14 de enero del 2005

C-012-2005

 

 

Señor

Ing. Orlando González Villalobos

Director Ejecutivo

Oficina Nacional de Semillas

S. O.

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio ONS 280-04 D.A.E. del 4 de agosto del 2004, recibido el 9 de agosto, en el que solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el carácter confidencial o no de la información que consta en el registro de importaciones y exportaciones de semilla, establecido con base en el inciso f) del artículo 15 de la Ley de la Oficina Nacional de Semillas, Ley N.° 6289 del 4 de diciembre de 1978.

 

            Al respecto indica que la referida información se mantiene en una base de datos, la cual ha sido considerada de carácter público, por lo que se ha mantenido a disposición del interesado, sean empresarios, miembros de cada sector, estudiantes o usuarios en general.  No obstante lo anterior, actualmente existe la duda de si alguna de la referida información es o no confidencial,  por lo que se solicita el criterio específico sobre el carácter de la siguiente información:

 

            “Por cultivo en un determinada lapso:

-         Si se trata de importaciones o exportaciones.

-         Número de cada registro.

-         Fecha de cada registro.

-         Peso en kilos.

-         Número de unidades.

-         Valor FOB en dólares de cada operación.

-         Destinatario o Proveedor (Nombre de la empresa fuera del país).

-         Variedad de cada especie.

-         Nombre científico.

-         Uso que se va a destinar del material.

-         Importador o Exportador (Nacional).

-         País de destino u origen”.

Adjunta Ud. el dictamen legal del 10 de marzo del 2004, suscrito por la Licda. Rosario Salazar Delgado, en el que se concluye que la información de carácter privado se encuentra protegida por el artículo 24 de la Constitución Política, razón por la cual no puede ser otorgada legítimamente a terceros.

 

Para responder al asunto planteado nos referiremos, de previo, al derecho a la intimidad y al derecho de acceso a la información de interés público.

 

A.-       LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA INTIMIDAD

 

            El derecho a la intimidad forma parte del rango de derechos fundamentales inherentes a la persona humana.  Se trata, en este sentido, de uno de los presupuestos básicos para el pleno desarrollo de la personalidad que surge de la dignidad propia del ser humano, y cuyo reconocimiento ha sido plasmado en los diversos instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, así como en las constituciones políticas de un número significativo de naciones.

 

            En nuestro ordenamiento jurídico, el artículo 24 de la Carta Fundamental consagra de forma clara y específica el derecho a la intimidad.  Pero, además, la jurisprudencia constitucional ha sido prolífera en torno a la protección del referido derecho.  La Constitución dispone al efecto:

 

“ARTÍCULO 24.- Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación. (Así reformado por ley No.7607 de 29 de mayo de 1996)”.

 

La Sala Constitucional ha definido el derecho a la intimidad como “…el derecho del individuo a tener un sector personal una esfera privada de su vida, inaccesible al público salvo expresa voluntad del interesado” (consulta legislativa N.° 678-91 de las 14:16 horas del 27 de marzo de 1991).  Al tratarse de un derecho fundamental, su régimen se reserva a la ley, de modo tal que únicamente por razones de orden público, protección de la moral y de terceros, el legislador se encuentra autorizado para regular su ejercicio (artículo 28 de la Constitución Política).  Regulación que, en todo caso, debe ajustarse a los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

 

En el derecho internacional, la intimidad o privacidad de las personas también ha sido ampliamente protegida.  La Declaración Universal de Derechos Humanos dispone que “(nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o su reputación.  Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques” (artículo 12).  Por su parte, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre consagran la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, como manifestaciones propias del derecho a la intimidad (artículos 9 y 10).

 

Ahora bien, la inviolabilidad de la información y de los documentos privados es una de las manifestaciones del derecho a la intimidad consagrada expresamente en el texto constitucional:  “Esta garantía protege la confidencialidad de los documentos e informaciones privadas, impide a los particulares el acceso a ellos y prohíbe a las instituciones y los privados su suministro a terceros” (Voto N.° 5376-94 de las 11:45 horas del 16 de setiembre de 1994).  Como ya lo ha señalado esta Procuraduría en anteriores ocasiones, para que pueda hablarse de que se está ante información privada “(…) es requisito indispensable que dicha información ataña directamente a la esfera de la persona, física o jurídica, ya sea porque concierna las actividades a que se dedica, su situación económica o financiera, sus lazos comerciales o en el caso de las personas físicas se refiera a sus lazos familiares, creencias u opiniones, sus preferencias sexuales, por ejemplo. Para que la persona pueda alegar el interés privado de la información debe existir un nexo entre la información de que se trata y la propia persona...” (Dictamen C-003-2003  del 14 de enero del 2003).

 

Debe entonces afirmarse que la información privada es, por naturaleza, confidencial.  Significa lo anterior que el fuero de protección constitucional “sigue” a la información.  En otras palabras, la privacidad de la información se encuentra resguardada en todo momento, aun y cuando haya sido suministrada a las autoridades públicas para fines específicos.  La información privada no se convierte en pública por haber sido suministrada a una Administración determinada. De esta forma, las administraciones públicas se encuentran imposibilitadas para suministrarle a terceros, ya sean personas públicas o privadas, la información privada que conste en sus archivos en razón de las competencias que le son propias.

 

B.-       EL ACCESO A LA INFORMACIÓN DE INTERÉS PÚBLICO

 

Las libertades fundamentales subsisten y coexisten dentro del marco de la convivencia humana.  En este sentido, y como se ha indicado en múltiples oportunidades, es necesario conciliar el ejercicio de las libertades fundamentales relacionadas entre sí. 

 

Así, el derecho al acceso a la información de interés público encuentra un límite en la información privada.  La Administración debe respetar la confidencialidad de la información privada, la cual es definida como aquella en la que no hay un interés público. 

 

El artículo 30 de la Constitución Política garantiza el acceso a las oficinas públicas “con propósitos de información sobre asuntos de interés público”.  De allí que la Administración se encuentra obligada a suministrarle a los administrados la documentación que le soliciten, siempre que la solicitud se realice por escrito, y que no se trate de secretos de Estado o de información suministrada por particulares, para gestiones específicas, cuya confidencialidad se encuentre resguardada constitucional o legalmente (Sala Constitucional, Voto N.° 09002-99 de las 8:57 del 29 de noviembre de 1999).

 

            Como bien lo ha señalado la Sala Constitucional, el derecho de acceso a la información de interés público encuentra su regulación en la Carta Fundamental, específicamente en el artículo 27 que consagra la libertad de petición, el artículo 30 que establece el derecho de acceso a las dependencias públicas para obtener información de “interés público”, y el artículo 24 que protege la confidencialidad de la información privada.  Al respecto se ha indicado:

 

“De la interpretación armónica de estas tres normas (artículos 24, 27 Y 30), se concluye, que aun cuando estén en poder del Estado, algunos documentos conservan su carácter de privados, en la medida en que el interesado los ha suministrado a una oficina pública con el fin de producir de la administración algún resultado definido como lo sería una solicitud de concesión; o por serle exigido para cumplir con la ley, como el caso de la información tributaria.  La información solicitada por la persona, debe asimismo ser de interés público, entendido como todo asunto relacionado con la marcha de la institución de que se trate, con las salvedades que se dirán. El interés público de la información guardada en una oficina del Estado, evidentemente tiene relación con la actividad ordinaria del ente que de esa actividad se trate, según las definiciones constitucional y legislativa que se haya hecho, y esto en relación con los aspectos propios de la función administrativa (…)".  (Voto N.° 5392-99 citado en el N.° 11931-2002 de las 14:49 horas del 2002).

 

Las limitaciones al derecho de acceso a la información que consta en las oficinas públicas han sido definidas por la jurisprudencia constitucional y administrativa.  Se trata, entonces, de un derecho que cede ante los siguientes supuestos:

 

·        “(si) se está en presencia de documentos e informes privados, garantizados por el principio de inviolabilidad de los documentos privados o en su caso, por el derecho a la intimidad, caso de las personas físicas, o del derecho al honor objetivo o prestigio, personas jurídicas (así, Sala Constitucional, resolución N° 1026-94 de 10:54 hrs. del 18 de febrero de 1994).

·         La prohibición de acceso comprende el suministro o divulgación de los datos contenidos en los documentos privados o bien, de los datos que constando en documentos públicos afecten el derecho a la intimidad. En relación con esa información, debe garantizarse que un tercero no pueda identificar a quién corresponde la información (…)

·         Para los efectos anteriores, por tercero se entiende cualquier persona pública o privada diferente de la Administración Pública extraña a aquélla en que consta la documentación privada o a la cual debe ser suministrada. Se exceptúan las excepciones expresamente establecidas en la Constitución o en la Ley emitida conforme lo dispuesto en el artículo 24 constitucional. Fuera de los supuestos legalmente establecidos, la comunicación de los documentos o información sólo procede con el consentimiento del derecho habiente.

·         La prohibición de dar a conocer a terceros documentos o comunicaciones privadas se impone incluso cuando constituyan el fundamento de actos administrativos.

·         En igual forma, la Administración debe abstenerse de suministrar información que resulte confidencial en razón del interés privado presente en ella.  La divulgación de esa información puede afectar los derechos de la persona concernida y concretamente, el derecho a la intimidad, entendida como el derecho del individuo a tener una esfera de su vida inaccesible al público, salvo voluntad contraria del interesado (Sala Constitucional, N° 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991) (…)” (Ver C-314-2002 del 22 de noviembre del 2002).

 

El acceso a la información que conste en las administraciones públicas se limita, entonces, a aquella que es de interés público.  Por su parte, a cada administración le compete valorar la existencia o no del interés público de la información que se le solicite.  De esta forma es claro que la autoridad pública se encuentra impedida para difundir o divulgar información que le haya sido suministrada por los particulares, excepto cuando se cuente con el consentimiento del derecho habiente o medie interés público (C-195-95 del 11 de setiembre de 1995, C-174-2000 del 4 de agosto del 2000 y C-264-2002 del 8 de octubre del 2002).

 

C.-       SOBRE EL FONDO

 

La Oficina Nacional de Semillas cuestiona si la información incluida en el registro de importaciones y exportaciones de semilla es o no confidencial.  En este caso nos encontramos frente a un registro o base de datos que tiene su origen en el inciso f) del artículo 15 de la Ley de la Oficina Nacional de Semillas, Ley N.° 6289 del 4 de diciembre de 1998, en el que se dispone que a la referida Oficina le compete “llevar el registro de las importaciones y exportaciones de semilla”.  Valga señalar que la Oficina Nacional de Semillas es un ente público estatal que forma parte de la Administración Descentralizada (ver dictámenes C-161-81 de 30 de julio de 1981,  C-022-90 de 19 de febrero de 1990, C-046-99 de 26 de febrero de 1999 y C-339-2001 del 10 de diciembre de 2001).

 

La consultante indica que la información que contiene la referida base de datos es la siguiente:

 

“Por cultivo en un determinada lapso:

-         Si se trata de importaciones o exportaciones.

-         Número de cada registro.

-         Fecha de cada registro.

-         Peso en kilos.

-         Número de unidades.

-         Valor FOB en dólares de cada operación.

-         Destinatario o Proveedor (Nombre de la empresa fuera del país).

-         Variedad de cada especie.

-         Nombre científico.

-         Uso que se va a destinar del material.

-         Importador o Exportador (Nacional).

-         País de destino u origen”

 

Este registro es elaborado por la Oficina Nacional de Semillas con la información que le suministran los importadores y exportadores.  Se trata de información que otorgan los particulares a la Administración para un fin determinado, específicamente, para la conformación del registro establecido en el artículo 15 (inciso f) de la Ley N.° 6289.

 

          Ahora bien, de la simple lectura de los datos que constan en el registro, según lo indica la consultante, se observa que nos encontramos frente a información de carácter privado.  En efecto, la base registra, de manera detallada y específica, cada una de las importaciones y exportaciones de semillas realizadas por personas físicas o jurídicas “en el” y “desde el” territorio nacional.   La naturaleza privada de la información que los importadores y exportadores brindan a la Oficina Nacional de Semillas radica en el hecho de que la misma “atañe directamente a la esfera de la persona”, tal y como se indicó líneas arriba, en tanto revela enteramente su actividad comercial, con indicación específica de la situación financiera y económica particular.

           

Obsérvese, además, que parte importante de la información es de naturaleza “tributaria”.  En efecto, el registro contiene el nombre del importador o exportador, la fecha y número de cada importación o exportación de semillas, con inclusión del peso en kilos, el número de unidades, el valor FOB en dólares de cada operación, así como del nombre del destinatario o proveedor.

 

Sobre la naturaleza confidencial de la información tributaria, ya esta Procuraduría se pronunció en la opinión jurídica OJ-001-1999 del 5 de enero de 1999.   En esa ocasión se indicó:

 

“B-. LA INFORMACION TRIBUTARIA ES CONFIDENCIAL

El punto es si puede considerarse que la información que suministra un contribuyente a la Administración Tributaria es de interés privado por no concernir a la colectividad, sino sólo al contribuyente.

Ciertamente, para el ejercicio de la competencia de la Administración Tributaria dicha información es indispensable. De allí que constitucionalmente se ha considerado que frente a la Administración Tributaria, el particular está obligado a suministrar toda la información que sea necesaria para determinar su deber de contribuir.  Observamos que el artículo 24 constitucional, cuarto párrafo, es preciso en cuanto que la ley puede reconocer el derecho de revisión de los documentos privados para fines tributarios o fiscales al Ministerio de Hacienda y a la Contraloría General de la República; así como los supuestos en que una ley especial puede determinar que otros órganos de la "Administración Pública" pueden revisar documentos privados y bajo cuáles supuestos.  Pero fuera de esos casos de excepción, el principio es la confidencialidad de la información privada. De dicho principio se deriva que la Administración Tributaria, competente para revisar documentos privados con fines tributarios, carece de facultad para suministrar esa información a terceros, salvo si una ley especial lo indicare. Dispone el artículo 115 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:

‘Uso de la información.  La información obtenida o recabada sólo podrá usarse para fines tributarios de la propia Administración Tributaria, la cual está impedida para trasladarla o remitirla a otras oficinas, dependencias o instituciones públicas o privadas.  El incumplimiento de esta disposición constituirá el delito de divulgación de secretos, tipificado en el artículo 337 del Código Penal. (...)’.

Si bien no corresponde a la Procuraduría, en esta sede, determinar si cierto documento es o no de interés privado, procede recordar los términos del artículo 117 del citado Código:

‘Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que éstas o sus copias, libros o documentos que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo. (...).

La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes. Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 107 de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas’(…)  De conformidad con lo cual, las declaraciones tributarias no pueden ser divulgadas en forma tal que permita identificar al declarante, salvo si éste expresara su consentimiento al efecto.”

 

En el caso que nos ocupa es claro que la Oficina Nacional de Semillas no constituye autoridad tributaria.  Esta Oficina es un ente público estatal integrante de la Administración Descentralizada que tiene entre sus fines la promoción y protección, el mejoramiento, control y el uso de semillas de calidad superior, con el objeto de fomentar su uso, por lo cual se encuentra facultada para establecer las normas y mecanismos de control necesarios para su circulación y comercio (artículo 1 de la Ley).

 

En este orden de ideas, la información que suministren los importadores y exportadores de semillas a la Oficina Nacional de Semillas debe ser utilizada para los fines específicos de la ley en cuestión.  El hecho de que parte de la información que los administrados le remiten a la Oficina pueda calificarse de “tributaria”, únicamente refuerza el hecho de que nos encontramos frente a información de carácter privado, resguardada por el artículo 24 de la Constitución Política.  Sin embargo, es claro, que la confidencialidad de la información que consta en el registro de importaciones y exportaciones deriva de su ordenamiento y clasificación con base en la identificación de las personas a las que atañe directamente. 

 

Al tratarse de información privada, la Oficina Nacional de Semillas no se encuentre facultada para publicarla u otorgarla a terceros, excepto si cuenta con la autorización expresa de los interesados.  Compete, entonces, a la referida Oficina establecer el mecanismo mediante el cual pueda otorgar la información relevante sobre importaciones y exportaciones de semillas, al público en general, sin que se transgreda el derecho a la intimidad de los administrados que suministran la información que conforma el referido registro.

 

CONCLUSIÓN

 

            Con base en lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.-       La información privada se encuentra protegida por el derecho a la intimidad consagrado en el artículo 24 de la Constitución Política.

 

2.-       La Oficina Nacional de Semillas no se encuentra autorizada para brindar a terceros –sean personas públicas o privadas- la información confidencial que los administrados le hayan remitido para la conformación del registro de importaciones y exportaciones de semillas.

 

3.-       La información sobre importaciones y exportaciones de semillas puede ser puesta en conocimiento del público en general, siempre y cuando se resguarde la confidencialidad de la información privada que conste en los registros.

 

Atentamente,

 

 

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA

 

 

GICO/kgr