"El asesor legal externo de la Junta Directiva de la CCSS estima que el pago de esas cuotas no es materia tributaria pues la esencia de los seguros sociales que administra la Caja es de naturaleza diferente a la tributaria y en apoyo de su tesis citó el voto No 7393-98 de 9:45 Hrs., de octubre 16 de 1998 dictado por la Sala de la Jurisdicción Constitucional que indica que la naturaleza jurídica de las contribuciones que pagan tanto patronos como trabajadores a la CCSS dista –sustancialmente- de ser un tributo pues el régimen de la seguridad social tiene como finalidad el fortalecimiento del fondo para la protección y el beneficio de los propios contribuyentes y no constituye así un tributo en criterio técnico científico.

Agrega que por lo tanto el plazo de la prescripción establecido en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios no es de aplicación para la solicitud de reintegro de cuotas de la seguridad social al no tratarse de impuestos sino de contribuciones de previsión para el pago de la prestación de servicio a favor de los propios contribuyentes por lo cual ese plazo se ha de regular conforme al régimen legal general contenido en el Código Civil (artículo 868)…"

"La naturaleza jurídica de las contribuciones que pagan los patronos y trabajadores a la Caja Costarricense de Seguro Social, dista sustancialmente de la del tributo. El derecho a la seguridad social, tutelado en los artículos 73 de la Constitución Política, 11 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y 9 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, garantiza a todos los ciudadanos que el Estado, por medio de la Caja Costarricense de Seguro Social, les otorgará al menos los servicios indispensables en caso de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y muerte. Este régimen de seguridad social se financia en forma tripartita, mediante la contribución forzosa de los patronos, los trabajadores y el Estado. Por lo tanto, la contribución es una obligación esencial para la existencia del régimen de seguridad social, y su finalidad es el fortalecimiento del fondo, para protección y beneficio de los propios contribuyentes. Al no constituir un tributo, en sentido técnico jurídico, la fijación que hace la Caja Costarricense de Seguro Social de las cuotas patronales y de los trabajadores, no transgrede el principio de reserva de ley previsto en materia tributaria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 123 inciso 13) de la Constitución Política, ni tampoco el principio de no confiscatoriedad. Al respecto, en sentencia número 3819-94 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cuatro la Sala expresó: ‘Como lo indica la consulta, la Corte Suprema de Justicia en resolución de las quince horas del 12 de agosto de 1987, declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la facultad de la Caja Costarricense de Seguro Social para determinar las cuotas y prestaciones de los seguros sociales. Esta Sala comparte lo ahí expresado y no encuentra razón alguna para variar ese criterio, el cual hace suyo, declarando que la contribución a que alude el artículo 12 del proyecto, por su naturaleza y efectos no es un tributo, como lo ha señalado la más calificada jurisprudencia y doctrina constitucionales... Como el fundamento de la consulta se encuentra en el inciso 13 del artículo 121 de la Constitución Política, que indica que le corresponde a la Asamblea Legislativa establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y como ya se indicó que los aportes de los trabajadores, empleadores o patronos y el Estado a un régimen de pensiones o jubilaciones no es de naturaleza tributaria, la norma no resulta inconstitucional. En materia de su competencia el legislador puede establecer dentro de un marco de referencia, el límite máximo de los aportes con los que deba contribuir cada una de las partes involucradas y encomendar a un órgano definido por él mismo, la adecuada administración de los recursos, con base en estudios técnicos objetivos, cual ocurre en el proyecto consultado... La razonabilidad de la aplicación de las aportaciones, como resulta del ejercicio de la discrecionalidad técnica de la administración, queda en todo caso, sujeta al control de legalidad por parte del Juez, quien deberá verificar en cada oportunidad, que se cumplan los presupuestos contemplados en la disposición. No siendo reserva de ley la aplicación de los límites de las cuotas que deban pagar los servidores activos, no encuentra esta Sala ninguna violación a los textos constitucionales... El pago de la cuota o contribución, según sea el caso, no es un tributo, como quedó dicho en párrafos anteriores, sino el pago de una obligación legal, que es condición esencial para la existencia misma del régimen, creada precisamente, en beneficio de los mismos contribuyentes... Al no estarse en presencia de un tributo y obedecer la fijación de los montos de las cuotas y contribuciones a cálculos técnicos, la obligación no puede resultar confiscatoria; antes bien, la ratio legis resulta adecuada al principio cristiano de justicia social y proporcionado al deber de contribuir en la mayor medida, según sean mayores los ingresos, como manifestación expresa del principio de la justicia distributiva’".

"Ciertamente, la obligación a que se refieren las citas anteriores es de naturaleza tributaria, naturaleza que no ostentan las obligaciones patronales para con la Caja Costarricense de Seguro Social, según lo ha establecido la Sala Constitucional, por ejemplo, en sus sentencias 3819-94 de las 16:45 del 27 de julio de 1994 y 7393-98 de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998; sin embargo, ambas obligaciones tienen en común el deber de realizar un pago a favor de la Administración, por lo que las consecuencias accesorias de no concretar ese pago oportunamente sí son las mismas."

"En otro orden de ideas, es claro que la Administración Pública puede entablar relaciones jurídicas reguladas por el Derecho Administrativo o por el Derecho común. Lo anterior, en virtud de que el numeral 1° de la Ley General de la Administración Pública reconoce al Estado y a los demás entes públicos, capacidad de derecho público y privado. Además, el inciso 2 del numeral 3° de ese mismo cuerpo normativo, es claro en el sentido de que el derecho privado regula la actividad de los entes que por su régimen de su conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles. Ello es así, en virtud de que, pese a que el Derecho Administrativo es un derecho estatutario, el Derecho común de las Administraciones Públicas en palabras de García de Enterría y Fernández, lo cierto del caso es que no cubre la totalidad de las actividades de los sujetos que regula. ‘Es, pues, posible siempre que los entes administrativos puedan quedar, en ocasiones, sometidos a otros derechos (Civil, Laboral, etc.).’ (Véase GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid-España, volumen I, reimpresión a la tercera edición, 1980, página 39).

De lo que llevamos dicho hasta aquí, podemos extraer una conclusión preliminar y general en este estudio, y es que si la relación jurídica entre la Administración y el administrado está regentada por el Derecho Administrativo, las reglas aplicar, en cuanto a la prescripción, serán las que señale este subsistema o, en su defecto, las de carácter general aplicables a todas las disciplinas jurídicas. Sobre el particular, en la solicitud de adición y aclaración que planteó la Procuraduría General de la República a la Sala Constitucional, en relación con el voto n.° 6432-98, la cual se tramitó bajo el expediente judicial n.° 96-007390-0007-CO-E, expresamos lo siguiente:

‘Sobre el particular, considera este Órgano Asesor que si bien no existe disposición normativa que establezca expresamente el plazo de prescripción a que estaría sujeto el reclamo del precio del contrato, incluyendo los reajustes, es lo cierto que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 9° de la Ley General de la Administración Pública, antes de recurrir al derecho privado, debe acudirse al ordenamiento jurídico administrativo, comprensivo de la totalidad de las normas del Derecho Público, máxime que el primer párrafo del artículo 3° de la Ley de Contratación Administrativa estipula que ‘la actividad de contratación administrativa se somete a las normas y principios del ordenamiento jurídico administrativo’.

En ese sentido, estima este Órgano Asesor que el plazo de prescripción aplicable en la especie, es el que establece el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública o, en su defecto, el contenido en el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa.’

En el voto n.° 8551-99, el Tribunal Constitucional señaló sobre nuestra gestión lo siguiente:

‘V.- Plazo de la prescripción del derecho.- La Procuraduría General de la República emitió la opinión jurídica No. 082-99 del 9 de julio de 1999, dirigida al Ministro de Obras Públicas y Transportes, sobre la aplicabilidad del Manual de Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos, Carreteras y Puentes, conocido con las siglas CR-77, a la tramitación de reclamos por concepto de reajustes de precios, a la luz de lo dispuesto en la sentencia que ahora se pide adicionar o aclarar. Las conclusiones de dicha opinión, en lo que interesa, son las siguientes: a) que la inclusión del CR-77 en los contratos, no quiere decir que sus disposiciones normativas se encuentren por encima de las normas constitucionales, legales o reglamentarias, a las que queda subordinado, limitándose su aplicación a los aspectos técnicos del contrato; b) sobre el plazo de la prescripción de los reajustes, que debe ser el mismo término dispuesto para exigir el pago del precio contractual y comienza a correr a partir de que exista la posibilidad de interponer las acciones legales cobratorias; en el caso de la sentencia 6432-98 y su dimensionamiento, el plazo comienza a partir de la firmeza del fallo de la Sala Constitucional; y en cuanto al plazo propiamente dicho, la Procuraduría General de la República opta por lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa, estableciéndolo en cinco años. La gestión de la Procuraduría General de la República pretende, entre otras cosas, que la Sala determine motu proprio cuál es el término de la prescripción de los reajustes de precios, o en su caso, que confirme su propia opinión jurídica en el mismo sentido, empero debe señalarse que no corresponde a la Sala hacerlo. Si en ocasiones anteriores este Tribunal se refirió a este extremo, lo fue con el propósito de indicar que siendo el reajuste del precio parte integral de éste y no una indemnización autónoma, lo propio, lo razonable, es que el reajuste prescriba en el mismo término que prescribe el precio, y que a falta de una norma jurídica expresa que defina el término, el derecho prescribiría en diez años, de acuerdo con la regla general del artículo 868 del Código Civil. Pero ello no quiere decir que le corresponda a la Sala definir cuál es el término, tarea que le corresponde a la Administración y en última instancia, a los tribunales de justicia, cuando deban aplicar el régimen pertinente a los casos concretos. Como la Procuraduría General de la República ha tomado partido en su opinión jurídica, la Sala declara, eso sí, que ese criterio no es contrario a los principios y doctrina de la sentencia que se pide aclarar o adicionar, puesto que nada tiene que ver con las prescripciones reducidas de tres meses a que aludía el régimen jurídico que se declaró inconstitucional.’ (Las negritas no están en el original).

Por el contrario, si la relación jurídica entre ambos sujetos de derecho es de naturaleza civil o comercial, serán las reglas de estas disciplinas jurídicas las que se apliquen, y no las del Derecho Administrativo. Igual situación ocurría cuando estamos en el caso de la prestación de un servicio público por parte de un ente público. En este sentido, en el dictamen C-082-95 de 27 de mayo de 1996, expresamos lo siguiente:

‘Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la prescripción de las facturas por concepto de prestación de los servicios públicos de electricidad, alumbrado público, telecomunicaciones, agua y alcantarillados y distribución de combustibles a granel se rige por lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 984 del Código de Comercio. Por consiguiente, las acciones dirigidas a cobrarlas sumas facturadas por concepto del servicio prestado prescriben en cuatro años.’

Empero, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en dos resoluciones, la n.° 1064 de 1974 y la n.° 40 de las 11 horas del 18 febrero de 1993, ha aplicado la prescripción decenal a las tarifas de los servicios públicos, al indicar lo siguiente:

‘… la relación jurídica existente entre quien presta este tipo de servicios y el usuario, si bien es contractual, no se acomoda a las regulaciones que sobre el arrendamiento contiene el Ordenamiento Jurídico respectivo. Recordemos que los servicios de telecomunicaciones los presta el Instituto Costarricense de Electricidad como SERVICIO PÚBLICO al costo (artículo 2 de la Ley 3226-63), lo que implica que el interés público, cuya satisfacción constituye el servicio público, justifica un régimen de derecho público exorbitante de derecho privado. A manera de ejemplo nos permitimos anotar que la facultad que tiene la Administración de modificar unilateralmente todo lo relativo a la organización y funcionamiento del servicio público, choca violentamente con la institución del arrendamiento regulada en el Juz Civile. Sí es aplicable al sub-júdice, la disposición general que sobre la prescripción decenal contiene la norma del 868 del Código Civil en tanto en cuanto no hay para el caso concreto ninguna regulación especial…’

La postura del Tribunal Contencioso Administrativo podría lesionar el principio de seguridad jurídica, toda vez que deja de lado el hecho de que estamos en presencia de una relación jurídica continua, tal y como se explicará más adelante.

A nuestro modo de ver, en términos generales, las concesiones de uso y los permisos de uso en los aeropuertos, son relaciones jurídicas reguladas por un régimen especial de Derecho Público. En esta dirección, y con el ánimo de no hacer más extenso este estudio, y en vista de la cita que hace la Asesoría Legal de uno de nuestros dictámenes, el n.° C-083-2000 de 28 de abril del 2000, no lo vamos a transcribir; empero, puede consultarse en Sistema Nacional de Legislación Vigente, ya que ahí se aborda con amplitud el tema. Lo anterior significa, ni más ni menos, que las reglas de prescripción a aplicar, en este asunto, son las que se encuentran en el Derecho estatutario, y no en el Derecho mercantil."

"En primer lugar, el súbdito se puede encontrar con relación al Estado en la condición de deber obedecer un mando de aquél. El ciudadano aparece sólo como súbdito, y por tal cualidad no le corresponde sino someterse a la voluntad soberana del Estado." ENTRENA CUESTA, Rafael. "Notas sobre el Concepto y Clase de Estado de Derecho". En Revista de Administración Pública, n.° 33, setiembre-diciembre, 1960, página 37.

"El Derecho Administrativo no se heterointegra con las normas y principios del Derecho Privado (civil y mercantil), puesto que, esta última rama del derecho resulta ‘non grata’ y aplicable en último término o in extremis para resolver los diversos problemas de hermenéutica y aplicación, dada la peculiaridad de las instituciones del derecho administrativo (v. gr. responsabilidad administrativa, servicio público, función pública, etc.)…"

"Se trata de un conjunto de normas propias y peculiares que tienen como sujetos o destinatarios a las Administraciones Públicas personificadas (derecho de las administraciones públicas). Ahora bien, no se debe excluir la aplicación del derecho administrativo para aquellas hipótesis en que aparentemente no interviene una Administración Pública, como lo sería el caso en que ésta utiliza la mediación de un sujeto o agente privado para entablar determinadas relaciones (v. gr. el concesionario de servicios públicos), puesto que, en tales supuestos tenemos relaciones administrativas mediatas o indirectas entre una Administración Pública y un administrado."

"l artículo 12 del Código Civil señala que resulta procedente la aplicación analógica de las normas cuando estas no contemplan un supuesto específico, pero regulan otro semejante en el que se aprecia identidad de razón, salvo cuando alguna norma prohíba esa aplicación. Como puede observarse, la analogía es un método o procedimiento de creación de una regla general, para un supuesto no previsto por una norma anterior, regida por el principio que donde existe el mismo caso debe aplicarse la misma disposición. ‘Esto significa dos cosas que definen y a la vez aclaran su alcance: