20 de abril de 2004

C-121-2004

Profesora

Ligia Castro Ulate

Presidenta Ejecutiva

Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura

INCOPESCA

S. O.

Estimada señora:

Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto de la República, nos es grato referirnos a su oficio No. PESJ-014-01-2003 de 28 de enero del 2003, mediante el cual nos consulta sobre los alcances del artículo 579 inciso b) (hoy día 586) del Código de Trabajo.

Manifiesta usted que en  criterio de esa Presidencia Ejecutiva y de su  Asesoría Legal, el término “servidores” contenido en el inciso b) del artículo 586, está circunscrito a aquellos puestos que se mencionan en el párrafo primero de la norma,   y que al ser una “lista cerrada”, no es dable aplicar criterios tales como “Estado Patrono Único” u otros similares,  a servidores no enumerados ahí.  Señala usted que esa teoría (Estado Patrono Único) ha sido utilizada para extender y mantener situaciones jurídicas en beneficio del trabajador y no en su perjuicio.

Particularmente, es su interés que este Despacho vierta criterio en relación con los servidores a quienes cubre la prohibición contenida en el inciso b) del mencionado artículo 586, por cuanto en su opinión: “sólo sería dable se repita lo pagado cuando se esté en presencia de los funcionarios, expresamente señalados en el artículo 579 (hoy 586) si ingresaran a trabajar conforme a la prescripción del inciso b) del mismo numeral.”

Al respecto no permitimos manifestarle lo siguiente:

De previo a analizar el punto que interesa, es importante transcribir, parcialmente, el artículo que es objeto de consulta.  Señala el artículo 586 del Código de Trabajo,  en lo conducente:

“Artículo 586.- El concepto del artículo anterior comprende, en cuanto al pago de prestaciones que prevén los artículos 28,29 y 31, en su caso, de este Código, al Tesorero y Subtesorero Nacionales y Jefe de la Oficina de Presupuesto; a los representantes diplomáticos de la República y Secretarios, Consejeros y Agregados de las Embajadas y Legaciones del país en el extranjero; a los Cónsules; al Procurador General de la República; al Secretario Particular del Presidente de la República y a los empleados de confianza directamente subordinados a él; a los Oficiales Mayores de los Ministerios, Secretarios Privados de los Ministros y empleados de su servicio personal; a los Gobernadores, Jefes Políticos y Agentes Principales y Auxiliares de Policía; a los miembros de los Resguardos Fiscales; de la Policía Militar, de la Guardia Civil, de la Guardia Presidencial, del personal de Cárceles y Prisiones, de los Oficiales e Inspectores de la Dirección General de Tránsito, de la Dirección General de Detectives, de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y, en general, a todos aquellos que estén de alta en el servicio activo de las armas.

(…)

En el caso de haber causa justificada para el despido, los servidores indicados en el párrafo primero de este artículo no tendrán derecho a las indemnizaciones ahí previstas.  La causa justificada se determinará y calificará, para los fines correspondientes, de conformidad con el artículo 81 de este Código y de acuerdo con lo que sobre el particular dispongan las leyes, decretos o reglamentos interiores de trabajo, relativos a las dependencias del Estado en que laboran dichos servidores.

Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía.  Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes.

c)…”    (El resaltado es nuestro).

Como se observa, el inciso b) transcrito contiene una prohibición para ocupar puestos remunerados en el Estado o sus instituciones, cuando ha mediado pago de cesantía, a menos que el servidor reintegre al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, en forma total o proporcional, según el número de meses que permaneció cesante.

Sobre este tema, sea, el reingreso instantáneo al servicio dentro del ámbito de la Administración Pública, cuando ha mediado pago de prestaciones legales, esta Procuraduría, en muchas oportunidades, ha emitido criterio, y entre otras consideraciones, ha expuesto lo siguiente:

“En primer término, cabe mencionar que la referida disposición normativa que rige el punto en análisis no presenta elementos confusos o contradictorios que dificulten la claridad del precepto que contiene, pues de su sola letra, se llega a entender sin dificultad alguna el pensamiento del legislador, y por ende, su verdadero significado.  No obstante, es necesario precisar su alcance, entendiendo por tal, no su significado, que como se dijo antes, es claro, sino, sus destinatarios, sea, a quiénes va dirigida la norma.  Poner en claro este punto es esencial para la correcta resolución de la cuestión consultada, habida cuenta que existe criterio en el sentido de que el artículo 579 inciso b) del Código de Trabajo es una norma que tiene contenido taxativo, esto es, que su aplicación únicamente alcanza a los servidores que indica en su párrafo primero.

Empero, esa distinción nos parece infundada, toda vez que, si para determinar el ámbito de aplicación de dicho texto normativo, o mejor aún, si para desentrañar acerca de sus destinatarios apelamos al significado de las palabras empleadas en la norma –interpretación gramatical-, llegamos ineludiblemente a la conclusión de que su destino son los servidores públicos, en sentido amplio y sin distingo alguno, del Estado y sus Instituciones, la norma no hace salvedad alguna al respecto.

Sobre ello, es oportuno recordar una de las reglas de la lógica jurídica, que de algún modo permite hallar soluciones a los problemas jurídicos, la cual enuncia que “las excepciones son de la más estricta interpretación”, quiere decir, según palabras del extinto jurista nacional Alberto Brenes Córdoba, que las excepciones que no están en la ley, no deben ser suplidas en ninguna forma.  Sostener lo contrario, sea, afirmar que el texto objeto de esta reflexión sólo es aplicable a los servidores que menciona su párrafo primero, no es otra cosa que dejar sin efecto la disposición del inciso b) para la gran mayoría de servidores públicos, lo cual sería, en definitiva, contrariar los efectos plenos que privaron en la intención del legislador al promulgarla.

Conviene recordar aquí- y esto sería tratando de buscar el espíritu de la ley- el lugar que tiene la norma dentro del Código de Trabajo. En este cuerpo normativo la norma 579 se halla ubicada en el título octavo, capítulo único, que se refiere a las disposiciones especiales para los servidores del Estado y de sus Instituciones.  Este título constituye uno de los primeros antecedentes legales encaminados particularmente a regular el régimen de empleo público en nuestro país.

Posteriormente, en la Constitución de 1949 se dedica un título a la creación del régimen estatutario de Servicio Civil, como respuesta a la necesidad de establecer un régimen único para todos los servidores públicos; pero, lamentablemente, por razones que no viene al caso comentar, no se cubrió a la gran mayoría de la Administración.  En 1953, se promulga el Estatuto de Servicio Civil.  Pero, lo sobresaliente de esta mención histórica radica en señalar que efectivamente, mediante el título octavo se pretendió poner en práctica un régimen particular para los servidores públicos en general, del Estado y de sus Instituciones, e imponerles un límite respecto de los múltiples derechos que el Código confiere al resto de los trabajadores.

En lo tocante a este punto, resulta de vital importancia transcribir el siguiente texto:

“Los Títulos Octavo, Décimo y Undécimo se refieren a disposiciones varias.  El primero crea un régimen particular para los servidores del Estado y sus Instituciones, pues en virtud de las peculiares características que en estos casos reviste el contrato de trabajo, consideramos oportuno limitar un poco los múltiples derechos que nuestro proyecto concede a los trabajadores en general. Es evidente que los funcionarios, empleados y obreros públicos deben gozar de todas las ventajas posibles, pero no de aquéllas incompatibles con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven”. (Texto del “mensaje que envió el señor Presidente de la República”, junto con el Proyecto de Código de Trabajo, al Soberano Congreso Nacional. Pág. 127.)

Por su parte, desde un punto de vista de la normativa constitucional, también habría que admitir la aplicación del artículo en discordia, a todos los servidores públicos, sin excepción.  Ello por cuanto, aceptar que el inciso b) del artículo 579 del Código de Trabajo se aplica sólo a los servidores contemplados en su párrafo primero, sería, en todo caso, no otra cosa que hacer diferencias respecto de otros servidores públicos que se encuentran en una misma situación jurídica, o en condiciones idénticas, a quienes entonces no se les aplicaría esa restricción legal, lo cual iría ciertamente, en contra de nuestra Carta Fundamental.

Por ello, sostenemos que la interpretación más adecuada a lo dispuesto por la norma, a la voluntad del legislador y a la Constitución misma, es sin duda alguna de que sus alcances cobijan a todos los servidores públicos en general, del Estado y de sus Instituciones.

Desde luego, si la intención del legislador hubiese sido otra, es decir, la de discriminar de sus alcances a los servidores no contemplados en ella, simplemente hubiese expuesto su idea en el inciso b) diciendo. . “Los servidores a que se refiere el párrafo primero de este artículo que se acojan a los beneficios etc…”.  Empero, no fue así la forma en que expresó el legislador el precepto en cuestión, por lo que, no hay razón alguna para apartarse de su verdadera redacción.” (Procuraduría General de la República. No. 020-93 de 8 de febrero de 1993. Ver también los dictámenes No. 070-94 de 6 de mayo de 1994, No. C-213-95 de 20 de setiembre de 1995, No. C-101-98 de 5 de junio de 1998 y OJ-052-99 de 30 de abril de 1999, entre otros).

De conformidad con el criterio vertido por este Despacho, en la indicada jurisprudencia administrativa, el ámbito de aplicación del inciso b), por las razones  ahí expresadas,  no se constriñe  a los servidores a que alude el párrafo primero del artículo 586, puesto que  comprende, sin distinción alguna, a todos los servidores públicos del Estado y sus Instituciones, amén de que no es dable interpretar, restrictivamente, una norma cuya esencia es la tutela de fondos públicos, previniendo, evidentemente, abusos o vicios que podrían suscitarse con el reingreso instantáneo al servicio público, en aquellos casos en que ha mediado pago del auxilio de cesantía.  Asimismo, cabe indicar que los incisos c) y d) del numeral 586, prevén los mecanismos legales para que la Administración restituya los montos pagados de más, y evite así un enriquecimiento sin causa en detrimento del Erario Público.

Conclusión

Con fundamento en la jurisprudencia emitida por esta Procuraduría General de la República acerca del tema consultado, la limitación contenida en el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, es de aplicación a todos los servidores del Estado y sus Instituciones y no solamente a los servidores enunciados en el párrafo primero de la citada normativa.

Adjunto para los fines consultados, copia de los dictámenes C-070-94 de 6 de marzo de 1994 y C-101-98 de 5 de junio de 1998.

Atentamente,

Lic. Germán Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCIÓN II

Msc. Ana Milena Alvarado Marín

ABOGADA

Vch

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