Estimado señor:

        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su fax, sin número, de fecha 21 de julio del 2004, a través del cual se solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley "Creación de un fideicomiso para el pago de una indemnización y finiquito a los trabajadores de la estiba y desestiba de los muelles de Limón y Moín", el cual se tramita bajo el expediente legislativo Nº 15.580, publicado en La Gaceta N° 135 del 12 de julio del 2004.

1. CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

De manera inicial se advierte, como es usual frente a este tipo de requerimiento parlamentario, no se emitirán juicios definitivos o concluyentes sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada, y sobre la oportunidad de medidas que por ese medio se adoptarían, por ser ello ajeno a la naturaleza de la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico – jurídico que es.




Tampoco nos ocuparemos de formular un análisis sistemático y exhaustivo del texto propuesto, que examine artículo por artículo su ajuste técnico – jurídico, por ser ello responsabilidad del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa; informe que, al momento de solicitarse el criterio de ésta Procuraduría aún no había sido levantado.




Con fundamento en lo anterior, el presente estudio se limita a emitir, como una colaboración en la importante labor que desempeñan los señores Diputados, una opinión jurídica que no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública, planteando algunas reflexiones muy generales en torno a la normativa en cuestión.




Finalmente, en relación con su indicación de responder esta solicitud dentro del término de ocho días hábiles que establece el numeral 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es de rigor señalarle que ese plazo "(...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política (artículo 88, 97, 167 y 190) debe serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesados en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita." (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica Nº OJ-053-98 del 18 de junio de 1998). En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.



2. TÉRMINOS DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto tiene como objetivo corregir una lesión excepcional con el fin de preceptuar la justicia social mediante la creación de un fideicomiso para indemnizar a los trabajadores y extrabajadores de la estiba y desestiba de los puertos de Limón y Moín que resultaron afectados, con disminución de sus ingresos, por los cambios en esos muelles a raíz de la baja en el sistema tarifario para esas operaciones como consecuencia de los Decretos Ejecutivos números 24663-MOPT, de 2 de octubre de 1995, "Aprueba Tarifas Máximas de Estiba y Desestiba Limón-Moín y el 25608-MP-MTSS, del 1° de octubre de 1996, "Insta Aprobación Plan de Reactivación Económica y Laboral de Limón".



3. COMENTARIOS Y OBSERVACIONES GENERALES EN TORNO AL ARTICULADO.

        Al efecto, debe indicarse que esta Procuraduría tiene unas breves consideraciones y observaciones, de orden general, atinentes al contenido de la iniciativa de ley objeto de la consulta, que de seguido se pasan a reseñar:

        En primer término, el proyecto no vislumbra problemas de constitucionalidad. En ese sentido, no se cae en el vicio de inconstitucionalidad en que se incurrió en la Ley de Subsidio y Finiquito a Trabajadores de Estiba y Desestiba de Muelles de Limón, N° 7955 del 9 de diciembre de 1999, por cuanto no se está pretendiendo una autorización de pago inmediato, y sin necesidad de modificación presupuestaria, sino una creación de una obligación como es el caso del pago del subsidio mediante la creación de un tributo temporal sobre cada tonelada métrica de banano que se exporte por los puertos de Limón y Moín (sistema impositivo particular).

        En relación con lo que antecede, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al declarar inconstitucionales los numerales 1 y 2 de esa ley, salvo en cuanto reconocen y otorgan pleno derecho, por única vez, en subsidio económico a los trabajadores afectados por la no cancelación de sus derechos laborales en el momento de abrirse los servicios de estiba y desestiba de los muelles de Limón, mediante el voto N° 5500-00, de las 14:33 horas del 5 de julio de 2000, indicó:

        Lo expuesto anteriormente, obviamente, no precluye la competencia exclusiva y excluyente de nuestro Tribunal Constitucional para "evacuar consultas de constitucionalidad que sobre proyectos de ley puedan plantearse, según el artículo 96 inciso b) y siguientes de la Ley de Jurisdicción Constitucional". (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica N° OJ-007-96 del 20 de febrero de 1996).

        De esta manera, si bien no se detallan reparos de inconstitucionalidad; no obstante debe apuntarse un eventual problema de interpretación legal como es el siguiente:

        Se encuentra vigente, de conformidad con el Sistema Nacional de Legislación Vigente, el artículo 5 de la Ley de Subsidio y Finiquito a Trabajadores de Estiba y Desestiba de Muelles de Limón, N° 7955 del 9 de diciembre de 1999, valga acotar ley mediante la cual se creó un subsidio a los trabajadores afectados por la no cancelación de sus derechos laborales en el momento de abrirse los servicios de estiba y desestiba de los muelles de Limón. En ese sentido, aun cuando la Sala Constitucional declaró inconstitucionales los numerales 1 y 2 de esa ley, se encuentran a la fecha vigentes las demás normas, a saber los numerales 3, 4 y 5, y al respecto el artículo 5 dispone:

        Bajo este contexto, si se toma como premisa que la modificación tarifaria - que produjo resultados adversos a los trabajadores y extrabajadores de la estiba y desestiba de los puertos de Limón y Moín -, es una consecuencia económica o social derivada de la apertura de los servicios de estiba y desestiba de los muelles de Limón. En ese sentido, las personas que recibieron el subsidio en los términos de la citada Ley N° 7955 y que firmaron el respectivo finiquito a favor del Estado no podrían ser beneficiarios del auxilio socioeconómico extraordinario que se pretende otorgar con el proyecto en estudio, y la iniciativa de ley que nos ocupa debería contemplar tal situación.

        Es importante destacar, que tanto en el proyecto en comentario como en la citada Ley N° 7955 se tuvo en consideración los antecedentes e implicaciones del Plan de Reactivación Económica y Laboral de Limón, citado Decreto Ejecutivo N° 26608-MP-MTSS, del 1° de octubre de 1996, y en ese sentido véase al efecto el expediente legislativo N° 13.872.

        Por último, al girar el proyecto en torno a la figura del fideicomiso es preciso que se tenga presente que esa figura se encuentra regula en nuestra legislación en los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, de los cuales se colige que se trata de un contrato de naturaleza eminentemente privada. En este sentido, la Administración Pública "instrumentaliza" una figura del Derecho Privado para alcanzar los fines públicos que le impone el ordenamiento jurídico en forma eficiente y eficaz (véase al respecto la opinión jurídica N° O.J.-069-2001 de 11 de junio del 2001). Cabe agregar que también se le menciona en el inciso 7 del artículo 116 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, donde se establece la posibilidad de que los bancos comerciales del Estado actúen como fiduciarios.

"Razones de orden social y económico justifican la creación de fideicomisos públicos, como un medio que le sirve al Estado para concentrar, en un solo centro de imputación, diferentes recursos monetarios provenientes de diversas fuentes para destinarlos a varios y, en ocasiones, a miles de beneficiarios, limitando la aplicación de los recursos en un texto tan claro y conciso como lo es un contrato; y a través de un solo acto: el fideicomiso (O.J.-051-2001 op. cit.). (Procuraduría General de la República, dictamen N° C-398-2003 del 18 de diciembre del 2003).

        El artículo 633 del Código de Comercio establece que por medio del fideicomiso, el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de los bienes o derechos, para aplicarlos en la realización de fines ilícitos y predeterminados en el acto constitutivo.

        El patrimonio fideicometido es autónomo, entendiéndose que de uso exclusivo para el cumplimiento de los fines del fideicomiso e independiente de los patrimonios de las partes del contrato. Al respecto, el Código de Comercio dispone:

"ARTÍCULO 634. - Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del fideicomiso". (El subrayado no es del original).

        Este principio de autonomía patrimonial significa, además, que los bienes o derechos fideicometidos son los únicos recursos que pueden y deben ser utilizados para la consecución de los fines del fideicomiso. De modo tal que el patrimonio en cuestión no podría ser perseguido por deudas que contraiga el fideicomitente, el fiduciario o el fideicomisario - o viceversa -, excepto si el fideicomiso se ha constituido en fraude de acreedores tal y como lo dispone el artículo 658 del Código de Comercio (sobre el tema véase – entre otros- los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República números C-241-2001 del 05 de setiembre y C-275-2001 del 04 de octubre ambos del año 2001, y el C-398-2003 del 18 de diciembre del 2003).

        Así las cosas, es claro que el fideicomiso es un contrato privado, por el cual se constituye un "patrimonio autónomo" mediante el cual se pueden generar derechos y obligaciones (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resoluciones números 5318-98 de las 17:00 horas del 22 de junio de 1998, 1771-99 de las 17:51 horas del 9 de marzo de 1999 y 551-2000 de las 13:48 horas del 12 de enero del 2000) que no se confunde con el patrimonio de quien sea el fiduciario, fideicomitente o fideicomisario (al respecto véase la opinión jurídica N° O.J.- 040-2001 del 18 de abril del 2001 y el dictamen N° C-014-2003 del 27 de enero del 2003). Por lo que, tal y como lo ha establecido la doctrina, la admisión de un patrimonio autónomo conlleva la obligación de que el fiduciario contabilice los bienes separadamente, evitando que se confundan con los propios y con los correspondientes a otros fideicomisos que pudieran existir.

        Si bien la constitución de un fideicomiso no comporta la creación de una persona jurídica independiente, lo cierto es que al fiduciario es a quien le corresponde la administración y ejecución del fideicomiso, así como la prestación de servicios que se deriven de esa administración (C- 014- 2003 op. cit.). Por ello, sus facultades se restringen, en principio, a la realización de los actos necesarios para la correcta ejecución del encargo recibido; para lo cual deberá desplegar todos los cuidados de un buen padre de familia o como también se conoce en materia comercial, los cuidados de un buen hombre de negocios (véase al respecto el dictamen N° C-261-2000 del 23 de octubre del 2000, y en sentido similar el dictamen N° C-241-2001 op. cit, y el artículo 644 del Código de Comercio).

        En el numeral 7 se hace referencia al artículo anterior refiriéndose a las categorías definidas; sin embargo éstas se encuentran reguladas en el artículo 5.

        El proyecto de ley consultado no presenta problemas de constitucionalidad pero si de legalidad como se apuntó, en todo caso su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

        Del señor Presidente de la Comisión de Asuntos Hacendarios, deferentemente suscribe,

ACACHA/Sylvia A.