C-111-2005

15 de marzo de 2005.

MSc.

Percy Rodríguez A.

Alcalde Municipalidad de Tibás.

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, nos permitimos dar respuesta a su oficio número DA - E - 1685 - 2004 del 28 de octubre del 2004, por medio del cual nos consulta: ¿cuál es el proceso que debe seguir el concejo municipal o regidores para solicitar información o documentación a dependencias municipales y qué papel juega en ello el Alcalde ?.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal, materializada en el oficio LI.474-2004 del 03 de noviembre del 2004, según la cual: con base en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, cualquier ciudadano puede tener acceso a los departamentos administrativos en pos de información de interés público. Si aunado a ello resulta que el ciudadano es un Regidor de la Municipalidad, con facultades y deberes definidos en el Código Municipal; carece de sentido exigirle la presentación de un acuerdo del Concejo que autorice el requerimiento de información. Aunado a ello se indica que con base en el Voto de la Sala Constitucional N° 2003 - 07401, el Alcalde puede fijar las reglas operativas de atención al usuario y tramitación de consultas de los Regidores, en la medida que se trate de un aspecto netamente administrativo y se respeten los derechos constitucionales de petición y acceso a la información, no impidiendo irracionalmente el ejercicio de la función de gobierno propia de los Regidores en su condición de integrantes del Concejo Municipal.

Adicionalmente, en el oficio que sustenta la consulta se afirma que el criterio reiterado del IFAN con base en pronunciamientos de la Procuraduría General de la República es que:

“Como regla general, cualquier tipo de informe o documentación solicitada por el Concejo o por los regidores, debe ser canalizada a través del Alcalde Municipal, para que éste asigne a los funcionarios competentes la elaboración o suministro de lo requerido. Un acuerdo que obligue a las dependencias municipales a brindar directamente a los regidores la información que éstos les soliciten, es ilegal y estaría sujeto a veto, ya que no existe en este caso un interés directo o personal del Alcalde, sino más bien un interés como funcionario: Así P.G.R. 13-75. Esa no sería otra cosa que una intervención de los regidores en asuntos o funciones que competen al Alcalde. En P.G.R. 15-75 del 24 de abril de 1975 se responde caso en que el Ejecutivo hoy Alcalde prohibió dar información sobre documentos municipales y se dijo: “que se debe brindar acceso, pero puede ser a través del Ejecutivo (Hoy Alcalde), no de jefes de sección.” Comentarios de la Dirección Jurídica al Código Municipal, I ed.2002.” 

            De previo a referirnos sobre lo consultado, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio técnico-jurídico solicitado, todo justificado en razones de fuerza mayor.

I.- Acceso a los departamentos públicos con propósitos de información.

El artículo 30 de la Constitución Política garantiza el derecho de toda persona, a tener acceso a las oficinas públicas, ya sea personalmente o por medio de solicitud escrita, para obtener información sobre asuntos de interés público, siempre que no se trate de un secreto de Estado o de información suministrada a la Administración por particulares, cuya confidencialidad se encuentre constitucional o legalmente protegida. Por otra parte, el derecho establecido en el artículo 27 de la Constitución Política hace referencia a la facultad que posee todo ciudadano para dirigirse a cualquier funcionario público o entidad oficial, con el fin de exponer un asunto de su interés o formular una petición, libertad que se ve complementada con el derecho a obtener justicia administrativa pronta y cumplida.  Este principio de acceso a la información administrativa que conjuga los derechos mencionados (Al respecto véase la resolución Nº 2004-9234 de las 15:42 horas del 25 de agosto de 2004, Sala Constitucional), ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional -y también por la administrativa-, en los términos que a continuación se enuncian:

“III.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público -entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación -publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.

IV.- EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta,  control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública. Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados -bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.

V.- TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra -fuera- y (b) ad intra -dentro- de un procedimiento administrativo.  El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada -uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico -uti singuli-. Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la  Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo. Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto constitucional. La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos -sujetos pasivos- que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal).

VI.- SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA.   El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna  lo es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas. Independientemente de lo anterior, el texto constitucional  prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el ejercicio de su control político.  Debe advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106,  y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc.. En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos”, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central -Estado o ente público mayor- como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios -la mayoría de las instituciones autónomas-, territorial -municipalidades- y corporativa -colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización colectivas  del derecho privado a través de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés público. Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos, ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en sujetos pasivos cuando manejan o poseen información -documentos- de un claro interés público.      

VII.- OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA.  El texto constitucional en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los “departamentos administrativos”, siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental -expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático -bases de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc..

VIII.- LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho  es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacional y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos”). El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado -artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil -artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva.  En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público. 2) El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se trata  de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o  judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas” (Resolución Nº 2004-1569 de las 12:39 horas del 13 de febrero de 2004. En sentido similar, las Nºs 02120-2003 de las 13:30 horas del 14 de marzo de 2003, 2004-3386 de las 15:52 horas del 31 de marzo de 2004, 2004-3500 de las 09:28 horas del 2 de abril de 2004, 2004-5693 de las 15:36 horas del 26 de mayo de 2004).

            Como será de su estimable conocimiento, por medio de la resolución Nº 2003-7401 de las 15:39 horas del 22 de julio de 2003, la propia Sala Constitucional ha sido conteste y clara en señalar, en el caso concreto de la Municipalidad de Tibás, la forma en que el Concejo Municipal -como órgano colegiado-, sus integrantes -los regidores- y el Alcalde municipal, deben interactuar por medio de relaciones estrechas de cooperación y colaboración institucional, en aras de que cada órgano pueda cumplir eficientemente su labor, sin menoscabo de las atribuciones específicas del otro. Y siendo que al Concejo le corresponde, de manera preeminente, la labor de gobierno, y entre otras funciones, fija la política y prioridades de desarrollo comunal y organiza mediante reglamento la prestación de los servicios municipales, dichas tareas requieren -afirmó la Sala- de un acercamiento particular de los regidores con los diversos departamentos administrativos, lo que con toda seguridad no puede ser solventado con la mera intermediación del secretario del Concejo Municipal ni del propio alcalde. Inclusive, en dicha resolución se indicó, de manera expresa, que tal acercamiento implica el ejercicio de las facultades de consultar e inquirir información directamente, lo que resulta relevante para el establecimiento de las directrices del gobierno municipal e incluso para someter a discusión en el Concejo asuntos de interés comunal o alguna problemática en la administración, sin que de esta forma pueda interpretarse que se desconozca la jerarquía administrativa del alcalde. Y por supuesto, éste último no puede, a la luz de las consideraciones expuestas, impedirle a los regidores -individualmente considerados- o al Concejo -pluralmente considerado- el acceso a los departamentos municipales con propósitos de información.

            Para mayor comprensión de lo expuesto, estimamos conveniente transcribir, en lo conducente, la sentencia de comentario:

“(...) II. Sobre el fondo.- El artículo 169 de la Constitución Política establece que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y por un funcionario ejecutivo que designará la ley. En este sentido, el artículo 12 del Código Municipal determina que el gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo, e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular. Por otra parte, un principio esencial que informa el sistema democrático costarricense es la separación de poderes, cobijada en el artículo 9 de la Constitución Política, que tiene como propósito fundamental evitar la concentración del poder y ejercer los frenos y contrapesos entre los órganos fundamentales del Estado. De este principio se deriva una idea esencial, que constituye un derrotero en toda sociedad democrática, y consiste en el hecho de que, en la organización del poder, la distribución de éste es la regla. Por un efecto de irradiación, esta idea afecta a todo el sistema costarricense y, dentro de éste, a la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, las municipalidades incluidas. La interpretación sistemática de los artículos 9 y 169 constitucionales lleva a concluir que en la administración de los intereses municipales, confluye una tarea de gobierno propiamente y otra de administración, las cuales tienen campos de competencia particulares, cuya protección resulta constitucionalmente relevante. En este sentido, la actividad de gobierno es una función característica del Concejo, quien tiene la atribución de fijar las políticas y prioridades del desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde para el período por el cual fue electo, mientras a este último le corresponde en lo esencial ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículos 13 inciso a- y 17 inciso a- del Código Municipal). En virtud de lo expuesto, resulta susceptible del control de constitucionalidad cualquier actuación de un regidor o de un alcalde que transgreda el ámbito funcional del otro. Por ello, en la sentencia número 621-92 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del cuatro de marzo de mil novecientos noventa y dos, la Sala señaló:

“Igual resulta ilegítima la conducta del presidente municipal, quien carece de las funciones de control que ejerció. Como funcionario de elección popular, integrante del órgano deliberativo llamado Concejo, sus funciones se limitan al ejercicio de las potestades de gobierno, cuanto este órgano, legalmente convocado, funciona en sesión conforme al Código Municipal. Fuera del Concejo Municipal, los regidores son simples munícipes, igual que todos los demás vecinos del Cantón, sobre los que no tienen poder alguno, ni administrativo, ni de policía. Por ello, resulta irregular lo actuado por el entonces Presidente Municipal, exclusivamente, como consta en el expediente para favorecer a un amigo suyo. En efecto, el Concejo Municipal y sus integrantes en particular, no pueden intervenir en representación legal externa de la municipalidad, ni por vía concreta, como si fuera un cuerpo ejecutivo, ni invadir las funciones de administración que le competen al Ejecutivo Municipal, porque todo acto concreto de representación, de aplicación y ejecución de las leyes, reglamentos y órdenes internas de la Municipalidad, es materia de competencia exclusiva del Ejecutivo Municipal.-“

Lo expuesto lleva a concluir que, en principio, corresponde al alcalde fijar las reglas operativas de atención al usuario y tramitación de consultas de los regidores, en la medida que se trata de un aspecto netamente administrativo, siempre y cuando tales disposiciones no vulneren los derechos constitucionales de petición y acceso a la información, contemplados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, y, además, no impidan o dificulten de manera irrazonable el ejercicio de la función de gobierno de los regidores, la cual les es atribuida en tanto integrantes del Concejo Municipal. Ahora bien, el moderno entendimiento de la distribución de poder en una administración implica, antes que la fijación rígida e inflexible de ciertas competencias, la determinación de que los diversos centros de poder cooperen entre sí en la optimización y desarrollo del mejor servicio público posible a favor del administrado, de manera tal que, sin que se vulnere el contenido esencial del área específica atinente a cada instancia decisoria, entre los órganos de poder exista una actuación de cooperación y mutuo auxilio, para que así cada uno de ellos pueda cumplir eficaz y efectivamente los deberes que le son propios, sin que esto venga a afectar negativamente el contenido esencial de las funciones de los demás órganos decisorios. En resumen, se trata de que en el ejercicio de las competencias propias del Concejo Municipal y del Alcalde, ambas instancias cooperen mutuamente para que cada una pueda cumplir eficientemente su labor, sin menoscabo de las atribuciones específicas de cada quien. Con base en lo expuesto, el control de constitucionalidad sobre la directriz impuesta por el recurrido debe estudiar, por un lado, si afecta el derecho de petición y acceso a la información del quejoso y, por otro lado, si resulta razonable en relación con el ejercicio de las funciones del accionante como regidor, habida cuenta del deber de cooperación supracitado. En lo relativo al primer aspecto, en la medida que la instrucción cuestionada se interprete en el sentido de que la prohibición de acceso se refiere únicamente a las áreas internas del edificio municipal, no a las de atención al público, y que de ninguna manera elude el deber de los funcionarios municipales de responder toda gestión o solicitud de información del regidor recurrente, no vulnera tal disposición ni el derecho de petición ni el de información. En lo tocante al segundo punto, el examen de constitucionalidad entraña el análisis de los cuatro componentes del principio de razonabilidad: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto impugnado, al menos no debe estar legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar un propósito determinado, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica del administrado. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no puede de ninguna forma vulnerar el contenido esencial de un derecho constitucional, pues soportar una situación así, constitucionalmente le resulta inexigible a un sujeto. El examen de razonabilidad de los elementos supracitados es gradual, de manera tal que la falta de cumplimiento de alguno de ellos es motivo suficiente para juzgar una medida como irrazonable. Al respecto, los requisitos relacionados con la legitimidad y la idoneidad no resultan infringidos a través de lo dispuesto por el alcalde. En efecto, la medida fue tomada en ejercicio de las potestades legales de ese funcionario y resulta idónea para el fin propuesto, el cual consiste en eliminar todo tipo de distracción indebida a los funcionarios municipales por alguna consulta directa de los regidores durante la jornada laboral, erradicar toda posibilidad de que éstos utilicen las computadoras municipales y puedan alterar algún tipo de registro, o evitar que exista una intromisión indebida en asuntos administrativos, cuya decisión es competencia propia del alcalde. No obstante, el acto cuestionado no logra superar el examen de necesidad. En efecto, la Sala estima que el accionado tiene a su disposición otros medios para lograr los mismos propósitos perseguidos en el oficio número 0319-2003, por medio de los cuales, sin embargo, se afectarían menos los derechos del recurrente, en su condición de regidor. Como se afirmó anteriormente, al Concejo Municipal le corresponde la labor de gobierno y, entre otras funciones, fija la política y prioridades de desarrollo comunal y organiza mediante reglamento la prestación de los servicios municipales. Estas tareas, al igual que otras contempladas en el código municipal, requieren de un acercamiento particular de los regidores con los diversos departamentos administrativos, lo que con toda seguridad no puede ser solventado con la mera intermediación del secretario del Concejo Municipal ni del propio alcalde. Tal acercamiento implica el ejercicio de las facultades de consultar e inquirir información directamente, lo que resulta relevante para el establecimiento de las directrices del gobierno municipal e incluso para someter a discusión en el Concejo asuntos de interés comunal o alguna problemática en la administración, sin que de esta forma pueda interpretarse que se desconozca la jerarquía administrativa del alcalde. Lo expuesto no obsta para reconocer que, eventualmente, en la práctica algún regidor podría abusar de tales atribuciones, lo que incluso distorsionaría el normal funcionamiento de la administración. Sin embargo, la Sala estima que el recurrido tiene a su disposición una amplia gama de medidas, a través de las cuales no se restringiría de manera absoluta el acceso de los regidores a las oficinas internas de la municipalidad, ni tampoco se entorpecería la labor cotidiana de los empleados municipales. Tan solo a manera de ejemplo, el alcalde accionado podría fijar un horario de atención a las consultas de los regidores, reglamentar el uso del equipo informático para que se ocupe estrictamente en asuntos municipales, o bien, clarificarle al personal municipal las distintas atribuciones suyas y las de los regidores, de manera tal que quede absolutamente clara la dependencia jerárquica administrativa. Una providencia de esta índole tendría la ventaja, además, de que resultaría acorde con los requerimientos de cooperación y mutuo auxilio que deben existir entre los órganos decisorios, lo que en lugar de transgredir la división de funciones estatuida en las leyes y la Constitución, fomentaría la coordinación interna en la conducción de la gestión municipal.” (Resolución Nº 2003-7401, op. cit.).

            Pese a lo anteriormente expuesto, y con base en los criterios externados en pronunciamientos ancestrales de este Órgano Superior Consultivo, cuyo contenido y vigencia se encuentran jurídica y normativamente superados, ahora se pretende que sólo a través del Alcalde -como administrador general y jefe de las dependencias municipales- se soliciten y se den los datos o informes que el Concejo Municipal o los regidores requieran de las dependencias u oficinas municipales. No obstante, dicha posibilidad se encuentra jurídicamente vedada, pues la Sala Constitucional la consideró como un entrabamiento burocrático innecesario, que de manera irrazonable limita el legítimo ejercicio de un derecho constitucional: el de Acceso a los departamentos públicos con propósitos de información.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, indicó lo siguiente:

“(...) No obstante, el contenido de la respuesta comunicada sí vulnera el derecho a la información, cobijado en el artículo 30 de la Constitución Política. En primer lugar, se debe advertir al recurrido que el mencionado criterio de la Procuraduría General de la República es particularmente viejo, pues data de hace diecinueve años, mucho antes que la Ley de la Jurisdicción Constitucional estuviese vigente y que la Sala Constitucional fuese creada. En consecuencia, durante esa época, no contaba el país con el apoyo de una jurisprudencia especializada en lo constitucional, la que sin duda a perfilado con mayor precisión la dogmática jurídica en torno al derecho a la información, según se refiere en el considerando II de esta sentencia. En lo que concierne a este caso específicamente, todo ciudadano tiene el derecho a acceder a los diversos departamentos administrativos a fin de examinar cualquier información de interés público, sin que para ello resulte necesario que deba acudir primero al superior jerarca administrativo de una institución, pues ello implicaría un entrabamiento burocrático innecesario, que de manera irrazonable limita el legítimo ejercicio de un derecho constitucional. Si la Administración desea establecer un mejor control de la información pública que resguarda y para ello debe regular su préstamo, tiene que idear formas tales de cumplir semejante objetivo que no vengan a significar obstáculos innecesarios al derecho de acceso a la información pública de los administrados.” (Resolución Nº 2004-6187 de las 10:26 horas del 4 de junio de 2004).

            Recientemente, en lo que atañe al acceso a la información que consta en los departamentos o unidades que conforman la organización municipal, la Sala Constitucional ha insistido en que la misma debe ser brindada a quien la solicita sin ninguna condición, requisito o previo estudio, siempre y cuando, no comprenda información confidencial -de interés privado- de alguna parte interesada que se haya visto obligada, por el propio ordenamiento jurídico, a suministrársela al ente público para obtener un permiso, una autorización, una concesión o cualquier otra situación ventajosa o, simplemente para remover un obstáculo previo para ejercer una actividad. En estos casos -indica la Sala- la propia administración municipal, a través de un rápido examen de su contenido debe deslindar entre una y otra y brindarle acceso a la que tenga interés público (Resolución Nº 2004-1569 de las 12:39 horas del 13 de febrero de 2004).

Para esta Procuraduría General resulta claro que cualquier munícipe o vecino del cantón o incluso cualquier ciudadano no residente en éste, puede solicitar acceso a la información que consta en los departamentos o unidades que conforman la organización municipal, y que cualquier obstáculo o requisito previo atentaría flagrantemente contra la transparencia y la publicidad administrativas que debe observar todo ente público.

En consecuencia, para el efectivo ejercicio de este derecho, no se requiere que el interesado (Regidor, Concejo Municipal, ciudadano u órgano de la administración) acuda primero al superior jerarca (Alcalde), dado que ello configuraría un entrabamiento burocrático innecesario y en suma, una limitación irrazonable a aquél, de ahí que el proceso a seguir consista en requerir por escrito la información pública que necesita ante el órgano competente para brindarla.

Para el caso de que el Alcalde estime prudente establecer un mejor control en el suministro de la información de interés público que resguarda, debe tener en cuenta que las medidas a implementar no pueden constituirse en obstáculos innecesarios, desproporcionados ni desprovistos de la requerida idoneidad para alcanzar el fin que se persigue -irrazonables-. En tal sentido, y a manera de ejemplo, pueden tomarse en cuenta las medidas sugeridas en la resolución N° 2003-7401, por la Sala Constitucional: como establecer un horario de atención de las consultas de los Regidores, reglamentar el uso del equipo informático para que se ocupe estrictamente de asuntos del municipio, incluso clarificarle al personal municipal las distintas atribuciones suyas y la de los Regidores; todas las cuales resultan acordes con los requerimientos de cooperación y mutuo auxilio que debe existir entre el Alcalde, el Concejo Municipal y los Regidores como tales, amén de que fomentan la coordinación interna.

Esta Procuraduría General no puede establecer un procedimiento determinado para resolver el fondo del problema planteado, y menos en los términos de nuestra actividad consultiva, y por ende, vinculante; porque de acceder a pronunciarnos sobre casos como el presente, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y esto más que llevarnos a sustituir indirectamente a la Administración activa, en el caso específico, podría implicar una flagrante violación de la “autonomía municipal”, constitucionalmente reconocida.

CONCLUSION:

Será entonces la propia administración consultante la que determine con base en todo lo expuesto, el procedimiento que deberá seguirse por parte del Concejo Municipal o los regidores para solicitar información o documentación a las diversas dependencias municipales.

En todo caso, cualquier medida que se implemente al respecto podrá ser sometida, a instancia de parte interesada, al examen de legalidad o de constitucionalidad, en la respectiva jurisdicción especializada.

En los términos expuestos, téngase por reconsiderados de oficio los criterios emitidos en los pronunciamientos P.G.R. 13-75 de 18 de abril de 1975 y P.G.R. 15-75 de 24 de abril del mismo año.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

C.c: Concejo Municipal de Tibás.

LGBH/gvv

            Pronunciamientos C-221-95 del 10 de octubre de 1995, C-018-1999 de 26 de enero de 1999, O.J.- 100 - 2001 del 19 de julio del 2001, , C-335-2003 del 28 de octubre del 2003, O.J. 229-2003 del 12 de noviembre del 2003, C-090-2004 del 15 de marzo del 2004.

            Nºs 13-75 y 15-75 del 24 de abril de 1975