OJ-068-2005

1° de junio del 2005

Licenciada

Rocío Barrientos Solano

Jefa de Área

Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno

y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su carta del 12 de mayo del 2005, a través de la cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Creación de la Corporación de Desarrollo Integral Sostenible de Guanacaste (CORDEIGUA)”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 14.891.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el diputado.

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.

Según se indica en la exposición de motivos y así se desprende de su articulado, esta iniciativa de ley crea a CORDEIGUA como un ente de derecho público, con autonomía administrativa y funcional, que promueve y coordina el desarrollo integral sostenible de la provincia de Guanacaste. Su domicilio estaría en la ciudad de Liberia y podría establecer agencias y sucursales dentro y fuera de la provincia cuando así convenga al cumplimiento de sus fines (artículo 1).

Más concretamente, dentro de sus fines estaría promover actividad empresarial de servicio público; apoyar la investigación y experimentación de los recursos naturales y su explotación racional; incentivar el desarrollo comunal y asociativo; y, coordinar esfuerzos con instituciones del sector público, empresa privada y la comunidad organizada, en función de los planes, programas, proyectos y acciones de desarrollo integral sostenible, concordantes con el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan de Desarrollo Específico de la Provincia de Guanacaste (artículo 3).

Desde el punto de vista orgánico, la dirección, administración y vigilancia de la Corporación estaría a cargo de los siguientes órganos:

a)         Asamblea General.

b)        Junta Directiva.

c)         Dirección Ejecutiva.

d)        Auditoria.

e)         Comisiones cantonales o zonales.

f)          Comité consultivo.

Por último, entre las fuentes de financiamiento tendría, entre otras, las siguientes:

a)         Un 0.5% sobre el producto de venta de cada KW de energía eléctrica producida o trasmitida en la Provincia de Guanacaste.

b)        Diez colones, incrementables anualmente con la autorización de la ARESEP, sobre cada metro cúbico de agua que genere ingresos de toda explotación productiva privada que use el recurso hídrico de la Provincia.

c)         Un 10% del equivalente al impuesto del tres por ciento sobre el hospedaje, recaudado anualmente por el Instituto Costarricense de Turismo, generados por los establecimientos ubicados en la provincia de Guanacaste.

d)        Dos dólares moneda de los Estados Unidos de América producto del pago de impuesto de salida, por cada pasajero que abandone el territorio nacional por el Aeropuerto Daniel Oduber Quirós.

e)         El 50% del pago del impuesto sobre la renta de toda actividad empresarial que se desarrolle o esté radicada en la Provincia.

f)          Cobro de un tasa “peaje”, incrementable, sobre el paso por el puente del río Tempisque para todo tipo de vehículos.

g)         Cobro de una contribución especial de diez dólares de los Estados Unidos de América semestrales sobre cada embarcación que utilice servicio de marina en las costas guanacastecas (artículo 28).

II.-       SOBRE EL FONDO.

El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad, por consiguiente su aprobación o no es un asunto de política legislativa. En lo referente a la técnica legislativa debemos llamar la atención sobre tres aspectos. El primero, en el artículo 13 se habla de simple mayoría, cuando lo más recomendable es hablar de mayoría absoluta de los miembros asistentes, tal y como lo indica el numeral 54, inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública.

En segundo lugar, en el artículo 15 se remite a una Ley ya derogada: la n.° 6872, cuando lo correcto es hablar de la Ley n.° 8422 de 6 de octubre de 2004, “Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública”. Ergo, resulta impropio incluir dentro del numeral 15 una ley que ya está derogada.

En tercer término, en el inciso d) del artículo 16 se habla de auto de procesamiento o prisión, aun preventiva, terminología que era acorde con el anterior Código de Procedimientos Penales; empero, de acuerdo con el vigente, los conceptos deben ser auto de prisión preventiva o auto de apertura a juicio.

Por último, un comentario final sobre el deber de coordinar que tendría que realizar CORDEIGUA con las municipalidades que integran la provincia de Guanacaste. Sobre el particular, en el dictamen C-070-2004 de 26 de febrero del 2004, indicamos lo siguiente:

“(…) En primer término, debemos agregar que la Procuraduría General de la República no desconoce la actividad de coordinación que le impone el ordenamiento jurídico a los órganos y entes públicos. Esta potestad y actividad está reconocida en nuestra Ley General de la Administración Pública, entre otros, en los numerales 26, 27 y 28. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha desarrollado el concepto, aunque referido al ámbito municipal, al indicar, en el voto n.° 5445-99, lo siguiente:

‘Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de ‘coordinación’ entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones  de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible ‘concierto’ interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa’ del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).

La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas.’

También la Sala Constitucional ha extendido el deber de coordinación al ámbito ambiental, al establecer dentro de los parámetros constitucionales para el uso y disposición del ambiente, la regla de la coordinación entre las diversas dependencias públicas a fin de garantizar su protección (véase el voto n.° 6322-2003)

Ahora bien, no sólo en el supuesto de las competencias concurrentes es necesaria la coordinación. También debe recurrirse a ella, cuando un problema desborda la competencia de un ente u órgano público y, consecuentemente, afecta la competencia de otros, de forma tal que, la única forma de resolverlo eficazmente es aunando esfuerzo y recursos de todos los entes y órganos que se ven afectados; verbigracia: el flagelo de la prostitución infantil no puede resolverse sin el concurso del Ministerio de Seguridad Pública, el Instituto Costarricense de Turismo, el Patronato Nacional de la Infancia, la Dirección General de Migración, etc.  En otras ocasiones, se debe recurrir a la coordinación, con el propósito de hacer un uso eficiente de los recursos, donde el principio de escasez (los recursos son escasos y las necesidades ilimitadas) adquiere mayor dramatismo cuando se trata de sociedades en vía de desarrollo. Eventualmente, también se debe coordinar, cuando un ente u órgano público planea intervenir en una actividad o función, la cual, lógicamente, está dentro de la esfera de su competencia, pero, dado los cambios que está produciendo la revolución tecnocientífica en el entorno social, es indispensable participar a otras entes y órganos que han sido forzados, por el desarrollo de los acontecimientos, a incursionar en actividades novedosas. En fin, podríamos seguir dado supuestos en los cuales se impone la necesidad de coordinar; empero, nuestra pretensión es más modesta: simplemente el señalar de que estamos conscientes de la necesidad que tiene la Administración Pública de recurrir a esta importante actividad en una sociedad cada vez más compleja e interrelacionada”.

III.-     CONCLUSIÓN.

El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad, por consiguiente su aprobación o no es un asunto de política legislativa. Para garantizar la correcta aplicación de la ley, se deben corregir los problemas de técnica legislativa que presenta la iniciativa.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. PROCURADOR CONSTITUCIONAL