículo 33).  No obstante lo anterior, entre el acuerdo de otorgamiento y el de  revocación del régimen pueden existir diferentes actos  emitios por el Ministro de Comercio Exterior,  la Promotora de Comercio Exterior, o inclusive  dictámenes especializados  de diferentes instituciones del Estado. Este hecho únicamente puede ser interpretado como un fiel respeto al procedimiento establecido  en los Capítulos VIII y IX de la Ley supra citada. Por consiguiente,  queda evidenciado que los supuestos de hecho que regula el inciso h) del artículo 2  y el artículo 32 de la Ley No. 7638 se corresponden enteramente con los regulados en la  Ley 7210.

 

En apoyo a la tesis expuesta podemos  encontrar otros  artículos en la Ley No. 7210,  a saber:

 

·          Inciso  h) del artículo 4  establece que el depósito de garantía podrá  ser utilizada por PROCOMER  “para cancelar deudas que la empresa garante haya contraído  con ella y que al momento de la revocatoria del Acuerdo Ejecutivo aún no haya cancelado”. (El resaltado es nuestro).

 

·          El artículo 18 establece que “Las personas físicas o jurídicas, tanto nacionales como extranjeras, con actividad en las Zonas Francas, contempladas en esta ley y las que resultan incluidas en  el respectivo acuerdo ejecutivo, podrán (...)” (El resaltado es nuestro).

 

·          El inciso g) del artículo 19, el cual, establece  como obligación de los beneficiarios del Régimen de Zona Franca, “(...) g) Cumplir con las demás obligaciones y condiciones que se les impongan a los beneficiarios, en el Acuerdo Ejecutivo de otorgamiento del Régimen de Zona Franca, los reglamentos a esta ley (...).” (El resaltado es nuestro).

 

·          El inciso b) del artículo 20, el cual, establece: “(...)Estas exenciones estarán condicionadas al pleno acatamiento del Acuerdo Ejecutivo que otorga la exención respectiva. (...)” (El resaltado es nuestro).

 

·          Por último, la norma en su transitorio III indica: “ Las empresas que al momento de la publicación de esta ley se encuentren acogidas al Régimen de Zona Franca, podrán solicitar a la Corporación (hoy PROCOMER), mediante la presentación de los documentos pertinentes, que sus beneficios e incentivos se adecuen a lo estipulado en esta ley. Para tales efectos, deberán cumplir con las nuevas obligaciones establecidas en ella, en un plazo que no podrá exceder de sesenta días hábiles a partir de la vigencia de esta ley y que deberá definirse en cada caso en el nuevo Acuerdo Ejecutivo.” (El resaltado y lo escrito dentro de paréntesis no es del original).

 

Para este Órgano Consultivo, resulta claro que del análisis armónico e integral de la Ley de Régimen de Zonas Francas, es el Poder Ejecutivo el competente para otorgar o revocar el régimen a favor. Por otro lado,  es importante analizar minuciosamente  la Ley No. 7638,  con el fin de confrontarla con la Ley citada y poder concluir la presente consulta.

 

b)      Análisis del Expediente Legislativo No. 12828 que contiene el proyecto y trámite de lo que llegó a ser   la   Ley No. 7830 de 22 de setiembre de 1998. 

 

En el criterio jurídico de COMEX y PROCOMER, manifiestan que  esta reforma  tuvo “(...) el objeto de ajustarla, entre otros aspectos, a la Ley No. 7638” y  como fundamento de lo anterior citan las siguientes transcripciones del expediente legislativo: 

 

“En la tramitación legislativa de la Ley No. 7830 hubo poca discusión (expediente No. 12828), y prácticamente no se hace distinción alguna en el uso del término “Acuerdo Ejecutivo” o “Poder Ejecutivo”, en relación con el acto de otorgamiento de los regímenes. Sin embargo, es importante señalar que en el informe jurídico elaborado en su oportunidad  por el Área de Hacienda Pública de la Asamblea Legislativa, se identificó  al Ministerio de Comercio Exterior como el “órgano que otorga el régimen de zona franca” (folio 056(sic) del expediente legislativo No. 12828), bajo el entendido de que uno de  los  principales objetivo de las reformas propuestas en su momento, era otorgar una mayor flexibilidad en el otorgamiento de los incentivos del régimen.

 

Asimismo, tal propósito se evidencia en la discusión que se generó en el seno de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios, en relación  con la posibilidad de otorgar el régimen a empresas fuera de parque  industrial, llegándose a la conclusión de que “... el otorgamiento del régimen debe corresponder al Ministerio de Comercio Exterior y no al Ministerio de Hacienda (...). Si podría  resultar  importante la consulta al Ministerio de Hacienda, a efectos de que el establecimiento fuera de parque no vaya en deterioro de los controles aduaneros que debe existir”(folio 418 del 12828).

 

En  torno a este punto, expresó el señor Alan Thompson, entonces asesor del Ministerio (de Comercio Exterior), ante la citada Comisión, que  “Debería ser más bien  que el Ministerio de Comercio Exterior el que tenga que obtener un dictamen  favorable de Hacienda para otorgar el régimen y fijarle un plazo y si en ese plazo no se pronuncia, se entenderá  por dictaminado positivamente” (folio 419  del expediente  legislativo No. 12828).”

 

            Este Órgano Consultor al revisar integralmente  el citado expediente legislativo que consta de 1034 folios,  concluye de forma diferente a las Asesoría Legales con fundamento en  lo siguiente:

 

En  la exposición de motivos  que acompañó originalmente el “Proyecto de Ley de Reformas a la Ley del Régimen de Zonas Francas” presentado el 2 de diciembre de 1996,  por el entonces Ministro de la Presidencia a la Asamblea Legislativa, estableció que el proyecto tiene tres objetivo fundamentales, entre los cuales, cito el segundo, mismo que guarda relación con lo anteriormente transcrito:

 

“Segundo, se busca con este proyecto de ley dotar al órgano que otorga el régimen de zona franca (el Ministerio de Comercio Exterior) de mayor flexibilidad, de manera que, tomando en cuenta las características  y los beneficios que para el país representa cada proyecto en particular, pueda otorgar sólo algunos de los beneficios que contempla la ley, o bien plazos inferiores a los que contempla la ley, sin estar obligado, como lo está actualmente, a otorgar los incentivos más altos, de una forma rígida y que en algunos casos podría exceder los requerimientos de un proyecto determinado. Esto es sumamente importante en momentos en que le país se enfrenta a serias limitaciones fiscales, como ocurren en la actualidad. (...). (Folio 3 del Expediente No. 12828).

 

Esta posición fue la que reiteró el Área de Hacienda  Pública  en su  Informe Jurídico que citan las asesorías legales.     Del texto transcrito  se despende  que existe una mala comprensión del  órgano  Poder Ejecutivo,  que regula la Ley que se intenta reformar (Ley No. 7210). Además,  es evidente que la iniciativa tiene  la intención de  no otorgar siempre los incentivos más altos al beneficiario del régimen. Es decir,  no tiene la intención de trasladar ninguna competencia del Poder Ejecutivo al Ministro de Comercio Exterior, más cuando, se usa la expresión Ministerio. 

 

De las otras citas que se nos transcriben son producto de la discusión de la moción No. 2-012 (2-137) de los Ex diputados Brenes Gómez y Solís Fallas en la Comisión Permanente de Asunto Hacendarios, misma que fue desechada (Ver folio 424 del expediente legislativo.)  Además, la discusión se da en torno a la intervención del Ministerio de Hacienda en el acto de otorgamiento del régimen a empresas fuera de parque industrial y no a la definición de la competencia del otorgamiento propiamente dicho que se mantiene en el Poder Ejecutivo.

 

En síntesis y para reafirmar nuestra posición jurídica es relevante citar nuevamente  al señor  Allan Thompson asesor del Ministro de Comercio Exterior, que en la Comisión Permanente de Asunto Hacendarios  de la Asamblea Legislativa,   fue  sumamente claro al establecer que  es el Poder Ejecutivo  el Órgano que otorga el régimen. El señor Allan Thompson manifestó:

 

“Soy asesor de COMEX. El Poder Ejecutivo es el que otorga el régimen, PROCOMER hace toda la labor preparatoria y es lo que antes fue la Corporación de Zona Franca con base en la ley aprobada en 1996.” (Folio 532 del Expediente Legislativo No.12828) (El resaltado es nuestro).

 

c)       De la Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica. (Ley No. 7638 del 30 de Octubre de 1996).

 

Del nombre mismo de la ley se desprende que el fin primordial fue la creación del COMEX  y PROCOMER; además, de  establecer sus competencias, funciones y marco jurídico de actuación.  Esto claramente se desprende de la exposición de motivos  que se adjunto a esta  iniciativa,  en cuanto ahí se indicó:

 

“El Ministerio de Comercio Exterior existe de hecho pero no de derecho, lo cual constituye una verdadera limitante para el país a la hora de enfrentar negociaciones de índole comercial; ya que la gran mayoría de países posee ya sea un ministerio, una secretaria o un departamento especializado en materia de comercio  de los bienes y servicios de exportación. Esto obliga impostergablemente a legitimar, por la vía legislativa, la existencia jurídica de esta entidad y dotarla así de la fuerza y el “status” necesario.

(...)

 

Con esta iniciativa se busca también  racionalizar y consecuentemente hacer más eficiente la actividad  desplegada por el sector comercio exterior, para lo cual se crea, como brazo ejecutor de las políticas emanadas del Ministerio, la Promotora de Comercio Exterior, con una naturaleza jurídica de empresa pública estructurada como sociedad anónima.” ³ Expediente Legislativo No. 12482, folio 1 y 2.

 

En este orden, en su artículo 1 y 7 se establece:

 

“Artículo 1.- Creación.

Créase el Ministerio de Comercio Exterior, cuyo acrónico  será COMEX, como  órgano del Poder Ejecutivo.”

 

“Artículo 7.- Creación.

Créase la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica, cuyo acrónimo será PROCOMER, como entidad pública de carácter no estatal”.

 

            Por su parte, y como eje fundamental en la consulta el inciso h) del artículo 2 de esta Ley  establece:

 

“ARTICULO 2.- Atribuciones

Las atribuciones del Ministerio de Comercio Exterior serán:

(...)

h)         Otorgar el régimen de zonas francas, los contratos de exportación y el régimen de admisión temporal o perfeccionamiento activo y, cuando corresponda, revocarlos; según lo dispuesto en esta y en otras leyes o reglamentos aplicables.

(...)”     (El resaltado es nuestro).

 

En este orden, los criterios legales que se adjuntan manifiestan que este último  artículo derogó tácitamente  la Ley No. 7210 y trasladó en forma exclusiva la competencia de otorgar y revocar el régimen de zonas francas al Ministro de Comercio  Exterior.  Además, se apoyan en varias citas del expediente legislativo No. 12482, que dio lugar  a la Ley No. 7638.

 

Este Órgano Consultivo no comparte la apreciación jurídica de las asesorías por varias razones:

 

c.i.-    De la interpretación del inciso h) del artículo 2 de la Ley 7638.

 

De la simple lectura del artículo  se desprende una remisión expresa a  la norma legal y reglamentaria aplicable, esto es, por materia la Ley No. 7210, sus reformas y el Decreto Ejecutivo que la reglamenta. 

 

Es decir, tratándose del régimen de zonas francas  la Ley No. 7638 debe aplicarse  “según lo dispuesto” en la Ley supra citada que se puede catalogar de especial frente a esta última, según se indicó.

 

Sobre  la relación de una ley especial con otra general  este Órgano, en el  C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, expresamos lo siguiente:

 

"Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N° 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad."

 

Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, manifestamos también lo siguiente:

 

"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general:

‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."

 

De conformidad con  lo anterior,   es claro que  tratándose del régimen de zonas francas  la Ley No. 7210,  reviste un carácter especial frente a la  Ley No 7638 del 30 de octubre de 1996.  En este sentido, el inciso h) del artículo 2 de la citada Ley debe  interpretarse y aplicarse  dentro de la integralidad de la Ley No. 7210 y sus reformas.  

 

Lo anterior, ha sido reafirmado por el  Poder Ejecutivo al manifestar en el considerando quinto y artículo catorce del Decreto Ejecutivo No. 29606-H-COMEX “Reglamento a la Ley de Régimen de Zonas Francas”, del 18 de junio del 2001, reformado por el Decreto Ejecutivo No. 31715-H-COMEX-MEIC, del  2 de marzo del 2004, lo siguiente: 

 

“5º-Que la Ley de Régimen de Zonas Francas y sus reformas establece las condiciones del otorgamiento y funcionamiento del régimen de zonas francas y los derechos y obligaciones de los beneficiarios de dicho régimen.”

 

“Artículo 14.-Si el Poder Ejecutivo decide otorgar el régimen de zonas francas a la empresa solicitante, se procederá a emitir el Acuerdo de Otorgamiento correspondiente, el cual debe contener como mínimo los siguientes requisitos: (...)” (El resaltado es nuestro).

 

 

c.ii.-   Del análisis del Expediente Legislativo No 12482 de la Ley  No. 7638 del 30 de Octubre de 1996.

 

En el criterio legal de las Asesorías Legales de COMEX y PROCOMER manifiestan  que de la “tramitación del expediente legislativo No. 12482, que dio lugar a la emisión de la Ley No. 7638, no queda ninguna duda acerca de la intención del legislador por atribuir en forma expresa  al Ministerio de Comercio  Exterior, la competencia para el otorgamiento y revocatoria de los regímenes de zonas francas y de perfeccionamiento activo.”  En apoyo de la anterior afirmación realizan varias citas del expediente legislativo, las cuales, paso a comentar:

 

En primera instancia indicaron:

 

“el Departamento de Servicios Técnicos en su oportunidad manifestó: “... recomendamos eliminar la expresión ´al  Poder Ejecutivo´, (...) lo anterior por razones  de claridad y precisión” (folio 071 del expediente legislativo del proyecto de la Ley No. 7638).”

 

            Del texto anterior y del análisis del expediente legislativo, este Órgano concluye  que la cita más bien refirma la posición de  que es el Poder Ejecutivo  el competente para otorgar y revocar el régimen de zonas francas.  En este sentido, el párrafo de cita   comenta el inciso f) del artículo 5 de la primera versión del proyecto, el cual, establecía:

 

“Artículo 5.- Serán funciones del Ministerio de Comercio Exterior:

(...)

f)          Recomendar al Poder Ejecutivo los incentivos a la exportación”. (folio  5 y 6 del expediente legislativo No. 7638).

 

Como se aprecia  de eliminarse la frase citada la función continua   siendo recomendar los incentivos a la exportación.  En este sentido, el argumento del  Departamento de Servicios Técnicos para suprimir la frase fue que   “el Ministerio de Comercio Exterior forma parte del Poder Ejecutivo” (Ver folio 071 del expediente legislativo supra citado).

 

Como un segundo punto  se cita del expediente legislativo lo siguiente:

 

a.-        Que en el texto sustitutivo se describen las funciones  del “(...) ministerio, el cual refleja fielmente la intención que se pretende en esta ley” (folio 180 del expediente citado);

 

b.-        Que la  diputada Piszk Feizilber en la Comisión Especial Mixta, conformada  para el estudio y dictamen de la legislación necesaria para reformar y modernizar  la Administración Pública, en  el presente expediente legislativo de estudio, manifestó:  

 

“Una de las peleas  que he dado  con el Ministro Rossi, es precisamente  para el otorgamiento de los permisos y de cualquier política relacionada con el otorgamiento de incentivos quede en manos de COMEX en  última  instancia y sean prerrogativa del Estado, y no de otras instituciones (...)” (Folio  282).

 

“...Usted  sabe que alrededor de este proyecto, se ha generado toda una polémica de quien era en última instancia que iba a ser responsable de cualquier tipo de otorgamiento, fuera zona franca o cualquier otro de los incentivos. A mí me parece  que una cosa es hablar de exportaciones como marco general de política de exportación y otra cosa es hablar de otorgamiento de incentivos. Me parece que este es un tema  que tenemos que dejar totalmente precisado en la ley. Yo respeto el criterio de quienes  creen que eso debe ser atribución del Ministerio o creen que no (...)” (folio 283)

 

“Señor Presidente, si usted analiza el inciso g), ahí se habla de lo que usted señala, que no es aquí donde va, y ahí está  claramente establecido el espíritu que el  Ministerio de Comercio Exterior y que algunos de nosotros considera importante dejar plasmado aquí. Que no fueran generalidades, que fuera el Ministerio como dice el inciso g) el encargado, no solamente   de dirigir la política  de exportación, sino de otorgar y cuando corresponda, revocar el régimen de zonas francas, etc.,  que eso no quedara en manos de instancias de tipo privado. Por eso es que a mí  me parece que es importante  que eso quede generalizado, sino puntualizado”. (Folio 285).

 

Este Órgano Consultor concluye de forma diferente a las Asesoría Legales, por cuanto, las expresiones citadas se dan  en apoyo al texto sustitutivo propuesto  por el Ministro de Comercio Exterior mediante moción 45-7 (folio 170) y aprobado en definitiva  por la citada Comisión el  23 de abril de 1996 (folio 225).  A este texto le fue aprobada,  entre otras, la moción 137-2 (57-1) de los Diputados Fajardo Salas y Piszk Feinzelber,  que cito en lo conducente:

 

“Para que el artículo 1 del proyecto de ley en mención en lo sucesivo se lea así: Articulo 1: Créase el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), como un órgano  del Poder Ejecutivo, que tendrá  a cargo las siguientes atribuciones: (...) g) Dictar  las políticas relacionadas  con  los diversos regímenes  de incentivos a las exportaciones y a las inversiones de conformidad con  las leyes aplicables // h)  Otorgar y, cuando corresponda,  revocar el régimen de zonas francas, los contratos de exportación y el régimen de admisión temporal o perfeccionamiento activo, todo de conformidad  con lo dispuesto en  esta ley  y en las demás leyes y reglamentos aplicables (...).  El Presidente  de la República, actuando  conjuntamente con el Ministro de Comercio exterior, ejercerán las atribuciones indicadas en este artículo, que constitucionalmente competan al Poder Ejecutivo. Las demás atribuciones serán ejercidas por el Ministro, el Viceministro y los demás funcionarios del Ministerio, de conformidad con  la distribución interna de competencias que se establezca mediante reglamento.” (Folio 264, 279 y 280 del expediente legislativo No. 7638).

 

Del texto trascrito claramente se colige que  tratándose  de la atribución de otorgar y revocar  el régimen de gracia,   existe  una  remisión expresa a la ley y reglamento de la materia. Además, el texto  establece la reserva  para que las actuaciones del Ministro sean en forma conjunta con el Presidente de la República, cuando corresponda al Poder Ejecutivo según manda la Constitución Política. 

 

Este último párrafo fue eliminado mediante moción No. 59-3 (137-3), en la cual, se discutió y se concluyó que el mismo y el que  seguía a la iniciativa eran “inocuos”  y “reiterativos en relación al texto constitucional”(folios 366 y  369).

 

En síntesis, del  análisis integral y armónico  del expediente legislativo que le dio formación a la Ley No. 7638, este  Órgano Consultivo no comparte el criterio emitido por las Asesoría Legales de COMEX y PROCOMER  y  mas bien, considera que con la citada Ley el Ministro de COMEX queda facultado para refrendar con su firma decretos, acuerdos, y resoluciones del Poder Ejecutivo  que tengan incidencia respecto de terceros,  pues ello corresponde exclusivamente a los Ministerios creados por Ley.  Este hecho es fundamental por el  aspecto funcional de esa y cualquiera otra  Cartera  dado que  un  Ministerio que no cuenta con fundamento legal carece de potestades de imperio frente a terceros. 

 

Por último, manifiestan las Asesorías Legales  que  el acto de otorgamiento lo debe firmar únicamente el Ministro de Comercio Exterior en representación del Poder Ejecutivo.  Nuevamente, este Órgano Consultivo no comparte esta apreciación  dado que, según se ha reiterado, el acuerdo debe ser emitido por el Poder Ejecutivo propiamente dicho, esto es, Presidente de la República  y el Ministro de Comercio Exterior. 

 

Para una mejor claridad sobre este punto se hace  necesario recordar brevemente los órganos fundamentales  que integran el Poder Ejecutivo, así como sus atribuciones. 

 

d)      Del Poder Ejecutivo.

 

El artículo 130 de la Constitución Política define al Poder Ejecutivo de la siguiente forma:

 

“ARTICULO 130.- LA INTEGRACION DEL PODER EJECUTIVO.

 

El Poder Ejecutivo lo ejercen, en nombre del pueblo, el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno en calidad de obligados colaboradores.”

 

Como bien lo ha dicho el tratadista Hernández Valle, “De la combinación armónica de los artículo 9 y 130 de la Constitución, se desprende que El Poder Ejecutivo presenta las siguientes características: es un órgano de carácter constitucional, independiente, de naturaleza política, supremo, representativo y originario. (...) Se  trata de un órgano complejo, integrado por varios órganos fundamentales, que son a saber: 1) La Presidencia de la República; 2) los Ministros; 3) el Consejo de Gobierno y 4) el Poder Ejecutivo propiamente dicho.”

 

Al respecto el artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública, indica:

 

“Artículo 21.-

1.         Los órganos constitucionales superiores de la Administración del Estado serán: El Presidente de la República, los Ministros, el Poder Ejecutivo y el Consejo de Gobierno.

 

2.-        El Poder Ejecutivo lo forman: El Presidente de la República y el Ministro del ramo.”

 

En este sentido, la conformación y las atribuciones del Poder Ejecutivo propiamente  esta detallado en el artículo 140 de la Constitución Política, que indica: 

 

“ARTICULO 140.- DEBERES Y ATRIBUCIONES CONJUNTAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y MINISTRO DE GOBIERNO RESPECTIVO.

            Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(...)

20) Cumplir los demás deberes y ejercer las otras atribuciones que le confieren esta Constitución y las leyes”. (El resalto es nuestro)

 

Además de las atribuciones  enumeradas en el citado artículo Constitucional es importante rescatar lo establecido en los artículos 25 y 27 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales cito:

 

“Artículo 25.-

1.         El Presidente de la República y el respectivo Ministro ejercerán las atribuciones que conjuntamente les señala la Constitución Política y la ley.

2.         Salvo lo que dispone la Constitución Política respecto del Poder Ejecutivo, el Ministro será el órgano jerárquico superior del respectivo Ministerio, sin perjuicio de la potestad del Presidente de la República para avocar el conocimiento, conjuntamente con aquél, de cualquiera de los asuntos de su competencia.” (El resaltado es nuestro)

 

“Artículo 27.-

1.         Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo.

2.         Corresponderá a ambos también apartarse de los dictámenes vinculantes para el Poder Ejecutivo.

3.         Corresponderá a ambos, además, transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo.” (El resaltado es nuestro).

 

Expuesto lo anterior, es claro que el  Ministro es  un órgano integrante  del Poder Ejecutivo y son obligados colaboradores del Presidente, por lo que  deben firmar con él todos los actos que la Constitución  y las leyes le atribuye bajo pena de nulidad. 

 

En este sentido, el  artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública claramente establece las atribuciones de los Ministros,  claro esta,  sin perjuicio de las específicas que les confiere, a cada  uno de ellos, la respectiva Ley Orgánica de cada Ministerio.   El mismo indica:

 

“Artículo 28.-

1.         El Ministro será el órgano jerárquico superior del respectivo Ministerio.

2.         Corresponderá exclusivamente a los Ministros:

a)    Dirigir y coordinar todos los servicios del Ministerio;

 

b)    Preparar y presentar al Presidente de la República los proyectos de ley, decretos, acuerdos, resoluciones, órdenes y demás actos que deban suscribir conjuntamente relativos a las cuestiones atribuidas a su Ministerio;

c)     Remitir a la Asamblea Legislativa, una vez aprobados por el Presidente de la República, los proyectos de ley a que se refiere el inciso anterior;

d)    Agotar la vía administrativa, resolviendo recursos pertinentes, salvo ley que desconcentre dicha potestad; (...)” (El resaltado es nuestro).

 

            Por otro lado, cabe indicar que el  Consejo de Gobierno  es de naturaleza política y según Hernández Valle es “el centro de discusión y fijación de políticas generales en los distintos sectores de la actividad estatal”.  El Consejo de Gobierno  esta regulado en el  artículo 22 de la Ley General de la Administración Pública, el cual, indica:

 

“Artículo 22.-

1.         El Consejo de Gobierno estará constituido por el Presidente de la República y los Ministros, o en su caso, los Viceministros en ejercicio.

2.         Podrán asistir también a sus sesiones, con voz pero sin voto, los Vicepresidentes y las demás personas que el Presidente convoque de  conformidad con el inciso 5) del artículo 147 de la Constitución Política.”

 

Del análisis armónico de la Constitución Política, la Ley de Régimen de Zona Franca No. 7210 y sus reformas, la Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y  de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica  No. 7638 y la Ley General de la Administración Pública, se concluye que le corresponde al Ministro de Comercio Exterior preparar y presentar al Presidente de la República los proyectos de acuerdos ejecutivos para otorgar o revocar  el régimen de Zonas Francas.

 

Es decir, el acto de otorgamiento y revocación del régimen de Zona Franca  es de competencia exclusiva del  Poder Ejecutivo entendido propiamente como tal, esto es, el Presidente de la República  actuando en forma conjunta con el  Ministro de Comercio Exterior.

 

En síntesis, esta Procuraduría General considera que con la promulgación del  inciso h) del artículo 2 de la Ley No. 7638 no ha existido una derogación tácita de las normas de la Ley No. 7210 y  su reformas, como sostienen las asesorías legales de COMEX, PROCOMER y MEIC.

 

Conclusiones:

 

1.         Del análisis armónico de la Constitución Política, la Ley de Régimen de Zona Franca No. 7210, sus reformas, la Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y  de la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica  No. 7638,  la Ley General de la Administración Pública, los expedientes legislativos No. 12482 y No. 12828, le corresponde al Ministro de Comercio Exterior preparar y presentar al Presidente de la República el proyecto de acuerdo ejecutivo que otorga o revoca   el régimen de Zonas Francas, para que el mismo, una vez firmado por ambos,  sea publicado en el diario oficial.

 

2.         Es decir, el acto de otorgamiento y revocación del régimen de Zona Franca  es de competencia del  Poder Ejecutivo propiamente dicho, esto es, el Presidente de la República  actuando en forma conjunta con el  Ministro de Comercio Exterior.

 

Atentamente,

 

 

Randall Salazar Solórzano

Procurador Adjunto

 

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