C-219-2005

14 de junio de 2005

Licenciado

Randall Quirós Bustamante.

Ministro de Obras Públicas y Transportes

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número 20050589 del 26 de enero del 2005, por el que se solicita el dictamen favorable exigido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dentro del procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que permitió la reincorporación  del funcionario XXX, para laborar en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), luego de que Refinadora Costarricense de Petróleo (RECOPE) le cancelara todos los extremos laborales tras ser despedido con responsabilidad patronal. Con tal propósito, remite copia certificada del expediente administrativo levantado al efecto, compuesto de 383 folios, así como del expediente administrativo atinente a la gestión de despido tramitada por la Dirección de Asuntos Jurídicos del MOPT contra el referido funcionario, de 55 folios.

En tal sentido, desde ya establecemos de manera categórica que lamentablemente no podremos acceder a su petición, en razón de que según se logra constatar con vista del expediente principal remitido al efecto, en el presente caso se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado; por lo cual, la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima.

I.- Antecedentes.

            Del expediente administrativo de interés que se nos anexa, compuesto por 383 folios - en adelante denominado principal -, así como del anexo a éste (en lo sucesivo anexo) se logran extraer los siguientes hechos de interés para la resolución de este asunto:

·         El señor XXX ingresó a prestar servicios en la Administración Pública desde el 01 de noviembre de 1974 (folio N° 11 del expediente principal).

·         Por la Acción de Personal N° 9801907 del MOPT, se constata que a don XXX le dieron “permiso sin goce de salario” del 17 de junio de 1998 al 30 de diciembre de 1999, con fundamente en el artículo 33 inciso c) párrafo 5 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, debiéndose prorrogar a partir del 01 de enero del 2000 y hasta el 07 de mayo del 2002 (folios N° 12 y 13 del expediente principal).

·         Por oficio AFRH-528-99 del 13 de julio de 1999, don XXX en su condición de Director de Recursos Humanos de RECOPE, consulta a la respectiva Asesoría Legal en torno al eventual pago de cesantía y preaviso a los trabajadores que de previo a ser ahí contratados, gestionaron permisos sin goce de salario de los puestos que desempeñaban en propiedad dentro del Régimen del Servicio Civil, y serían próximamente cesados por así permitirlo la naturaleza de sus puestos. Dicha consulta fue evacuada a través del oficio ASAL-1985-99  del 27 de julio de 1999 (folios N° 2 a 10 expediente principal).

·         Mediante nota del mes de noviembre del 2001, don XXX comunica al Director de Recursos Humanos del MOPT, su intención de reincorporarse al puesto que ocupaba a partir del 16 de diciembre del 2001 (folio N° 15 del expediente principal).

·         Mediante la Acción de Personal N° 200105012, se acredita que desde el 16 de diciembre del 2001, don XXX se reincorporó al puesto que tenía en el MOPT (folio N° 14 del expediente principal).

·         Ante solicitud de la Auditoría General del MOPT, el 07 de marzo del 2002 la Dirección de Recursos Humanos de RECOPE certifica que don XXX laboró como Director de Recursos Humanos en dicha empresa del 17 de junio de 1998 al 15 de mayo del 2000, de donde fue despedido con responsabilidad patronal tras el pago de los correspondientes extremos laborales - vacaciones compensadas, salario escolar, bono de asistencia proporcional, bono vacacional proporcional, aguinaldo proporcional, preaviso y cesantía -; para lo cual, según oficio DRH-241 del 24 de abril del 2002 de la Dirección de Recursos Humanos de RECOPE: se tomaron en cuenta los 26 años, 06 meses y 15 días contabilizados en total al servicio del Estado; lo cancelado por concepto de cesantía fue el equivalente a 24 años de servicio -(máximo autorizado por el artículo 142 de la Convención Colectiva); y el monto total girado el 14 de mayo del 2001 fue de ¢20.068.927,03 (folios N° 16  y 17, así como 23 a 26 del expediente principal).

·         Con base en la referida certificación, la Auditora General del MOPT consulta al Área Jurídica del MOPT - mediante oficio AG-304-2002 del 21 de marzo del 2002 -, sobre los efectos que tenía en la relación laboral de don XXX, el pago que recibió con motivo del despido antes señalado, la cual le fue evacuada el 07 de mayo del 2002 por oficio N° 1805 (folios N° 18 y 34 a 38  del expediente principal).

·         Mediante informe de la Auditoría General del MOPT - AG-I-15-2002 del 07 de mayo del 2002 -, en lo que interesa se le recomendó al entonces señor Ministro: a) que en caso de que don XXX quiera permanecer en el MOPT, tenía que reintegrar al Erario Público lo percibido por concepto de cesantía en RECOPE; b) se debía integrar órgano director tendiente a establecer las sanciones disciplinarias del caso contra él, por haber engañado a la Administración al no informarle sobre el citado pago de prestaciones, precisándose que de no darse el reintegro de lo percibido por cesantía, lo procedente era ordenar el cese inmediato de sus funciones. Asimismo se recomendó: c)  instruir a la Dirección de Asuntos Jurídicos del MOPT, para que valorara la eventual aplicación del artículo 117 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), para la recuperación de los salarios indebidamente pagados. Dicho informe fue luego trasladado por el citado jerarca a la Directora de Asuntos Jurídicos del MOPT (oficio N° 20021547 del 07 de mayo del 2002), solicitándole acatar las recomendaciones que contenía (folios N° 27 a 33 y 39 del expediente principal).

·         Con oficio N° 2125 del 03 de junio del 2002 de la Dirección Jurídica del MOPT, se le solicitó al Director de Recursos Humanos de esa misma dependencia, proceder conforme a las recomendaciones vertidas en el informe auditoría N° AG-I-15-2002 (folio N° 52 del expediente principal).

·         Por resolución de las 14:00 horas del 05 de junio del 2002 del entonces señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, la Asesoría Legal del Consejo de Seguridad Vial fue designada como órgano director “del procedimiento ordinario disciplinario” contra don XXX y otros, por los hechos acreditados en el citado informe de auditoría (folios N° 54 a 59 del expediente principal).

·         Mediante resolución N° 2002-981 de las 10:00 horas del 17 de junio del 2002 de la Dirección de Recursos Humanos del MOPT - notificada a  don  XXX ese mismo día -, se le apercibe para que en el término de cinco días hábiles reintegre lo girado por RECOPE como indemnización ante su despido con responsabilidad patronal, so pena de incoar las acciones que correspondan en resguardo del interés público. Dicha resolución fue apelada el 20 de junio de ese año, siendo esta rechazada por resolución del entonces señor Ministro, N° 734 de las 14:00 horas del 14 de agosto de ese año - notificada el 20 de ese mes -, dándose por agotada la vía administrativa (folios N° 64 a 66, N° 71, N° 73 a 76 y N° 83 a 88 del expediente principal).

·         Por resolución de la Dirección de Recursos Humanos del MOPT, N° 2002-1503 de las 14:30 horas del 03 de setiembre del 2002 - notificada ese mismo día -; se determinó cesar sin responsabilidad patronal a don XXX a partir del 05 de setiembre del 2002, debido a que en aplicación del artículo 586 del Código de Trabajo (CT) y ante la falta de reintegro del monto que percibió de RECOPE por concepto de cesantía, no se le podía mantener como funcionario activo. No obstante, al día siguiente se presentó el respectivo Recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, requiriéndose incluso la suspensión del acto administrativo, el cual fue acogido por resolución N° 21567 de las 12:00 horas del 10 de ese mes, de la Dirección de Recursos Humanos del MOPT - respecto a la cual no existe en autos constancia de su notificación -, en la que se dispuso remitir los autos a la Dirección Jurídica para que entablaran las gestiones correspondientes (folios N° 92 a 103 del expediente principal).

·         Con resolución N° 921 de las 10:00 horas del 14 de noviembre del 2002 del entonces señor Ministro de Obras Públicas y Transportes - notificada en forma personal al interesado el siguiente día -, se acoge la recomendación vertida por la Asesoría Legal del Consejo de Seguridad Vial, en condición de órgano director del procedimiento antes señalado; y en lo que atañe a don XXX se le exonera de toda  responsabilidad  disciplinaria (folios N° 139 a 143 del expediente principal).

·         Mediante oficio AG-1305-2002 del 27 de noviembre del 2002, la Auditoría General del MOPT solicita al entonces señor Ministro de dicha cartera, gestionar con base en el artículo 173 de la LGAP, la anulación del acto administrativo que permitió la reincorporación en comentario de don XXX (folios N° 149 a 156 del expediente principal).

·         Por resolución del entonces señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, N° 026 de las 15:00 horas del 03 de enero del 2003; se determina iniciar procedimiento ordinario administrativo para establecer la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual, se permitió la reincorporación de don XXX en su puesto en propiedad, designando a tal efecto el correspondiente órgano director (folios N° 160 a 163 del expediente principal).

·         Por resolución del citado órgano director, de las 09:00 horas del 27 de febrero del 2003 - notificada al día siguiente de manera personal al interesado -, se dicta auto de apertura del “procedimiento administrativo de lesividad”, contra el acto administrativo dictado por la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de la acción de personal número dos mil uno cero cinco cero uno dos del dieciséis de diciembre del dos mil uno, mediante el cual se reincorporó al funcionario XXX en propiedad en el puesto de profesional jefe uno, con fundamento en la resolución administrativa de las quince horas del seis de enero del dos mil tres, dictada por el Despacho del Señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, mediante la cual se ordena iniciarlo, de acuerdo con los hechos que a continuación se exponen.” Con dicha resolución se fijó como día para verificar la comparecencia de ley el  24 de marzo de ese año (folios N° 172 a 175 y N° 180 del expediente principal).

·         El 28 de febrero del 2003, contra el citado auto de apertura se interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio (dentro del que se formularon las excepciones de: falta de derecho, genérica de sine actione agit en sus dos acepciones, y subsidiariamente falta de causa, falta de legitimación activa y pasiva, cosa juzgada y prescripción), y al resolverse el primero mediante resolución sin número, fecha ni hora - notificada personalmente al interesado y a la Auditoría el 18 de marzo de ese año -, se determinó: a) acoger la excepción de prescripción interpuesta y b) dar por agotada la vía administrativa. (folios N° 176 a 187 del expediente principal).

·         Ante solicitud de la Auditoría General de avocación del procedimiento administrativo, anulación de resolución de prescripción, reapertura del proceso y conformación de un órgano director hecha mediante oficio AG-RH-14-2003 - por disconformidad con lo resuelto por el órgano director nombrado para conocer de la citada nulidad por reincorporación -, el entonces jerarca del MOPT, por resolución N° 345 de las 15:00 horas del 06 de junio del 2003 determinó: a) dejar sin efecto lo resuelto por el órgano director con motivo del recurso interpuesto contra el auto de apertura; b) retrotraer el procedimiento al momento procesal de interposición del citado recurso; c) ordenar la continuación del procedimiento y d) sustituir a los integrantes del órgano director; e) designar nuevo órgano director (folios N° 188 a 197 del expediente principal).

·         Por resolución N° 001-2003 de las 09:10 horas del 02 de julio del 2003 - cuya constancia de notificación al interesado no existe en autos -, el nuevo órgano director: a) acepta su designación; b) determina continuar el procedimiento administrativo tendiente a declarar la posible existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de reincorporación, con base en el artículo 173 LGAP; c) pone a disposición de las partes el expediente administrativo y d) designa su sede (folios N° 210 a 217 del expediente principal).

·         Mediante resolución del órgano director de las 08:20 horas del 04 de agosto del 2003 - cuya constancia de notificación al interesado no existe en autos -: a) se declara sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por don XXX contra el auto de apertura; b) se recomienda al señor Ministro rechazar las excepciones interpuestas; y c) se traslada el expediente a su Despacho para que resuelva la alzada (folios N° 218 a 227 del expediente principal).

·         Por acuerdo segundo (firme), artículo 3 de la sesión extraordinaria N° 3310 de las 09:45 horas del 02 de setiembre del 2003, la Junta Directiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), se designa como Director Ejecutivo de dicha entidad a don XXX, con rige 03 de dicho mes y hasta por un período de seis años, motivo por el cual con nota de aquélla fecha don XXX solicita el correspondiente permiso sin goce de salario ante el jefe del Despacho del señor Ministro de Obras Públicas y Transportes (folios N° 33, 37 y 38 del expediente anexo).

·         Mediante nota del 02 de setiembre del 2003 - dirigida al jefe del Despacho del Ministro de Obras Públicas y Transportes -, don XXX solicita licencia sin goce de salario hasta por cuatro años, con motivo de su designación como Director Ejecutivo del IFAM y con base en el artículo 33 inciso c acápite 5 del Estatuto de Servicio Civil (folio N° 33 del expediente secundario).

·         Con resolución N° 0581 de las 15:00 horas del 25 de setiembre del 2003 - notificada en el lugar señalado el 29 de ese mes -, el jerarca del MOPT: a) declara sin lugar el recurso de apelación contra el auto de apertura, confirmando éste en todos sus extremos; b) rechaza las excepciones interpuestas y c) da por agotada la vía administrativa (folios N° 230 a 237 y 239 a 240 en relación con 176 del expediente principal).

·         Inconforme con la resolución N° 0581 de cita, don XXX presenta el 02 de octubre del 2003, solicitud de revocatoria con nulidad absoluta y concomitante de actuaciones y resoluciones, e incluso modifica el lugar señalado para notificaciones (señala fax). Dicho recurso fue analizado en resolución N° 684 de las 10:10 horas del 11 de noviembre del 2003 del entonces señor Ministro de Obras Públicas y Transportes - notificada por el medio señalado el 13 de ese mes y año -, mediante la cual determinó: a) rechazar el recurso de revocatoria por improcedente en esta etapa procesal; b) declarar sin lugar el incidente de nulidad interpuesto contra la resolución N° 345 por carecer de vicio de nulidad absoluta en su contenido; c) anular las resoluciones N° 001-2003 de las 09:10 horas del 02 de julio del 2003 y de las 08:20 horas del 04 de agosto, ambas del 2003 y del órgano director, así como el oficio del 11 de agosto de ese año, por el que se trasladó al Despacho del señor Ministro el subsecuente recurso de apelación; d) anular la resolución N° 581; e) retrotraer los efectos del procedimiento hasta la emisión de la resolución N° 345; f) modificar la resolución N° 345 en cuanto la designación del órgano director, para que se tenga como unipersonal; g) ordenar al órgano director notificar la citada resolución N° 345 y la continuación del procedimiento; y h) dar por agotada la vía administrativa (folios N° 241 a 245, así como N° 249 a 258 del expediente principal).

·         El 19 de noviembre del 2003, el órgano director notifica a don XXX, por el medio señalado; la resolución N° 345 de repetida cita (folios N° 259 a 271 del expediente principal).

·         Por resolución N° 001-2003 de las 10:10 horas del 20 de noviembre del 2003 - respeto a la cual no existe en autos constancia de notificación al interesado -, el nuevo órgano director: a) acepta su designación para determinar la verdad real de los hechos y las eventuales responsabilidades disciplinarias que se deriven de lo indicado por la Auditoría General por oficio  AG-RH-14-2003  del 08 de junio del 2003; b) decide continuar el procedimiento administrativo tendiente a declarar la posible existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de reincorporación, con base en el artículo 173 LGAP; c) pone a disposición de las partes el expediente administrativo y d) designa su sede (folios N° 272 a 281 del expediente principal).

·         Mediante resolución del órgano director N° 002-2003 de las 11:50 horas del 20 de noviembre del 2003 - notificada al interesado en  forma personal el  21 de dicho mes -: a) se declara sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por don XXX contra el auto de apertura; b) se recomienda al señor Ministro rechazar las excepciones interpuestas; y c) se traslada el expediente a su Despacho para que resuelva la alzada (folios N° 282 a 293 del expediente principal).

·         Por resolución N° 10352 de las 10:05 horas del 02 de diciembre del 2003 del Tribunal del Servicio Civil, se determina acoger la gestión de despido sin responsabilidad patronal, formulada por el Ministro de Obras Públicas y Transportes contra don XXX por ausencias injustificadas, la cual se llevó a cabo a partir del 01 de enero del 2004 (folios N° 298 a 309 del expediente principal).

·         Con resolución del señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, N° 139 de las 15:00 horas del 17 de marzo del 2004 - notificada en el medio señalado por el interesado el 18 del mismo mes y año -, se resuelve: a) declara sin lugar el recurso de apelación contra el auto de apertura, confirmando éste en todos sus extremos; b) dar por agotada la vía administrativa (folios N° 312 a 324 del expediente principal).

·         Mediante resolución del órgano director N° 003-2004 de las 08:00 horas del 19 de marzo del 2004 - cuya notificación no fue diligenciada en el lugar ni medio señalado por el interesado -, se dicta auto de apertura con el fin de declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo por medio del cual, se reincorporó don XXX a laborar en el MOPT, luego de que RECOPE le canceló sus prestaciones legales. Con tal motivo se fijó el 22 de abril del 2004 como fecha de celebración de la comparecencia de ley, a la cual no se hizo presente el interesado (folios N° 326 a 336 del expediente principal).

·         Por resolución del Tribunal de Trabajo, Sección Primera, Segundo Circuito Judicial de San José, N° 355 de las 09:40 horas del 30 de junio del 2004, se revoca la sentencia N° 10352 de las 10:05 horas del 02 de diciembre del 2003 del Tribunal del Servicio Civil y se rechaza la gestión de despido formulada, acogiéndose la excepción de falta de derecho (folios N° 337 a 344 del expediente principal).

·         Mediante resolución del órgano director N° 004-2004 de las 09:20 horas del 12 de octubre del 2004 - notificada en forma personal al interesado el 20 del mismo mes y año -, se dicta auto de apertura con el fin de declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo por medio del cual, se reincorporó don XXX a laborar en el MOPT, luego de que RECOPE le canceló sus prestaciones legales. Con tal motivo se fijó el 16 de noviembre del 2004 como fecha de celebración de la comparecencia de ley, en la Dirección de Contrataciones, Departamento de Adquisiciones, sede central del MOPT (folios N° 345 a 356 del expediente principal).

·         Por oficio N° 20044320 del 08 de noviembre del 2004 del órgano director y dirigido al interesado - cuya notificación no consta en autos -,  se cambia el lugar de celebración de la comparecencia al Departamento de Procedimientos Administrativos Especiales de la Dirección Jurídica (folio N° 357 del expediente principal).

·         Con fecha 11 de noviembre del 2004, don XXX presenta ante el órgano director escrito de descargo o contestación, mediante el cual invoca el principio de non bis in idem opone las excepciones de caducidad del procedimiento, falta de derecho, genérica de sine actione agit, falta de causa, falta de legitimación activa y pasiva, prescripción, requiriendo el archivo del expediente por nulidad absoluta del proceso. Asimismo designa nuevo lugar para notificaciones (folios N°358 a 362 del expediente principal).

·         El 16 de noviembre del 2004, el órgano director del procedimiento levanta Acta de Audiencia en la que hace constar que el señor XXX, no se hizo presente en el Departamento de Procedimientos Administrativos Especiales de la Dirección Jurídica, lo anterior pese a estar debidamente notificado (folio N° 363 del expediente principal).

·         Al ser las 10:20 horas del 10 de diciembre del 2004, el órgano director rinde el correspondiente informe final - remitido al actual señor Ministro de Obras Publicas y Transportes con oficio del 17 de diciembre del 2004 -, recomendando: “previo a declarar en esta vía administrativa, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta ... deberá remitirse el presente asunto para que la Procuraduría General de la República emita el criterio favorable .... ya que, dicho acto de reincorporación contiene vicios graves de los elementos esenciales de todo acto administrativo, siendo su ilegalidad manifiesta y patente ....... Declarar sin lugar las Excepciones de Falta de Derecho, la Genérica de Sine Actione Agit en sus dos acepciones, Falta de Causa y Falta de Legitimación Ad Causam Activa y Pasiva, Prescripción y Caducidad, por los motivos expuestos (folios N° 364 a 382 del expediente principal).

·         Mediante memorando DM-0021-2005 del 03 de enero del 2005 del Despacho del citado señor Ministro, se instruye a la jefe del Despacho para que realice el trámite correspondiente dentro del plazo de ley (folio N° 383 del expediente principal).

·          

II.- Violación al debido proceso y sus corolarios, especialmente del principio de intimación y el derecho a ser notificado.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido contundente en señalar que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, al permitirle a la Administración volver sobre sus propios actos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el tanto dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, todo lo cual debe ser constatado por la Procuraduría General de la República de previo a emitir el dictamen de rigor.

Tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos, el afectado tenga pleno conocimiento de cuál es el acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado -y que además conste fehacientemente en el respectivo expediente-, que se pretende anular de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos de 10 de diciembre del 2001).

Ahora bien, teniendo como parámetro lo expuesto, y una vez concluido el análisis exhaustivo del expediente administrativo en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, se patentizan una serie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, que impiden a este órgano rendir el dictamen favorable solicitado.

Con vista de los documentos que conforman el expediente principal y especialmente tanto el primero como el último auto de avocamiento materializados en las resoluciones de las 09:00 horas del 27 de febrero de 2003 y Nº  004-2004 de las 09:20 horas del 12 de octubre de 2004, se observa que en el ad-litem no se cumplió con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de XXX, es claro que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados correctamente por parte del Órgano Director; véase que incluso en el primero se habla de procedimiento administrativo de lesividad y en el segundo ni siquiera se identifica el acto por anular; imprecisión que obviamente se reproduce también en aspectos medulares como la falta de indicación expresa del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas que éste podría acarrear, en caso de anularse aquél acto indeterminado (incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la LGAP). Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.

Véase además que en los autos de traslado de cargos tampoco se hizo la debida  indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolvería, de aquél ante el cual debían interponerse y del plazo para interponerlos; vicio que a nuestro juicio es grave, pues en el contexto expuesto ello produce una seria limitación al ejercicio de la defensa efectiva, porque al no conocer adecuadamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo seguido en su contra, su impugnación se dificultó notablemente, no sólo porque no sabía qué argumentos rebatir, sino además porque no se le indicó ante cuál órgano podía recurrir contra aquél acto; tal y como lo estipula el artículo 245 de la Ley General de la Administración Pública (Véase al respecto las resoluciones Nºs 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, 05850-98 de las 17:12 horas del 12 de agosto de 1998, 2000-02008 de las 09:47 horas del 3 de marzo de 2000, Sala Constitucional). Según lo ha dispuesto la Sala Constitucional, tales requisitos del acto de notificación son los que aseguran a los administrados la posibilidad de comprender el fundamento de los actos dictados por la autoridades públicas y, si lo estiman procedente, ejercer su derecho a rebatirlos (Resolución Nº 04553-98 de las 13:09 horas del 26 de junio de 1998).

Todo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994, N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N° 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

Según lo expuesto, es evidente que nuestro ordenamiento jurídico establece una amplia gama de garantías y principios procesales de carácter fundamental, de aplicación plena e indefectible no sólo en el ámbito jurisdiccional, sino también en todo procedimiento administrativo; de forma tal que su inobservancia ocasiona nulidad absoluta de todo lo actuado, especialmente cuando aquellas omisiones o transgresiones coloquen al administrado en una posición de completa indefensión. Recuérdese que la Ley General de la Administración Pública establece que el procedimiento administrativo tiene como objeto asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la Administración con total respeto a los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado (art. 214.1). Por consiguiente, el procedimiento administrativo busca garantizar, de manera efectiva, el derecho de defensa del administrado, del cual derivan una serie de garantías formales, entre ellas: lo que podríamos denominar “Derecho a ser notificado”.

En lo que interesa, tenemos que de la conjunción armónica de los artículos 239 y 334  de la Ley General de repetida cita, se desprende aquél derecho a ser notificado. El primero dispone: “Todo acto de procedimiento que afecte derechos o intereses de las partes o de un tercero, deberá ser debidamente comunicado al afectado, de conformidad con esta Ley". Mientras que el segundo establece: “Es requisito de eficacia del acto administrativo su debida comunicación al administrado, para que sea oponible a éste”.

Según explica la doctrina, el derecho a ser notificado “no sólo es válido respecto de la publicación y notificación de los actos administrativos producto del procedimiento, sino de los actos de procedimiento que la Administración adopte en el transcurso del mismo” (BREWER CARIAS, Allan R. “Principios del Procedimiento Administrativo”, Editorial Civitas, pág. 174). Como es obvio, este derecho preside esencialmente el inicio de todo procedimiento administrativo, pues la autoridad competente debe notificar a los administrados cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos pudieran resultar directamente afectados, lesionados o satisfechos, en virtud de acto final (art. 275 Ibídem). Pero por supuesto que igualmente debe notificarse todo acto de procedimiento, como emplazamientos, citaciones, vistas o traslados, y, obviamente, el acto final. Se trata con ello de cumplir con la exigencia que tiende a evitar sorprender injustamente al administrado, y permitirle que defienda ampliamente sus derechos e intereses (C-263-2001 de 1º de octubre de 2001).

Tenemos entonces que, en el marco de las garantías formales  actos del procedimiento, porque la notificación constituye una condición jurídica necesaria no sólo para la eficacia del acto, sino también para su posterior impugnación (arts. 334, 345 y 346 Ibídem).

Como lo afirma DROMI: “La forma escrita es el modo regular y ordinario como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa y del interesado en el procedimiento administrativo” (DROMI, Roberto. “El Procedimiento Administrativo”, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 129) y  la oralidad es un significativo complemento. Por ello, durante el curso del procedimiento, es deber de la Administración conformar un expediente administrativo de todas las actuaciones sucesivas que se presenten; como tal, el expediente es una pieza indispensable que además de guardar un orden riguroso de presentación (art. 292 Ibídem), debe plasmar con la debida precisión los actos de procedimiento adoptados en el transcurso del mismo, incluidas las actas de notificación respectivas, debidamente diligenciadas.

Lo normal es que en el caso específico de la notificación, el empleado designado al efecto lleve por duplicado una cédula en la que esté transcrita la resolución que deba notificarse. Deberá fechar y firmar la copia, entregándola a la persona a la cual deba notificar. En el original de la cédula de notificación, destinado a ser agregado al expediente, se dejará constancia del día, hora y lugar de la entrega, requiriendo la firma del notificado o de la persona que recibiera la cédula, o dejando la constancia de que se negó a firmar o de que no fue hallado (C-263-2001 op. cit.).

Pese a todo lo expuesto, y según fuera reseñado en el aparte I de este pronunciamiento (Antecedentes), debemos acusar que no todos los actos o resoluciones emitidas por el órgano director le fueron debidamente notificados al interesado,  o al menos no existe constancia escrita de ello. En ese sentido, es de interés destacar el acto materializado en el oficio N° 20044320 del 08 de noviembre del 2004(folio 357), por medio del cual el órgano director modificó el lugar en el cual se levaría a cabo la comparecencia de ley, y del cual no existe constancia alguna de haber sido previa y debidamente comunicado al señor XXX, quién no se apersonó a la comparecencia. Independientemente de lo afirmado en el acta visible a folio 363 del expediente principal, lo cierto es que el cambio de la sede del órgano director para celebrar la comparecencia, no fue debidamente comunicado, y no existe constancia formal de ello en el expediente.  Y sin duda esta omisión, sumada a los otros vicios acusados, produjeron una seria limitación al ejercicio de la defensa efectiva del administrado.

III.- Consideraciones finales:

            Para terminar, debemos señalar que la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente N° 01-003974-0007-CO, interpuesta en contra del artículo 586, inciso b) del Código de Trabajo, fue recientemente declarada sin lugar -esto en sesión del pasado 8 de junio, voto Nº 2005-07180-; por lo que en la actualidad no existe impedimento alguno de dictar resolución final en este asunto, pero insistimos en que ello no será posible si no hasta que de previo se practiquen las diligencias necesarias para orientar el curso normal del procedimiento administrativo, y previo dictamen favorable nuestro que así lo avale.

Conclusión:

            De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo resulta absolutamente nulo.

            En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio, a efecto de que dentro del plazo de caducidad previsto en el ordenamiento jurídico (artículo 173 párrafo 5° LGAP) -que por demás vence el 16 de diciembre del presente año-, se enderecen los procedimientos correspondientes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                    

PROCURADOR                                                      

LGBH/gvv